農業稅取消后鄉鎮政府職能轉變路徑分析

袁蕊

摘 要：取消農業稅后，作為我國基層政權的鄉鎮政府職能隨之需要作出改變。本文從鄉鎮政府的職能轉變出發，指出農業稅取消后鄉鎮政府職能轉變過程中存在的問題，從而找到能優化鄉鎮政府職能轉變的路徑。

關鍵詞：農業稅；鄉鎮政府職能；職能轉變

一、農業稅取消要求鄉鎮政府職能做出轉變

（一）農業稅取消后鄉鎮政府原主要職能喪失存在基礎

農業稅時代，鄉鎮政府的中心工作是“催糧派款”和“催耕催種”；農業稅取消后，收取農業稅這一項本屬于鄉鎮政府重中之重的工作，就此消失。傳統的農村管理體制、運行體制和干部思想受到了強烈地沖擊，鄉鎮政府處于抓經濟太難、抓穩定太軟、抓服務太弱的迷茫困惑狀態，群眾需要的服務難滿足，出現了行政危機和信任危機。

（二）農業稅取消后鄉鎮政府公共服務職能突出

取消農業稅的實質是為了減輕農民負擔，但事實上，農業稅的免征給地方財政帶來了巨大的缺口，加上政府政治利益傾向的損害，配套措施的不及時跟進，嚴重的加重了農民的隱性負擔，進而阻礙了農村公共產品和服務的有效供給。

二、農業稅取消后鄉鎮政府職能轉變面臨的困境

（一）上級政府的影響

1、遙控指揮，不合實際

我國是單一制集權式國家，上級政府和下級政府處于指導與被指導的地位，地方政府的權力都是中央政府賦予的。在鄉鎮政府的改革過程中，缺乏一個有效溝通過程，中央政府從全局的角度出發進行總體部署，各個省份根據自己的實際情況制定具體規劃，縣級政府負責落實，鄉鎮政府出于被動改革的地位。

2、中央政策“一刀切”

我國地域遼闊，有3萬多個鄉鎮，鄉鎮之間的經濟社會發展情況極不平衡，因此，中央在制定政策的過程中難免出現“一刀切”的狀況，這樣就會導致一些鄉鎮政府，甚至是有些縣級政府在遵循上級政府統一規劃的過程中，為完成政策指標不得不變相地采取相應的對策。因此，對不同情況的鄉鎮采取相同的政策必然會讓一部分鄉鎮政府不滿。

（二）鄉鎮政府內部的問題

1、機構設置不合理

1998年的政府機構改革第一次提出轉變政府職能，直到今天職能轉變仍不到位，黨政不分、政企不分、政事不分，政府職能還存在“缺位”、“錯位”和“越位”，部門之間職能重疊，層次多，或部門結構不合理。除此之外，還有許多機構冗員居高不下，人員超編，冗員增多，政府規模大，行政成本過高。

2、鄉鎮公務員綜合素質不高

公務員的素質的高低在一定程度上制約了農村經濟社會的發展，主要表現在：首先，理論修養不足，思想觀念落后。由于理論認識不足，傳統的“官本位”思想嚴重，對于政府職能轉變的內涵和重要性認識不夠，一般還停留在感性認識層面，尚未上升到理性認識；其次，民主政治意識不強。由于受傳統政治的影響，許多鄉鎮干部的官僚主義嚴重，權力觀念錯誤，對于新興的政府職能認識不清，公共服務意識尚未完全樹立。

3、職能轉變缺乏經費保障

根據國家統計局農調隊的測算，“在農村稅費改革之前，全國鄉鎮一級每年需要3700億元才能維持合法生存。若按總支出的70%計算，每年至少也需要指出2590億元；而資金來源只有750億元，收支相抵后每年仍相差1840億元。[6]

這就導致農業稅取消后，鄉鎮政府的財政收入萎縮，支配資金銳減，同時加大了財政支出的壓力，從而影響了各級政府的正常運轉。

（三）農村社會的阻礙

1、村委會的影響

村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織，鄉、鎮人民政府對村民委員會的工作給予知道、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項，村民委員會協助鄉、鎮人民政府開展工作。

2、農民群眾的阻礙

鄉村的主體是農民，農民的狀況好壞將直接影響鄉村治理的成敗。由于我國長期封建專制的歷史和自給自足的自然經濟，使大多數農民的平等意識、民主精神和政治參與的訴求都極其薄弱，而小生產的意識和依附心理卻相當濃烈。

三、農業稅取消背景下對鄉鎮政府職能轉變路徑的維護和優化

（一）加快鄉鎮政府職能轉變

1、適時下放權力，適時引導

鄉鎮政府的職能轉變是一種自上而下的推動，這種動力是外生的，主要是來自中央政府，在很大程度上，鄉鎮政府是處于改革客體地位的，各級政府尤其是中央政府的政策引導與財政支持就會成為農村政治發展的前提。否則，若沒有上一級政府的驅動力，鄉鎮政府的職能轉變只能止于政策這一層面。

2、理順各級關系，分清責任

各級政府之間有著必然的聯系，這就要求各級政府明確自己的角色定位，按照加強基層黨組織和政權建設的要求，在保證政令暢通的前提下，通過立法和建立健全各種制度，進一步規范上下級關系，明確上下級的職責范圍、權限，保障鄉鎮政府在法律和制度規定的范圍內行使職權，從而增強政府的自主性，改變依附上級的狀況，使之能全面落實鄉鎮的職責權限，進一步完善鄉鎮職能轉變。

（二）加大鄉鎮政府內部自身的轉變力度

1、精簡機構，突出宏觀管理

一方面，精簡鄉鎮機構。農業稅取消后，財政上的困境致使鄉鎮政府內部的設置和運作必須進行重新構建，提升鄉村公益服務水平，還有利于降低行政成本，減輕精簡機構帶來的壓力。另一方面，做好人員清退和精簡分流工作。公開、透明分流方案的制定及分流人員名單的確定，根據民主測評結果及其公平、公正、公開的原則，一律實行聘任競爭上崗，接受群眾的全程監督。

2、加強學習培訓，提高鄉鎮公務員素質

首先，加強理論學習。通過理論學習，對公務員進行深入的思想政治教育，引導他們在一些重大原則問題上分清是非，劃清基本界限，最大限度地調動他們的積極性。其次，堅持“以人為本”觀念，增強服務意識。無論是鄉鎮干部還是普通老百姓，都應該樹立民本位觀念，堅持“以人為本”。最后，加強職業道德修養，提高職業道德素質。淡化權力思想，對待工作要有耐心和信心，主動、積極地服務于農民、農村、基層，為全面推進新農村建設發展做出貢獻。

3、搞活地區經濟，規范經濟制度

首先，明確政府職責，加大國民收入再分配向農村傾斜的力度。政府作為主體，應當根據事權賦予相應的財權，從而抑制政府“事權下移、財權上移”，增加農民負擔的現象。其次，規范轉移制度。各級政府應該根據不同地區的人口、經濟、政治、社會、文化和自然條件等因素，確定不同的財政轉移支付標準，避免平均主義，應當因地而異。最后，發展鄉鎮經濟。鄉鎮政府應積極推行非農產業發展戰略，在原有鄉鎮企業發展的基礎上，引進外資，加大招商引資力度，促進鄉鎮工業發展；同時發揮區位優勢，因地制宜發展農業，形成有地區特色的種植、養殖等產業。

（三）農村社會的管理

1、加強社會管理，維護農村穩定

鄉鎮政府必須認真貫徹黨的路線、方針和政策，執行好上級政府的命令，及時完成上級交給的工作任務。在完善農村義務教育的基礎上，盡最大可能幫助那些確實需要幫助的弱勢群體。另外，鄉鎮政府要把維護穩定作為一項重要任務，要推進社會治安綜合治理，防范處置突發危機事件，建立健全相關應急機制，確保人民生命財產安全。

2、推進基層民主，促進農村和諧

鄉鎮政府要積極推動農村基層民主建設，期間政府應該指導而不是干預村民自治，對于各村的村務活動不直接插手，要給村民更大的自主空間，使村民們能夠通過制度化的途徑，有效控制和監督政府，保證政府對人民負責。

3、合理處理好與村委會的關系

鄉鎮政府應該合理處理好與村委會的關系，重新轉變思想觀念，維護村委會自治的權力，并幫助他們更好地實現村民自治。村委會也應該積極配合鄉鎮政府的工作，在做好本職工作的前提下，努力發展本村委會，力使本村委會跟上政府的整體發展。

結 語

農業稅取消不僅需要規范鄉鎮政府的行為，調整鄉鎮政府與農民關系的局部改革，而且需要觸及國家分配政策和政治體制的整體改革。只有將取消農業稅與鄉鎮政府職能轉換緊密結合起來，賦予鄉鎮政府新的定位，積極推進我國鄉鎮政府向公共服務型轉變，設身處地地為農民考慮，政府才能得到農民真正的認同，這樣才更有利于中國夢的實現。

參考文獻

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[6]中國（海南）改革發揮在那研究院. 新農村建設：鄉村治理與鄉鎮政府改革[M].北京.中國經濟出版社，2006.