關于農村土地收購儲備制度的建議

胡美玲

【摘 要】本文通過政策分析法和規范分析法，探索如何完善土地收購儲備制度。土地收購儲備制度已在全國范圍內基本建立并在調控土地市場中發揮了重要作用，但也存在許多問題和不足，需要進一步規范和完善。將土地收購儲備機構改造為中央控股的股份公司，有助于增強中央對土地的宏觀控制力，調節中央地方土地收益，拓展外資民資投資新領域。

【關鍵詞】土地收購儲備；土地宏觀調控；收益分成

[Abstract] This paper explored how to perfect the system of land purchase and reserve through policy analysis and normative analysis.

[Key words] land purchase reserve； land macro-control； gain sharing

1 土地收購儲備制度存在的不足和問題

土地收購儲備的宗旨是調控市場。市場上可供建設的土地過多時，開展收購以減少市場中土地供應潛在數量；市場上可供建設的土地過少時，將儲備的土地釋放出來，緩解需求壓力。此過程類似國際上各國中央銀行為穩定匯率而做出的反應。雖然運行規則都是“低買高賣”，而且最終結果都是要贏利的，但沒有一家中央銀行是以牟利為目的而介入匯市的。土地收購儲備的作用也是相似的，倘若在土地儲備期間，恰逢市場地價上升，土地又經開發、整理，收購儲備贏利也是毋庸置疑的，但是若以牟利為主要目標甚至是惟一目標來運作，則有違土地收購儲備制度建立的初衷。

2 將收購儲備機構改造為股份公司的建議

為從根本上完善現行土地收購儲備制度，克服收購儲備操作上的問題，應將各地收購儲備機構改組、改造為中央控股，面向外資民資開放、當地政府參股的土地收購儲備股份公司。這些公司不以牟利為目標，而專司土地市場供應調控之職。較之目前的土地收購儲備機構，這些股份公司具有以下優勢：

2.1 中央控股有助于穩定市場和降低金融風險

在土地收購儲備股份公司的構架中，實行中央控股有利于構建全國統一的土地調控體系，形成和提高通過調控土地市場干預宏觀經濟運行的能力，防止各地在土地調控上各行其是，遏制“與民爭利”式或“巧取豪奪”式收購儲備行為對土地市場穩定的破壞性影響。另外，由于目前的土地收購儲備資金主要來自國家開發銀行和其他國有商業銀行，因此，中央參與并控股并不會比現有收購儲備方式帶來更多的金融風險，反而在一定程度上因為監管加強而有助于此類風險的降低。

2.2 允許外資民資進入有利于提高投資效率

土地收購儲備股份公司中允許外資、民資進入，不僅拓展了外資、民資在中國的投資新領域，加大了引進外資、啟動民資的力度；而且，由于土地開發、城市基礎設施建設領域的資金吸納容量極大，這一做法還使得目前沉淀的巨額民資和尋找出路的外資有了較佳的投資機會；另外，對投資來源的開拓也有利于擺脫當前收購儲備主要依靠借貸維持運轉的局面，有助于降低商業銀行的金融風險。

2.3 地方政府參股能夠調動積極性并規范操作

在土地收購儲備股份公司中，除了接受中央和外資、民資的控股、參股外，地方政府的參股也是非常重要的。地方政府擁有一定股份的做法，仍然可以確保當地政府從中獲得相應的土地收益。這樣一來，由于切身利益所在，加上監管加強，當地政府一方面仍會積極支持和繼續推動土地收購儲備，協調減少當地社會對收購儲備土地的阻力，另一方面也不再傾向于過度使用行政權力，以及不再破壞市場規則干預土地收購。

3 建立具有宏觀調控能力的收購儲備機制的設想

由于各地的土地收購儲備機構均由中央控股，加之又被定性為非牟利實體，公司的重大決策和日常運行就可以由中央統一調度，其實際操作行為及其結果也就完全可以預期。當宏觀局勢上有要求時，服從中央是第一位的，對中央的土地宏觀調控政策可以保證做到令行禁止。也就是說，對土地供應數量、種類、結構、布局、時序等的控制都可以做到收放自如，從而有助于形成和提高符合市場機制的、真正的土地宏觀調控能力。

4 創新管理方式提高土地開發和城市建設水平的考慮

首先，改造后的土地收購儲備股份公司應考慮引入基金管理公司的方式進行管理。隨著外資、民資等資本的紛紛進入，土地收購儲備可以減少對國有商業銀行貸款的依賴，降低金融風險。與此同時，這些資本也必定會要求按國際慣例聘請基金管理公司，并由基金管理公司引入職業經理人進行操作。為確保基金有穩定可靠的回報，這些管理公司必然會鼎力推出高水平的土地開發和城市建設的布局構想和規劃設計，并按土地市場需求和最佳經濟利用模式有計劃地適時、適量推出土地。這種管理方式和運行模式既促使各地遵循市場經濟的要求集約用地、規范土地供應的行政行為，也確保了收購儲備的土地能得到最大程度地增值。最后，需要指出的是，雖然土地收購儲備股份公司不能以牟利為目的，但并非沒有盈利能力。根據筆者的設想，只要操作得當、監管有力，在社會目標實現后，土地收購儲備過程中所獲得的利潤將足以確保外資、民資的回報，并可以較好地兼顧中央、地方在土地上的經濟利益。