江蘇省土地整治項目成效綜合評估研究

曹雨桐，佘冬立，劉 斌，徐翠蘭，丁繼輝，隋雪艷

(1. 河海大學南方地區高效灌排與農業水土環境教育部重點實驗室，南京 210098；2. 江蘇省土地開發整理中心，南京 210017)

0 前 言

近年來，隨著人口大幅增長，我國土地資源正面臨著嚴峻的考驗。土地需求量不斷增加，人地矛盾日益尖銳，土地問題已成為限制我國社會經濟可持續發展的重要因素。

土地整治是合理開發利用土地資源，提高農業生產能力，改善農民生產生活條件，促進農業經濟、社會和諧和生態健康的有效措施。目前，國內外學者從土地整治內涵出發，對土地整治項目的評價體系、評價指標、評價方法等開展了大量研究，并取得了顯著成績。Tufan Demirel等采用層次分析法(AHP)和網絡分析法(ANP)對土耳其不同土地利用情況進行評估比較[1]。Liu應用網絡分析法(ANP)建立評估模型評價中國西北干旱地區土地整理項目綜合效益[2]。范金梅等在總結了國內外土地整理效益和評價方法基礎上，界定了土地整理經濟效益、社會效益和生態效益[3]。張正峰、趙偉、陳正明等對土地整理模式、效益分析、評價方法及應用做了理論性分析研究[4-8]。黃輝玲等將統計預測法、類比分析法、專家調查法結合起來對黑龍江省土地整治規劃效益進行了分析和評價[9]。信桂新等將AHP、熵權法與模糊綜合評判法相結合對項目實施后的社會影響進行分析[10]。

綜觀此領域研究現狀，國內學者多從經濟效益、社會效益、生態效益三方面評價土地整治項目產生的效益，忽略了對項目資金投入、過程管理和工程實施的合理評價，缺乏對土地整治項目系統全面分析。如何利用已有的評價體系和評價方法，建立科學的土地整治項目成效綜合評價體系，已成為當前亟須解決的問題。本文以江蘇省土地整治項目為例，建立了土地整治項目綜合評價模型，采用網絡分析法(ANP)和模糊綜合評價法(FCE)相結合的集成方法對項目進行定量評估，以期為類似地區土地整治項目成效綜合評價提供新的思路和理論參考。

1 土地整治項目成效內涵

土地整治是對低效利用、不合理利用和未利用的土地進行治理，包括農用地整理、土地開發、土地復墾、建設用地整治等[11]。土地整治成效評價是指對土地整治的工作管理情況和業績、效益做出客觀、標準的綜合判斷，真實地反映土地整治工作現狀，以更好地指導今后土地整治建設[12]。土地整治是一項資金投入量大、建設過程較長、效益明顯的綜合性公共活動。從“投入、過程、產出、效果”主要因素選擇評價指標，結合土地整治績效評價的現實需要，構建“資金投入—過程管理—工程實施—綜合效益”的邏輯分析框架[12]，能夠全面考慮影響土地整治項目成效的多方面因素，使評價結果更加完整。

2 土地整治項目綜合評估模型的建立

2.1 土地整治項目評價指標體系的構建

土地整治項目成效綜合評價指標體系是全面反映土地整治特性的指標集合體，其指標選擇遵循科學性、系統性、針對性、代表性、可操作性和易于量化的原則。指標體系建立的好壞直接關系到評價結果的精確和科學性，因此對評價指標的選取要考慮評價目標和項目的實際情況。為建立科學的指標體系，本文借鑒了國內外眾多學者對土地整治評價的研究理論[13-22]，經過統計類比，列出各評價指標，結合土地整治成效評價的內涵，在“資金投入—過程管理—工程實施—綜合效益”的邏輯框架下，依據指標體系構建原則對各指標進行分析、評價和篩選，并結合江蘇省土地整治項目實際情況，確定客觀全面的土地整治評價指標體系(表1)。

2.2 評價指標權重的確定

土地整治項目綜合評估方法中確定指標權重和綜合評價方法是最重要的兩個方面。常見的確定指標權重的方法有：熵權法、主成分分析法、灰色關聯分析法、特爾菲法、層次分析法、網絡分析法等。本文的研究對象為復雜的土地整治項目綜合評價，網絡分析法在處理此類問題上更有優勢，故本次采用網絡分析法(ANP)和模糊綜合評價法(FCE)相結合的辦法進行土地整治項目的綜合評價。ANP-FCE評價模型構建框圖如圖1所示。

圖1 江蘇省土地整治ANP-FCE評價模型構建框圖Fig.1 Diagram of ANP-FCE evaluation model for assessment of land consolidation at Jiangsu Province

應用網絡分析法(ANP)確定各指標的權重。應用專家群體打分法，對于各指標之間的優勢度進行打分，由此獲得ANP結構的判斷矩陣。對各特征向量進行一致性檢驗，若滿足相容性條件，這些特征向量就是各元素排序的向量。綜合各排序向量得到最終超矩陣，對超矩陣進行歸一化處理得到加權超矩陣，可確定各指標權重。ANP指標權重計算方法煩瑣復雜，可借助超級決策軟件(super decision,簡稱SD)完成。SD軟件基于網絡分析法理論，將ANP的計算方法程序化，使ANP計算更為便捷準確，筆者即采用SD軟件對指標權重進行計算。

2.3 量化評價指標分值

定性指標的量化采用專家打分法。邀請專家根據定性指標評價等級標準，對項目區域的土地整治成效綜合評估定性指標進行打分，采用百分制統計法統計專家意見，最終得到定性指標的評語集。如，邀請10位專家對本項目的指標“高標準基本農田”進行打分，有4位專家認為“優”，那么用認為優的專家數除以專家總數，即得到“優”的隸屬度為0.4；5位專家和1位專家分別認為“中”和“良”，則“中”和“良”的隸屬度分別為0.5和0.1。匯總得到“高標準基本農田”的模糊評價矩陣為[0，0，0.5，0.1，0.4]。同理量化其他定性指標。

采用隸屬度函數來計算定量指標評語集。首先，運用隸屬度計算公式來計算各定量指標隸屬度函數。本文采用應用廣泛的半梯形和梯形分布函數作為隸屬度函數，具體計算方法如下：

設定量評價指標集X={x1，x2，…，xm}，某一指標xi的評價等級標準為V={v1，v2，…，vn}，其中vj-1，vj和vj+1為相鄰三級標準，且vj+1>v

-j>vj-1，則該定量指標各級隸屬函數為：

(1)

(2)

(3)

根據上述公式可得指標xi的隸屬度集[r1，r2，…，rn]。如某一定量指標的數值為x1=86%，本指標的評價等級標準為V=[0.5/很差，0.6/差，0.7/中，0.8/良，0.9/優]，x1介于0.8～0.9之間，故r1=0，r2=0，r3=0，r4=(0.9-0.86)/(0.9-0.8)=0.4，r5=1-r4=0.6，由此可得該指標的隸屬度集為[0，0，0，0.4，0.6]。這表示此指標有40%的可能隸屬于“良”水平，有60%的可能隸屬于“優”水平。按上述方法計算各定量評價指標隸屬于其評價等級的隸屬度。

將定性指標和定量指標的隸屬度匯總，進而得到模糊隸屬度評價矩陣R：

2.4 土地整治綜合評價

對各指標的權重矩陣W和模糊隸屬度評價矩陣R進行模糊運算B=WR，得到模糊綜合評價結果B。如所得B=[0，0.007，0.138，0.533，0.322]，則該項目有0.7%的可能屬于“差”；有13.8%的可能屬于“中”；有53.3%的可能屬于“良”；有32.2%的可能屬于“優”。

3 實例分析

3.1 項目概況

江蘇省位于我國大陸東部沿海中心(E116°18′～121°57′，N30°45′～35°20′)，屬亞熱帶向暖溫帶的過渡區。江蘇耕地面積為458.3 萬hm2，占土地總面積的42.7%；水域及水利設施用地305.4 萬hm2，占土地總面積的28.5%；其他土地占土地總面積1.5%，后備土地資源不足。為提高土地利用效率，增加農業收入，江蘇省人民政府在2010年與財政部、國土資源部簽訂了整體推進農村土地整治示范協議。按照協議要求，江蘇省在2010-2012年共建設15個整體推進農村土地整治示范項目，項目實際總投資111.18億元，涉及15個縣(市、區)，總建設規模為5.06 萬hm2，其中高標準基本農田3.81 萬hm2，新增耕地面積0.33 萬hm2。

3.2 評價指標及權重

從江蘇省實際情況出發，按照2.1中土地整治項目成效綜合評價指標體系的構建原則和思路，借鑒國內外學者研究理論，列出各候選評價指標；然后依據項目實地調研情況和專家意見，對指標體系進行篩選完善；最終確定江蘇省土地整治項目評價指標體系。該體系由目標層A、準則層B和指標層C構成，將土地整治項目成效綜合評估設為目標層，資金投入、過程管理、工程實施、綜合效益設為準則層，各個單項指標設為指標層。通過對土地整治成效綜合評價進行理論分析，結合江蘇省土地整治項目實際情況，確定了27個單項指標能夠基本概括土地整治成效評估目標(表1)。

本文采用ANP法確定各指標權重，邀請多位土地整治專家，借助SD軟件對各指標之間的優勢度進行打分，即得到指標權重及一致性檢驗結果，其中若λ<0.1，則滿足相容性條件。經專家多次打分，獲得江蘇省土地整治項目成效綜合評估各指標權重(見表1)。其中，“高標準農田建設C32”是土地整治項目的首要任務，對提高糧食產能和耕地質量有至關重要的作用；“灌溉排水工程量C34”資金投入占總投資比重高，對保障農田灌溉面積、排澇防澇功效影響大；ANP法賦予它們較高權重，符合江蘇省土地整治項目實際情況，可見采用ANP法確定的指標權重具有充分的科學性和可行性。

從準則層權重總排序結果來看，B4(綜合效益)>B3(工程實施)>B2(過程管理)>B1(資金投入)。其中，“綜合效益”用以評價項目的整體效益，即經濟、社會、生態效益的統一，是土地整治項目成效綜合評估的核心內容；“工程實施”通過關注項目計劃建設工程量完成與否，評估各工程實施進展，在綜合評估中應得足夠重視；“過程管理”則是依據項目立項必要性、程序規范性、材料完備性等對工程實施過程中的管理情況進行評價，應作為重要的因素加以考慮；“資金投入”則注重對項目資金投入、管理、分配、使用的評價考核，是土地整治項目成效綜合評估的不可或缺的一部分。

3.3 評價指標量化

調查計算各評價指標值，按照評價指標的量化方法，采用專家打分法和隸屬度函數法分別對定性指標和定量指標進行量化，求各指標隸屬度(見表2)，得模糊隸屬度評價矩陣R。

在此次江蘇省15個土地整治建設項目中，僅9個項目按時開工，11個項目按時完工，按時開工完工率均不足80%，10位專家都給出評估“很差”，“實施進展C22”指標隸屬度[1,0,0,0,0]。項目計劃種植防護林約109 萬株，實際僅完成77 萬株，“農田防護與生態環境保持工程量C36”指標隸屬度即[0,0,0.3,0.5,0.2]。針對“新農村建設C49”指標，各地區超額完成村屯道路硬化工程量，但排污溝建設并未納入土地整治項目中詳細規劃，專家們給出其隸屬度[0,0,0.3,0.5,0.2]。項目建設后綠色植被覆蓋率提高了10.97%，但農田林網面積完成率僅41.63%，遠低于計劃工程量，故“改善土地生態景觀C51”指標的隸屬度為[0,0,0.4,0.4,0.2]。

表1 江蘇省土地整治項目成效綜合評估體系指標及權重Tab.1 Comprehensive benefits evaluation index system and index weights of Jiangsu land consolidation benefits

表2 指標隸屬度Tab.2 Membership grade of index

3.4 評價結果與分析

由表1各單項指標權重組成的矩陣W，和模糊隸屬度評價矩陣R，計算江蘇省土地整治項目成效綜合評價結果B。

根據上述評價結果可知，江蘇省土地整治項目成效綜合評價等級中，“優”占83.5%，“良”占10.0%，“中”占3.5%，“很差”占3%；按最大隸屬度原則，該項目成效綜合評價結果為“優”。由上述數據可知，大部分指標達到計劃要求，只少數指標未能達標，項目具極顯著的綜合效益。

從實際調查的結果也表明，江蘇省土地整治項目建設實際成效顯著：新增耕地0.33 萬hm2，建成高標準基本農田3.81 萬hm2，改善農業生產條件，提高了糧食生產能力；復墾廢棄居民點0.14 萬hm2，復墾工礦廢棄地120 hm2，新建和改建中心村、居民點186.67 hm2，深化集約節約用地，促進了城鄉統籌發展；畝均生產成本減少176元，道路通達度達到98%，項目建設完成后，農民滿意度達到96%，切實維護了農民的權益，改善農民生產生活條件；治理水土流失面積113.33 hm2，治理鹽堿地373.33 hm2，新增和改善防澇面積為1.15 萬hm2，建設農田防護林0.71 萬hm2，綠色植被覆蓋面積達到3.86 萬hm2，建設生態環境工程，促進了生態環境可持續發展。該項目建設推進了集約用地制度，改善了農村面貌和生態環境，推動江蘇省農業規模化、產業化經營，通過改變土地生產和經營方式提升農業產出效益，夯實了江蘇糧食安全基礎，整體取得良好的效益和影響。項目評價結果隸屬于“優”和“良”的可能性占93.50 %，部分工程建設超出計劃要求，整體成效達到了預期的目標，評價結果與項目建設實際情況相符。

4 討 論

將各準則層的評價匯總作餅狀圖(圖2)，由圖可知：該項目資金投入準則層的指標完成優秀率100%，資金到位及時、預算執行合理、使用管理嚴格；工程實施準則層的指標總體完成優秀率87.24%，良好率9.66%，其中建設規模、高標準農田建設和土地平整等指標完成優秀，但灌溉排水、田間道路和農田防護與生態環境工程量等未能達標；綜合效益準則層的指標完成優秀率79.46%，良好率13.51%，其中改善土地生態景觀和新農村建設情況差強人意；過程管理準則層優秀率77.39%，良好率9.57%，很差的概率竟高達13.04%，這主要是由于實施進展指標評價過差，項目變更管理、項目驗收、后期維護等指標的完成情況仍需改進。可見該項目整體完成情況雖理想，但仍存在一些影響“中”和“很差”的因素，主要有：

圖2 準則層評價餅狀圖Fig.2 Evaluation pie chart of criterion layer

(1)工程實施進展拖沓，工程建后管護弱化。在此次15個建設項目中，按時開工完工率都不足80%。整體完成率雖都基本達到預期目標，但項目實施進展拖沓。項目變更管理、項目驗收和維護等指標完成情況差強人意，這主要是因為項目建設完工后，由于工程設施產權不清晰、建后管護責任和措施不到位等諸多方面原因，導致工程建后管護弱化，竣工移交后一些設備和設施損毀，得不到及時有效維修，導致無法正常運轉。建議在項目實施過程中，進一步健全項目成果移交管護制度，完善工程管護長效機制，落實工程管護責任，切實做到建管并重，確保工程設施發揮作用。

(2)重視社會和經濟效益，忽視生態和環境建設。項目整體規劃的農田防護與生態環境保持工程量的完成率70.76%，相對較低。計劃建設17 134.78 hm2的農田林網覆蓋面積，僅完成了41.63%。相較于其他指標的高完成率，農田防護和生態環境保持工程量、新農村建設、改善土地生態景觀等涉及生態建設的指標評價都相對較差，農田生態建設的完成率有待提高。分析原因，主要是農田生態建設還未引起人們的高度重視，當地政府更多地注重社會和經濟效益，而忽視了生態和環境建設。在今后的土地整治項目管理中，應加強對農田生態指標建設的監管和驗收。

此外，將這15個土地整治項目按照地域分為沿海、蘇南、蘇北地區土地整治項目，依據上文所建立的模型對3個地區土地整治項目進行評估，得沿海、蘇南、蘇北地區土地整治項目成效綜合評價結果B1、B2、B3。

沿海地區土地整治項目成效評價等級“優”占82.4%，“良”占8.9%，“中”占5.7%，“很差”占3%。蘇南地區土地整治評價等級“優”占88.7%，“良”占7.8%，“中”占3.2%，“差”占0.3%。蘇北地區土地整治評價等級“優”占85.3%，“良”占9%，“中”占2.7%，“很差”占3%。按最大隸屬度原則，沿海、蘇南、蘇北地區土地整治項目成效評價結果均為“優”。各區域項目完成情況評價優秀，，整體工程建設達到計劃要求，綜合成效達到了預期的目標和效益。其中蘇南地區尤為突出，評價等級“優”所占比例達88.7%，高于江蘇省土地整治項目綜合評估結果；蘇南地區的土地整治項目大力推進了蘇南地區現代農業發展，在一定程度上為江蘇省新農村建設做出了巨大貢獻，其經驗值得其他地區學習借鑒。

此外，對比蘇南、蘇北、沿海地區項目建設情況可知：沿海蘇北地區資金實際到位不及時，實際到位資金并未達到計劃水平；蘇南地區實際平均耕地質量提高等級為0.5，不足江蘇省平均水平0.84；蘇北地區集約節約土地利用指標完成率低下，這主要是由于該地區實際居民點復墾面積、實際新建和改建中心村、居民點面積都遠未達到計劃要求；沿海地區計劃建設農田林網面積1.27 萬hm2，實際僅完成0.26 萬hm2，未能達成改善土地生態景觀的計劃目標。這些問題各地區在今后的土地整治項目實踐中需要加以重視，并進行針對性的改進。

5 結 語

本文采用ANP-FCE方法構建了土地整治綜合評估模型，并以江蘇省15個已實施土地整治項目區為例，進行土地整治項目成效綜合評估應用研究。得到如下結論：

(1)ANP-FCE法在土地整治綜合評估中具有實用價值，本文建立了完整可行的基于ANP-FCE法的土地整治綜合評估模型，綜合全面地反映土地整治項目成效，為評估一定區域上的土地整治效果提供理論參考。

(2)本文運用ANP法構建了3層指標，確定了適用于江蘇省的土地整治綜合評價指標體系，該指標體系能全面客觀地反映土地整治項目成效情況。

(3)江蘇省土地整治項目實施后成效評估結果優秀，優秀良好率高達93%，但仍存在生態建設較薄弱等問題。

為完善土地整治工作，促進土地資源可持續利用，建議如下：①加強生態建設，重視生態效益，制定農田生態建設長期專項計劃，發展可持續農業；②加強土地整治項目進程監管，保證工程實施進度，建立土地整治標準化管理體系，完善工程后期管護長效機制；③加強公眾參與，注重群眾需求，宣傳耕地保護，完善新農村建設。④因地制宜，科學規劃，統籌兼顧，既致力于提高農業生產條件，又注重耕地資源的可持續利用。

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