設立監察委員會為的是啥

戴立興

[摘要]設立由人大產生的監察委員會，這是“事關全局的重大政治改革”。這是因為：監察委員會“位高”，行政監察升格為國家監察；監察委員會“權重”，解決監察全覆蓋不夠問題；監察委員會“有力”，有望破解反腐力量分散現狀。需要強調的是，國家監察體制改革的目的，就是要建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。國家監察體系設計要體現黨的絕對領導，從組織體制上確保國家監察職能在紀委監督框架下開展。

[關鍵詞]黨的建設 監察委員會 監督

[中圖分類號]D26 [文獻標識碼]A

2016年11月8日，一條重磅消息悄然發布：中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》。照此方案，北京、山西、浙江三地將成試點，設立由人大產生的監察委員會。這一全新的機構，將是“行使國家監察職能的專責機關”。用《方案》中的話來說，試點設立這一機構的目標，在于“實施組織和制度創新，整合反腐敗資源力量，擴大監察范圍，豐富監察手段，實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋，建立集中統一、權威高效的監察體系，履行反腐敗職責”。通稿還說，這是“事關全局的重大政治改革”。筆者對比有如下理解。

監察委員會“位高”，行政監察升格為國家監察

國家監察體制改革，黨中央籌劃已久。在年初的十八屆中央紀委六次全會上，中共中央總書記習近平在會議講話中提出，要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。這是有關將現行的行政監察體制升格為“國家監察”最早的提法。2016年10月27日發布的中共十八屆六中全會公報中，將監察機關與人大、政府等并列提出，這一提法意味著建設新的國家監察體系提上中央議程。公報稱：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督”。全國人大也曾表明，已將修改《行政監察法》納入今年立法計劃。按照以上的改革思路，說監察委員會“位高”，是因為它將由人大選舉產生，獨立性得到加強。

目前，監督機構隸屬地方和部門，監督權是行政權和檢察權等派生的權力，國家沒有統一集中的監督權。監督機構隸屬地方和部門，其功能受到限制，腐敗行為的發現機制失靈、防范機制失效、懲治機制乏力，同級監督形同虛設。由此導致，無法對地方和部門領導進行日常監督，只能寄希望于上級紀檢監察機關查處，一旦他們監督不到位，極易“養虎遺患”。

監察機關從行政機關獨立出來，由人大選舉產生，將能夠進一步增強它的獨立性和權威性。在試點的三個省市，將由各級人民代表大會產生本級監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關。這意味著，在試點地區，監察機構將從原來的政府部門中單列出來，“不再”是政府部門內設的行政監察機關，而是由人民代表大會依法產生，行使的是國家監察權而非政府的行政監察權，同時像法院、檢察院一樣，接受人大監督。可以預想的是，今后的國家機構體制應該是人大選舉產生“一府一委兩院”，其地位顯然提高了。

總之，監察委員會的成立，有利于將民主政治內部監督和國家機器自我凈化相統一。監察委員會走的是不同于西方國家多黨競爭、分權制衡的權力監督路數，是人民代表大會制度等基本政治制度的自我約束、自我監督制度之一，是國家機器嘗試構建長期有效的自我凈化機制，實現對國家所有工作人員進行監督管理的制度創新。

監察委員會“權重”，解決監察全覆蓋不夠問題

理論上講，目前紀委系統管的是全部的黨員；而監察部這條線，則屬于政府機構內設部門，只能管政府系統內部的公職人員。但在中國，“公職人員”的外延則不僅限于政府公務人員。人大、政協、法院、檢察院，以及廣義“吃財政”的，都屬于“公職人員”。法律上看，現有的《行政監察法》規定，縣級以上地方各級人民政府監察機關對下列機關和人員實施監察：（一）本級人民政府各部門及其公務員；（二）本級人民政府及本級人民政府各部門任命的其他人員；（三）下一級人民政府及其領導人員。按照現有架構，從理論上講，這存在著監督的盲區：目前監察機關的監察對象不包括人大、政協、檢察院、法院人員，以及雖然不在公職隊伍內、但從事政府授權行為的人員（比如村主任）和一些企業、事業單位人員。

因此，說監察委員會“權重”，是因為它的監察對象包括所有公職人員，從而解決監察全覆蓋不夠問題。“全覆蓋”，意味著所有“吃財政飯”的行使公權力的人員，都是監察對象。而且，監察委員會還將能夠監督政府機構、政府“一把手”，從而可以對破解“一把手監督”難題進行一些有益的探索。同時，這種監察權不僅包括對這些官員的日常監督、考察，也包括對其違反紀律言行的發現、檢舉、受理、調查、處理等。

監察委員會“有力”，有望破解反腐力量分散現狀

我國現有的懲治與預防腐敗體系包括：黨的紀檢機關、政府監察機關、檢察機關中的反貪和反瀆機構，還有政府中的其他監督機構，比如審計機關等。從機構的類別上來講力量很分散，而且各個力量分布于不同屬性的機構中。國家監督職能分散，加之機構職能重疊、邊界不清，必然難以形成合力，且執行法律不一、執行標準不一，很難形成穩定、規范而高效的配合銜接機制。在國家監察制度改革中，可能會涉及到行政機關和司法機關職能的劃轉及機構調整，由此就會涉及到機構和人員的變動。

可以說，監察委員會將會更加“有力”，因為：首先，它將是一個整合統一的監督機構。說它“整合統一”，是因為它將把現有政府監察機關、審計機關、預防腐敗機關以及監察機關所屬反貪污賄賂部門的職能合并整合進去，同時覆蓋到過去上述行政監察機關無法觸及的各級人大、政協、法院、檢察院、國有企事業單位等，有力地改變監察權力鞭長莫及、九龍治水和事后諸葛亮等缺陷和不足。

其次，它將更有權威。因為它由地方最高權力機關依法產生并對其負責，并由將來修訂完善的相應監察法律法規賦于其權限、職能，程序上、實體上依照憲法和相關法律法規行使其監督察舉職權，其預防、懲治腐敗的一切行動、手段和方式方法都將于法有據。

再次，它將具有更強的能力與手段。成立監察委員會還可以解決目前存在的監察手段有限問題。雖然《行政監察法》賦于監察機關檢查權、調查權、建議權和行政處分權等，但由于監察手段有限，且偏重事后監督，導致一些方式方法在實踐中形同虛設，難以落實。試點方案中提到要豐富監察手段，有可能會引入一些類似檢察院的調查手段，比如用隱蔽設備拍攝等。

最后，它將更為高效。監察委員會和黨的紀律檢查機關合署辦公，既實現黨對干部監督的集中統一領導，又實現黨的紀律監督和國家監察的密切協調配合。按照《方案》，監察委將與同級紀委合署辦公。這樣的“一套人馬”，就將實現對公職人員的全覆蓋，無論黨員還是非黨員，無論政府部門還是其他部門，都在監察范圍內。而如果將紀委、監察部門、檢查機關反貪部門的功能歸于一處，在監察的手段上就將得到豐富：紀委的執紀功能現在已經很明確，但是對于監察來說，有時還需要執法手段，這些在目前的機構架設中是沒有的。這個監察委員會還將和人大的權力監督、法院檢察院的司法監督緊密銜接，形成一個對掌權官員有效監督的“閉合回路”，最終確保其不敢腐、不能腐、不想腐。

需要強調的是，國家監察體制改革的目的，就是要建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。十八屆六中全會提出，“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督”。按照這一要求，國家監察體系設計要體現黨的絕對領導，從組織體制上確保國家監察職能在紀委監督框架下開展。為此，《方案》還要求，要加強對試點工作的統一領導。中央成立深化監察體制改革試點工作領導小組，對試點工作進行指導、協調和服務。試點地區黨組織要擔負起主體責任，對試點工作負總責，成立深化監察體制改革試點工作小組，由省（市）委書記擔任組長。這對于當前的改革無疑是極其重要的。

（作者為中國社科院馬研院黨建黨史研究室主任、研究員）

責編/王坤娜 美編/楊玲玲