淮河流域行蓄洪區(qū)調(diào)度運用狀況探討

代若玄

淮河行蓄洪區(qū)的運行管理面臨著人口、洪水、環(huán)境等問題，而目前對于行蓄洪區(qū)的調(diào)度運用狀況缺乏科學(xué)的評價方法。本文在大量調(diào)研資料的基礎(chǔ)上，從防洪減災(zāi)、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、社會發(fā)展、生態(tài)繁衍、運行管理五個方面，構(gòu)建了行蓄洪區(qū)調(diào)度運用狀況評價指標(biāo)體系。本文選擇典型片對行蓄洪區(qū)調(diào)度運用狀況進(jìn)行了科學(xué)系統(tǒng)地分析評價，找出影響行蓄洪區(qū)運行發(fā)展的制約因子，為行蓄洪區(qū)運行與管理提供科學(xué)依據(jù)，并針對問題提出幾點思考和建議。

一、淮河流域行蓄洪區(qū)現(xiàn)狀

行蓄洪區(qū)是淮河流域防洪體系的重要組成部分，同時也是區(qū)內(nèi)200多萬人賴以生存的生產(chǎn)生活基地。流域現(xiàn)有行蓄洪區(qū)29處，其中蓄滯洪區(qū)12處（蓄洪區(qū)4處、滯洪區(qū)1處、淮北支流滯洪區(qū)2處、沂沭泗河水系滯洪區(qū)2處），行洪區(qū)17處。淮河行蓄洪區(qū)在防御流域性大洪水或特大洪水的關(guān)鍵時刻，發(fā)揮了削減洪峰、蓄滯洪水的重要作用，保障了重要防洪地區(qū)的安全，為流域防洪減災(zāi)作出了巨大貢獻(xiàn)。經(jīng)過多年的工程建設(shè)，淮河流域行蓄洪區(qū)目前基本能夠滿足國家“分得進(jìn)、蓄得住、退得出”的要求，在一定時期內(nèi)，行蓄洪區(qū)在淮河流域防洪體系中發(fā)揮著不可替代的作用，但在調(diào)度運用過程中也產(chǎn)生了一些問題。

二、淮河流域行蓄洪區(qū)調(diào)度運用狀況評價

受特殊自然地理條件的影響，行蓄洪區(qū)成為整個淮河流域洪澇災(zāi)害最為頻繁、人地關(guān)系最為復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最為低下的地區(qū)。淮河流域行蓄洪區(qū)的運行管理面臨著人口、洪水、環(huán)境等影響帶來的諸多問題，對于行蓄洪區(qū)的調(diào)度運用狀況也缺乏科學(xué)的評價方法。

1.淮河流域行蓄洪區(qū)調(diào)度運用狀況評價指標(biāo)體系構(gòu)建

根據(jù)淮河流域行蓄洪區(qū)的特點，從防洪減災(zāi)B1、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)B2、社會發(fā)展B3、生態(tài)繁衍B4、運行管理B5五大方面篩選19項指標(biāo)，構(gòu)建了行蓄洪區(qū)運行管理狀況評價指標(biāo)體系A(chǔ)，如圖1。其中：防洪減災(zāi)方面的指標(biāo)包括防洪減災(zāi)體系的工程措施、居民居住地安全情況、汛期撤離情況和居民遷建意愿和方式；經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方面的指標(biāo)包括人均收入和來源、家庭主要財產(chǎn)狀況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況、畜牧養(yǎng)殖業(yè)及工業(yè)生產(chǎn)情況和投入再生產(chǎn)意愿；社會發(fā)展方面包括人口素質(zhì)、外出務(wù)工情況和安居樂業(yè)情況；生態(tài)繁衍方面的指標(biāo)包括土地利用情況、土地征用情況和水環(huán)境狀況；運行管理方面的指標(biāo)包括現(xiàn)行行蓄洪區(qū)管理辦法、行蓄洪補(bǔ)償政策、居民遷建政策執(zhí)行情況和居民外遷國家補(bǔ)償政策。

2.淮河流域行蓄洪區(qū)調(diào)度運用狀況評價方法

通過對典型行蓄洪區(qū)的系統(tǒng)分析，采用主客觀相結(jié)合的評價方法，包括基于問卷調(diào)查分析研究對象的運行現(xiàn)狀。行蓄洪區(qū)運行狀況的基本資料可通過各級政府公布的各類統(tǒng)計年鑒和有關(guān)部門提供的統(tǒng)計資料、基于對典型行蓄洪區(qū)現(xiàn)狀實地調(diào)查兩種方式獲得。采用問卷訪談和座談會方式實地調(diào)查可保證資料真實客觀，再分別通過居民問卷訪談和專家問卷從不同角度反映了當(dāng)?shù)鼐用窈凸芾碚邔π行詈閰^(qū)運行的真實感受和訴求。選擇典型片對行洪區(qū)調(diào)度運用狀況進(jìn)行了科學(xué)系統(tǒng)地分析評價，從中找出影響行蓄洪區(qū)運行發(fā)展的制約因子C1～C19，為行蓄洪區(qū)運行與管理提供科學(xué)依據(jù)。

圖1 典型行蓄洪區(qū)調(diào)度運用狀況評價指標(biāo)體系圖

3.淮河流域行蓄洪區(qū)調(diào)度運用狀況評價結(jié)果

通過對典型行蓄洪區(qū)科學(xué)系統(tǒng)地分析評價，制約行蓄洪區(qū)運行和發(fā)展的主要因素是：

一是啟動程序復(fù)雜，責(zé)任落實過程繁瑣。行蓄洪區(qū)啟用前，相關(guān)責(zé)任落實到各級行政負(fù)責(zé)人，并且各級行政首長都要進(jìn)行責(zé)任的簽字確認(rèn)。同時，區(qū)內(nèi)人口轉(zhuǎn)移工作量仍然很大，存在一些群眾私自返遷現(xiàn)象，加重了人、水、地的矛盾，影響了行蓄洪區(qū)功能的發(fā)揮。

二是運用后后期安置工作繁重，防疫、防火、飲水、飲食、穩(wěn)定等都為當(dāng)?shù)卣ぷ鲙砹司薮蟮呢?fù)擔(dān)，加之行蓄洪區(qū)所在行政區(qū)大部分為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這一現(xiàn)象更加明顯。

三是區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，各類矛盾突出。具體表現(xiàn)為區(qū)內(nèi)要求發(fā)展經(jīng)濟(jì)和行蓄洪區(qū)建設(shè)要求的矛盾；土地管理制度與區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建設(shè)的矛盾；人口不斷增長造成的人水爭地矛盾；行蓄洪區(qū)管理機(jī)構(gòu)不健全，多頭管理的矛盾；行蓄洪區(qū)內(nèi)安全設(shè)施落后，管理不善，難以滿足防洪需要的矛盾；區(qū)內(nèi)抗旱設(shè)施缺少，影響正常年景的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的矛盾等。

三、幾點建議

針對評價分析提出的制約因素，對流域行蓄洪區(qū)的調(diào)度及運用提出以下建議：

1.建立健全行蓄洪區(qū)管理法規(guī)體系和體制機(jī)制

建議督促出臺相關(guān)蓄滯洪區(qū)有關(guān)管理辦法和政策，加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)區(qū)內(nèi)人口外遷、安全建設(shè)、保莊圩內(nèi)土地利用等方面管理，規(guī)范各類經(jīng)濟(jì)活動，明確有關(guān)各方在安全建設(shè)和執(zhí)行行蓄洪中所承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任，加強(qiáng)對行蓄洪區(qū)群眾的宣傳教育。建立政府扶持下的行蓄洪區(qū)保險制度并使之與補(bǔ)償制度結(jié)合起來。提高蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理法規(guī)的權(quán)威性，使蓄滯洪區(qū)管理走上規(guī)范化、科學(xué)化、法制化的軌道。

2.加快行蓄洪區(qū)防洪和安全建設(shè)，增加基礎(chǔ)設(shè)施投入

增加中央和各級地方政府的財政支持力度，抓緊推進(jìn)《全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》實施，全面加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)進(jìn)退洪設(shè)施、圍堤工程和安全設(shè)施建設(shè)。同時，增加區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投入，進(jìn)一步改善群眾的居住和生產(chǎn)生活條件。特別是要加快解決或改善區(qū)內(nèi)公路橋梁等交通設(shè)施基礎(chǔ)較差、撤退道路的維護(hù)不夠落實、區(qū)內(nèi)教育醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足、排澇設(shè)施的運行費用缺乏保障等突出問題。

3.完善行蓄洪區(qū)扶持補(bǔ)償制度

借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，采取政府、受益區(qū)、蓄滯洪區(qū)共同出資的方式建立洪水保險基金，增強(qiáng)蓄滯洪區(qū)企業(yè)投資和發(fā)展信心，推動蓄滯洪區(qū)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。研究建立蓄滯洪區(qū)補(bǔ)償機(jī)制，以財政轉(zhuǎn)移支付等形式對蓄滯洪區(qū)進(jìn)行生態(tài)等補(bǔ)償。適當(dāng)簡化蓄滯洪區(qū)運用補(bǔ)償財產(chǎn)登記和補(bǔ)償程序，優(yōu)化定值補(bǔ)償辦法，合理界定補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善蓄滯洪區(qū)運用補(bǔ)償政策。

4.著重解決安全飲水等民生問題

淮河流域行蓄洪區(qū)經(jīng)過多年的運行，現(xiàn)狀安全，但莊臺提水、飲水環(huán)境較差，加之生產(chǎn)生活等活動的開展，地下水各類指標(biāo)也讓人堪憂，以新的飲水安全各類標(biāo)準(zhǔn)來看，很難符合要求。行蓄洪區(qū)調(diào)整既要有利于蓄泄洪水，又能為群眾脫貧，改善生存環(huán)境創(chuàng)造條件。按照人與自然和諧相處的原則，莊臺飲水安全問題，已迫在眉睫，建議盡快列入全國農(nóng)村飲水安全建設(shè)規(guī)劃并抓緊實施