權力清單制度：法治政府建設必要內容

陳春艷

[摘要]近幾年在全國逐漸推開的地方權力清單制度是建設法治政府的重要內容。然而由于歷史和現實的原因，一些地方政府對權力清單的定位認識模糊、制定標準不統一、目標意識不明確，因此應當通過將地方權力清單制度納入法制化軌道，建立考核機制和長效管理機制，完善監督問責機制等途徑加以完善。

[關鍵詞]法治政府 地方權力清單制度 完善

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼]A

在近些年的法治政府建設過程中，權力清單制度成為引人注目的一項內容，這一制度最早是在黨的十八屆三中全會上明確提出來的。所謂的權力清單制度，簡單來說就是各級政府及其部門依法確定自己的權力邊界，并將所享有的權力、辦事流程等以易懂的方式向社會公眾公布。權力清單制度是將“權力關進籠子”的重要方式，可以讓政府，特別是社會公眾對權力邊界有直觀的認識，防止政府部門濫用手中的行政權力。現階段，在地方政府推行權力清單制度是建設法治政府的重要內容。從公眾角度來說，地方政府是看得到摸得著的，地方政府是不是按照法治的觀念來行使權力直接關系到公眾的切身利益。所以，權力清單制度不僅僅是為了限制地方政府的行政權力，它也是法治政府建設的必要內容。

何為法治政府

法治政府，顧名思義，就是以法律作為行政標準的政府。它要求政府做任何事情都要以法律為準繩，政府的權力要受到法律的制約，只能在法律的框架內行使權力，法律禁止做的堅決不做。

在限制政府權力方面，我國取得了不小的成就，如目前已經建立了相對完善的法律體系，這個法律體系非常重要的一個作用就是制約政府濫用權力。從國家公務人員這個角度來說，“管”的意識在淡化，服務意識在增強，這也突出說明我國政府的法治觀念在進步。與傳統的人治社會相比，法治社會的精髓在于法律是全社會的最高權威，任何人都不能凌駕于法律之上。就中國的國情而言，法治觀念需要一個長時段的培養過程。值得欣喜的是，我國的法治建設正在穩步向前推進，近些年出現的地方權力清單制度就是非常好的制度設計，有利于提高我國的法治水平，因而值得堅持下去。

地方權力清單制度的現狀

權力清單制度是法治政府的重要表現，從內容上主要包括政府權力清單和部門權力清單，它是政府及部門自我限權的一種制度設計。地方權力制度是指地方政府根據自身工作需要將本單位的權力進行歸類梳理，將本單位所享有的權力以清單的形式向全社會公布，讓公眾明白政府及部門的權力邊界在哪里。

權力清單制度是十八大以后提出的概念，這一概念的提出是必要和及時的。若公權力過大容易導致人民的合法權益遭到侵害，不利于社會的和諧穩定以及法治社會的建設。建立權力清單制度有著重要的意義：一是可以作為法治社會建設的重要內容，推進我國由人治社會到法治社會的完全轉變；二是限制地方政府權力的過度膨脹，引導地方政府向服務型政府轉變，推動簡政放權工作的開展，提高地方政府的公共服務意識和公共服務水平，這也有利于激發市場的活力；三是提振公民對政府的信任度，增強政府公信力，更好地建設和諧社會。

自權力清單制度提出之后，中央和地方都高度重視這一工作。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳專門印發文件要求地方政府逐步完成權力清單的公布工作，由于有中央的全力推動，地方政府的積極性和主動陸也是比較高的。先是浙江，繼而全國各省份跟進，據2016年初中央編辦的統計，全國31個省級政府已全部公布了權力清單，這也標志著地方權力清單制度取得了重大進展。隨著省級政府權力清單的公布，地級、縣級和鄉鎮一級的權力清單也處于陸續公布階段。不過，由于權力清單制度提出的時間比較短，中央及地方對這一制度設計基本還處于摸索狀態，所以權力清單制度在現階段出現了一些不可避免的問題。

一是地方政府對權力清單的定位認識比較模糊。政府涉及到的權力范圍太廣，地方在制定權力清單時容易出現問題，如可能會有疏漏之處。再者制定權力清單是為了依法行政，如果政府單純地依清單行政的話，權力清單在實際上就凌駕于法律之上了，這就失去了制定清單的意義。二是各地方政府在制定權力清單時的標準不盡統一。目前，有的省份的權力清單只有兩項內容，即權力清單和責任清單；有的省份卻是三項內容，多了負責清單；還有的省份是四項甚至五項內容。各地制定的權力清單在內容上相差過大，這不利于全國一盤棋的大格局，造成許多不必要的麻煩，也讓全國簡政放權的程度不統一，影響到市場經濟的運行效率。三是地方政府在制定權力清單方面目標意識不明確，社會參與度較低。部分地方政府在制定權力清單方面閉門造車，沒有充分聽取社會及民眾的意見建議。同時很多省份是為了制定而制定，對制定權力清單的意義不是很清楚，也不知道制定了權力清單之后如何去做。這些問題的出現在很大程度上制約了清單發揮其應有的作用，因而這項制度還需要繼續建設和進一步完善。

繼續建設和完善地方權力清單制度

第一，將地方權力清單制度納入法制化的軌道。目前權力清單制度的主體還是各級政府，他們從政府及部門的角度出發，通過政府或部門規章的形式對外公開權力清單。此種形式對政府及部門的自律性有較大的要求，在某種程度上是政府要限制自己的權力，這對人性有著巨大的考驗，也會導致權力清單的實效性大打折扣。所以，為了提高權力清單制度的權威性和公正性，有必要以地方法規的形式來規范權力清單制度。也就是說，地方人大要在權力清單制度的建設中發揮關鍵作用，通過制定法規的形式對權力清單提出明確的要求，并將關于權力清單的規范性文件在人大會議上正式通過，這樣才能讓權力清單真正具備法律的權威性。這樣做的好處是顯而易見的，一是讓政府的權力有了外在的制約，權力清單也有了獨立性；二是由人大通過的權力清單法規適用效力上比政府公布的規章級別要高，能夠增強社會公眾對權力清單的信任；三是有了地方性法規后，就可以作為行政訴訟的重要依據，這對于政府的權力又是一種無形的制約。

第二，建立考核機制和長效管理機制。制度的好壞需要有一定的標準去評價，地方權力清單制度同樣如此。地方政府及部門是不是能嚴格按照權力清單來行政關系到法治中國能否順利建成以及人民群眾的切身利益，所以有必要對權力清單的執行情況進行適當的考核。把權力清單的工作效果作為考核領導干部的重要指標，明確相關領導干部的責任，出現問題后要及時追究，對違法行為要嚴厲查處，樹立權力清單的權威。此外，當今社會經濟的發展變化非常快，現在的權力清單可能會不適應以后的時代需求，所以對權力清單制度也要建立一套適當的動態管理機制，依據時代的發展對權力清單的具體內容進行適當的調整。在調整過程中也要注意程序的合法性，要注意聽取社會公眾的意見，更要經過人大的討論通過，以保證權力清單的利民性和法律權威。

第三，建立規范完善的監督問責機制。好的制度需要有好的監督才能持續穩定地運轉，權力清單制度作為法治建設的重要內容，自然不能離開監督的重要作用。監督的主體應該多元化，一是上級政府和同級權力機關的監督，如同級人大要切實發揮出人大的作用，對同級政府的監督敢于“亮劍”；二是社會輿論監督，如媒體要充分利用自身優勢，對政府的行政行為進行有效的監督，守住道德底線；三是公眾監督，公眾在日常工作生活中與政府有關部門必然會有直接或間接的聯系，要充分認識到自己是國家的主人，發揮主人翁精神，對政府的行政行為進行監督，幫助政府改進工作。在問責方面，對于違反權力清單的行為要嚴格處理，特別是主要負責人要承擔相應的法律責任和政治責任。對于問責來說，最關鍵的是要將問責制度落實到位，敢于問責，不能有“通人情”的思想和余地。

（作者單位：中共江津區委黨校）

[參考文獻]

①杜飛進：《論法治政府的標準》，《學習與探索》，2013年第1期。

②張曉輝：《地方政府推行權力清單制度面臨的問題及完善思路》，《中國管理信息化》，2015年10月。

③胡俊：《論地方行政權力清單制度及其完善》，安徽大學碩士學位論文，2016年。

責編/王坤娜 美編/楊玲玲