論以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)境法制轉(zhuǎn)型

摘要：

中國進入全面建成小康社會的關(guān)鍵階段，人民群眾對于環(huán)境質(zhì)量的要求日益提高。中國“十三五”規(guī)劃提出了環(huán)境保護工作應(yīng)該以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以環(huán)境質(zhì)量改善為目標導(dǎo)向的環(huán)境管理模式正在形成。新的環(huán)境管理模式更重視公眾的切身感受及其環(huán)境權(quán)益的實現(xiàn)，其管制目標理念、法律義務(wù)和責(zé)任設(shè)定、管制措施等與污染控制為目標導(dǎo)向的管理模式有明顯的不同。管理模式的改變對環(huán)境立法、執(zhí)法和司法都提出了新要求、新挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境質(zhì)量改善為核心進行環(huán)境法制轉(zhuǎn)型，在立法目的、法律制度和司法救濟等方面進行回應(yīng)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境質(zhì)量改善；環(huán)境管理模式；環(huán)境法制

中圖分類號：D92269 文獻標志碼：A 文章編號：

10085831（2017）02012207

一、從以污染控制為核心到以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的管理模式轉(zhuǎn)變

環(huán)境管理模式根據(jù)環(huán)境管理目標導(dǎo)向的不同有三種：一是以污染控制為目標導(dǎo)向的環(huán)境管理。其特征是實施嚴格的污染物排放標準和總量控制措施，促使排污者達標排放污染物。20世紀80年代之前發(fā)達國家以及目前大部分發(fā)展中國家基本上采取這種模式；二是以環(huán)境質(zhì)量改善為目標導(dǎo)向的環(huán)境管理。其特征是實施更加嚴格的環(huán)境質(zhì)量標準，以環(huán)境質(zhì)量目標“倒逼”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)環(huán)境友好型的經(jīng)濟增長。20世紀80年代以后大部分發(fā)達國家基本采取這種模式；三是以環(huán)境風(fēng)險防控為目標導(dǎo)向的環(huán)境管理。進入21世紀后，發(fā)達國家環(huán)境質(zhì)量管理不斷深化，開始更加關(guān)注人體健康和生態(tài)安全，以風(fēng)險預(yù)警、預(yù)測和應(yīng)對為主要標志的管理模式逐漸形成[1]。

中國當(dāng)前環(huán)境管理正處于從污染控制為導(dǎo)向向以環(huán)境質(zhì)量改善為導(dǎo)向的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期。采取什么樣的管理模式取決于經(jīng)濟發(fā)展水平、公眾環(huán)境意識和監(jiān)督管理能力等因素。中國經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡性和環(huán)境問題的復(fù)雜性決定了中國環(huán)境管理模式選擇的多維性，在一定時期內(nèi)，一種、兩種甚至三種模式并存將是常態(tài)。中國環(huán)境保護部前部長周生賢指出環(huán)境管理的最終成效應(yīng)體現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量改善上，環(huán)境管理只有以環(huán)境質(zhì)量為目標導(dǎo)向，才能得到人民群眾的充分理解和大力支持。2013年新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》的實施是一個標志性事件，表明中國環(huán)境管理開始由以環(huán)境污染控制為目標導(dǎo)向向以環(huán)境質(zhì)量改善為目標導(dǎo)向轉(zhuǎn)變[1]。

2016年3月16日，十二屆全國人大四次會議表決通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），《綱要》明確提出，在“十三五”期間，要以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，以解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問題為重點，加大生態(tài)環(huán)境保護力度，提高資源利用效率，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，協(xié)同推進人民富裕、國家富強、中國美麗[2]。

正在制定的《國家生態(tài)環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃》緊緊圍繞環(huán)境質(zhì)量改善這個核心，全面部署未來5年甚至更長遠的環(huán)境保護工作，提出 “堅持遠近結(jié)合，既要以五年為主，必須要提出與全面建成小康社會相適應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量奮斗目標，又要考慮更長時期的遠景發(fā)展，注重深化生態(tài)文明領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革；必須牢牢把握人民群眾是否滿意、生態(tài)環(huán)境是否健康和安全的出發(fā)點、著力點，全面體現(xiàn)深化改革、依法治國和經(jīng)濟新常態(tài)，以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，適應(yīng)社會新期待，國家、區(qū)域、城市、鄉(xiāng)村相結(jié)合，建立環(huán)境質(zhì)量改善和污染排放總量雙重體系，綜合反映治污減排、風(fēng)險防范、空間優(yōu)化、制度建設(shè)進展，注重在重點地區(qū)、行業(yè)精準發(fā)力、精益管控，打贏大氣、水體、土壤污染防治三大戰(zhàn)役”[3]。

本文認為，中國政府之所有提出以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)境管理模式轉(zhuǎn)型，有以下考慮。

第一，改善環(huán)境質(zhì)量已成為公眾提升生活質(zhì)量的基本要求。中國經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，人民群眾的生活水平已經(jīng)有了很大的提高，但是生活質(zhì)量并未能相應(yīng)全面提升，環(huán)境污染和生態(tài)破壞導(dǎo)致的環(huán)境質(zhì)量惡化是影響生活質(zhì)量的重要因素。雖然在環(huán)境保護方面，中國已經(jīng)取得很大的成就，但是人民群眾仍然不滿意，一方面說明在人們生活水平達到小康水平以后，環(huán)境質(zhì)量在生活質(zhì)量中的權(quán)重日益提升，人們對于環(huán)境質(zhì)量的要求逐步提高；另一方面也說明我們之前的環(huán)境保護工作并沒有能夠從人民群眾的切身感受出發(fā)，往往注重向上級政府負責(zé)，缺少向群眾負責(zé)的思維和努力。當(dāng)前中國已經(jīng)進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，“中國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下的主要矛盾是結(jié)構(gòu)性的，表現(xiàn)為落后的供給能力與廣大人民群眾日益增長、不斷升級和個性化的物質(zhì)文化需求之間的矛盾”[4]。環(huán)境質(zhì)量未能滿足公眾需求日益成為當(dāng)前社會的主要矛盾之一，環(huán)境污染糾紛事件和環(huán)境維權(quán)事件不斷發(fā)生，引發(fā)社會的不穩(wěn)定，中國政府必須加以應(yīng)對。

第二，環(huán)境質(zhì)量改善是維護公眾環(huán)境權(quán)益和保護國家環(huán)境安全的基本保障。公眾環(huán)境權(quán)是公眾享有良好的環(huán)境的權(quán)利。環(huán)境質(zhì)量狀況作為公眾環(huán)境權(quán)益的利益載體，公眾環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)是以環(huán)境質(zhì)量是否達標以及權(quán)利主體的需求是否得到滿足為衡量標準，而不僅僅是企業(yè)的達標狀態(tài)。只有緊緊圍繞保護和改善環(huán)境質(zhì)量這個核心，才能從根本上保護公眾的環(huán)境權(quán)。環(huán)境質(zhì)量惡化對中國的環(huán)境安全構(gòu)成了極大的威脅，進而影響國家的整體安全，國家環(huán)境安全的維護需要從環(huán)境質(zhì)量的角度設(shè)定底線和天花板。

第三，環(huán)境質(zhì)量不達標的現(xiàn)象普遍存在而排放達標也不足以實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標。中國政府對環(huán)境保護工作不可謂不重視，20多年來規(guī)定了一系列以污染物排放控制為核心的法律制度和要求，采取了嚴格的中國式“節(jié)能減排”措施，各地為完成節(jié)能減排目標各顯神通。中國在20世紀90年代就提出了2000年實現(xiàn)工業(yè)污染物排放全面達標目標，現(xiàn)在工業(yè)污染源達標已基本實現(xiàn)，這些努力在一定程度上遏制了污染的勢頭，但是環(huán)境質(zhì)量沒有根本的改善，有些地方仍在惡化。顯現(xiàn)出污染源排放達標與質(zhì)量達標之間、排放達標與人民群眾的要求及切身感受之間有較大的差距。近年面源污染擴大、新污染物類型出現(xiàn)，如果不從環(huán)境質(zhì)量達標及改善的角度重新設(shè)計制度和措施，將無法全面實現(xiàn)環(huán)境目標。

第四， 環(huán)境質(zhì)量改善是環(huán)境綜合化、系統(tǒng)化管理的需要。中國污染物減排目標的實現(xiàn)相當(dāng)一部分建立在污染轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上，包括污染形態(tài)的轉(zhuǎn)移、污染物的轉(zhuǎn)移和污染產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。從環(huán)境整體看，污染和污染物仍然存在，甚至向著環(huán)境中更脆弱、更敏感、更隱蔽的區(qū)域轉(zhuǎn)移，其危害更深。國家必須從整體環(huán)境質(zhì)量一盤棋的角度實施環(huán)境管理才能保護好環(huán)境。

第五，以環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境管理及法制是國際趨勢。西方發(fā)達國家從20世紀70、80年代開始，已在法律層面清晰規(guī)定了政府保障和改善環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，如美國的《國家環(huán)境政策法》與《政府績效與結(jié)果法案》、日本的《關(guān)于行政機關(guān)進行政策評價的法律》、加拿大的《績效評價政策》等。許多國家還在法律條款中直接規(guī)定了環(huán)境質(zhì)量目標要求，如《歐洲水框架指令》（EU Water Framework Directive）要求成員國2015年前所有水體的水量和水質(zhì)達到“良好狀態(tài)”，包括地下水、地表水、近岸一海里范圍海水等。在法律支持下，政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的可訴性也在不斷增加，美國、日本、印度、菲律賓等國都出現(xiàn)了要求政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的訴訟案件[5]

二、以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的管理模式對環(huán)境法制的推進

相較于傳統(tǒng)的以污染控制為主的環(huán)境管理模式而言，以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的管理模式在法律管制目標、環(huán)境法律義務(wù)分配、法律監(jiān)管對象及措施、法律責(zé)任等方面都有新要求。

（一）法律義務(wù)的分配

污染控制模式下管制目標是污染物的排放達到國家和地方制定的污染物排放標準，管制的對象是排污企業(yè)及其排污行為。因此，企業(yè)是首要且最重要的責(zé)任主體，法律義務(wù)基本上圍繞著控制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中各種環(huán)境有影響而設(shè)置。政府作為規(guī)制者、監(jiān)管者而出現(xiàn)，一般不是環(huán)境義務(wù)的直接承擔(dān)者。

環(huán)境質(zhì)量改善模式下管制目標是保證環(huán)境質(zhì)量達到環(huán)境質(zhì)量標準，滿足人民群眾享受良好、健康的環(huán)境的需求。政府作為對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的主體，理所當(dāng)然成為該模式下的首要責(zé)任主體。盡管污染控制和環(huán)境質(zhì)量改善之間有很大的相關(guān)性，但是這絕不是簡單地相加及等同，企業(yè)排放達標了不意味著環(huán)境質(zhì)量達標，環(huán)境質(zhì)量達標不意味著企業(yè)排污的全面達標。所以，兩類主體都應(yīng)該承擔(dān)實質(zhì)性的環(huán)境保護義務(wù)，各負其責(zé)，受到相應(yīng)的規(guī)制和監(jiān)督。企業(yè)和政府都是環(huán)境目標責(zé)任制的責(zé)任主體，企業(yè)的責(zé)任目標是預(yù)防、控制和消除其行為的環(huán)境影響，使其達到法律和標準的要求；政府的責(zé)任目標是采取各種措施使管轄區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量達到相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量標準。企業(yè)和政府的目標都需要考核，前者的環(huán)境目標由政府考核，后者的環(huán)境目標由上級政府及相關(guān)部門考核。當(dāng)整體環(huán)境質(zhì)量不達標時，應(yīng)當(dāng)被問責(zé)的首要主體是政府，而不是企業(yè)。

（二）環(huán)境監(jiān)管對象

污染控制模式下環(huán)境監(jiān)管的重點對象為有組織、集中排放的工業(yè)污染源，以點源污染控制為主，工礦企業(yè)是被監(jiān)管的主要主體。環(huán)境質(zhì)量改善模式下，主要的監(jiān)管對象雖然還是有組織、集中排放的工業(yè)點源，但除此之外，還包括各種移動、分散、無組織排放的污染源，監(jiān)管難度大大增加。被監(jiān)管的主體擴大到各種類型的企業(yè)事業(yè)單位和個人，點源監(jiān)管已不足夠，必須以網(wǎng)格化的監(jiān)管取而代之。

污染控制模式下，法律和監(jiān)管者關(guān)注的是污染破壞行為對個體的影響和損害，注重人體健康和財富的損失，缺乏對環(huán)境影響導(dǎo)致公眾健康潛在損害的認識及對策，也缺乏對生態(tài)損害的識別及救濟。環(huán)境質(zhì)量改善模式下更關(guān)注環(huán)境損害的社會影響、群體性影響和潛在性影響，強調(diào)環(huán)境、社會的關(guān)聯(lián)性，將環(huán)境質(zhì)量恢復(fù)、生態(tài)損害救濟納入法律救濟的范疇。

（三）環(huán)境管制措施

污染控制模式下的主要管制措施是排放標準、排放限值、污染排放設(shè)施的建設(shè)、排污口的監(jiān)督和管理、污染物強制治理、廢棄物的循環(huán)利用、落后生產(chǎn)工藝和產(chǎn)品的強制淘汰等。

環(huán)境質(zhì)量改善模式下的主要管制措施除了以上污染控制措施外，還特別重視合理規(guī)劃、城市綜合管理、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境紅線管理、環(huán)境綜合整治、以環(huán)境質(zhì)量管理為基礎(chǔ)的污染物總量控制和排污許可制度，以綜合環(huán)境管理為特征的考核，信息化、網(wǎng)格化的管理，多部門的協(xié)調(diào)合作和信息共享，環(huán)境共治、社會多元參與等。管制措施更加多元化、綜合化。

（四）環(huán)境法律責(zé)任

污染控制模式下環(huán)境法律責(zé)任基本上是為企業(yè)設(shè)立的，以強制治理和罰款處罰為主。環(huán)境質(zhì)量改善模式下的法律責(zé)任更多元、豐滿，其中對政府及其有關(guān)部門的問責(zé)是一大亮點，政府及其相關(guān)部門承擔(dān)的法律責(zé)任包括行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任，環(huán)境質(zhì)量不達標成為可以追究法律責(zé)任的事由，責(zé)任形式設(shè)置上行為改善和環(huán)境質(zhì)量改善同等重要，缺一不可。環(huán)境修復(fù)和生態(tài)損害賠償成為環(huán)境法律責(zé)任的重要組成部分

三、構(gòu)建以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)境法制的思考

（一）以環(huán)境質(zhì)量改善為目標的立法轉(zhuǎn)型

以立法和修法為契機，推動環(huán)境立法向著以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的方向轉(zhuǎn)型。近年來中國的環(huán)境立法進入一個前所未有的新高潮，2012年啟動《環(huán)境保護法》的修訂，2014年完成；2015年完成了《大氣污染防治法》的修訂；2016年完成了《環(huán)境影響評價法》的修訂；2016年修訂的法律有《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》；2012年開始起草工作的《土壤污染防治法》即將于2017年完成立法。 在以上法律的立法及修訂過程中，有一個重要的呼聲，要求立法目標應(yīng)隨公眾對環(huán)境質(zhì)量要求的不斷提高適時進行調(diào)整，明確樹立面向改善環(huán)境質(zhì)量目標的立法新思維，為全面實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型提供法律支撐[6]。有學(xué)者提出，將中國的《水污染防治法》《大氣污染防治法》改名為《清潔水法》《清潔空氣法》[6]，其用意顯然是希望以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)境立法理念在法律名稱上得到確立和體現(xiàn)。正在起草的《土壤污染防治法》用什么名稱更是爭議熱點之一，環(huán)保部及其委托的起草專家組成員強烈主張該法定名為《土壤環(huán)境保護法》，起草專家組組長王樹義教授認為中國土壤環(huán)境立法主要為了解決四個問題：一是保護清潔土壤的環(huán)境質(zhì)量不下降；二是改善土壤環(huán)境，遏制當(dāng)前土壤污染的進一步發(fā)展或加劇；三是防控已經(jīng)受到污染的土壤潛在的環(huán)境風(fēng)險；四是整治或修復(fù)受污染土壤。立法的首要目的是保護清潔的土壤，其次才是污染土壤的治理和修復(fù)。因此，該法名稱定為《土壤環(huán)境保護法》更為合適[7]。遺憾的是這些關(guān)于法律名稱的主張并沒有為立法者采納。

盡管法律名稱沒有改變，但是并不意味以環(huán)境質(zhì)量改善為目標的立法精神沒有得到反映。中國1989年的《環(huán)境保護法》有一個關(guān)于環(huán)境質(zhì)量的跨時代意義的條文，其第16條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。”這是中國法律首次明確環(huán)境質(zhì)量改善是一種責(zé)任，政府是對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的主體。但是在過去相當(dāng)長的時期，這一規(guī)定只停留在紙面上，缺乏具體落實措施，很少有人去探究其實質(zhì)含義，實踐中對這一條文也缺乏運用，使這一具有歷史性意義的法律規(guī)定形同虛設(shè)。2014年修訂的《環(huán)境保護法》在第6條再次重申：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。”同樣的內(nèi)容，但其在法律中的定位發(fā)生了變化，原《環(huán)境保護法》第16條只是第三章“保護和改善環(huán)境”中的一般條款，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第6條則是總則中關(guān)于基本義務(wù)的條款。這一位置的改變，使“政府對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”的要求從一個宣示性的規(guī)定變?yōu)榛玖x務(wù)要求。

新的《環(huán)境保護法》為使政府切實而且能夠承擔(dān)起對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的職責(zé)，將這一職責(zé)分解為了一系列的積極責(zé)任和消極責(zé)任。賦權(quán)政府行使下列職權(quán)：（1）通過制定規(guī)劃、政策等，在宏觀決策上保障環(huán)境質(zhì)量目標的實現(xiàn)參見《環(huán)境保護法》第4、14條。；（2）制定和完善環(huán)境質(zhì)量指標和標準體系、采取措施達到環(huán)境質(zhì)量標準參見《環(huán)境保護法》第15、28條。；（3）保障環(huán)保建設(shè)投入，組織城市、農(nóng)村的環(huán)境建設(shè)及環(huán)境整治參見《環(huán)境保護法》第8、28、33條。；（4）進行環(huán)境保護方面跨區(qū)域、行業(yè)和部門間的協(xié)調(diào)，向社會提供環(huán)境保護方面的激勵、保障和服務(wù)參見《環(huán)境保護法》第7、20、36、40條。；（5）根據(jù)環(huán)境質(zhì)量保護的需要劃定生態(tài)紅線、分配環(huán)境容量資源參見《環(huán)境保護法》第29、44條。；（6）保護公眾環(huán)境權(quán)參見《環(huán)境保護法》第27條。；（7）防范及應(yīng)對環(huán)境質(zhì)量惡化事件參見《環(huán)境保護法》第30、32、47條。；（8）做出重大的環(huán)境執(zhí)法決定等參見《環(huán)境保護法》第67條。。政府不履行以上職責(zé)職權(quán)時，《環(huán)境保護法》規(guī)定了政府要承受的不利法律后果：（1）對政府實行環(huán)境目標責(zé)任制和考核評價制度。環(huán)境目標完成情況納入考核內(nèi)容。考核結(jié)果向社會公開。與榮譽稱號、財政撥款、干部政績考核掛鉤參見《環(huán)境保護法》第26條。；（2）未達到國家環(huán)境質(zhì)量標準的重點區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限期達標規(guī)劃，并采取措施按期達標參見《環(huán)境保護法》第28條。；（3）超過國家重點污染物總量控制指標或者未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標的地區(qū)，實行區(qū)域限批參見《環(huán)境保護法》第44條。；（4）對環(huán)境質(zhì)量嚴重惡化的區(qū)域進行整治修復(fù)參見《環(huán)境保護法》第28條。；（5）不履行法定職責(zé)的主管人員承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任等參見《環(huán)境保護法》第67、68條。。

2015年新修訂的《大氣污染防治法》更明確了改善環(huán)境質(zhì)量這一立法目的及要求。其第2條規(guī)定：“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標，堅持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。”該法進一步突出了大氣環(huán)境質(zhì)量標準在環(huán)境管理中的地位和作用，明確應(yīng)當(dāng)以保障公眾健康和保護生態(tài)環(huán)境為宗旨制定大氣環(huán)境質(zhì)量標準，未達到大氣環(huán)境質(zhì)量標準的區(qū)域必須制定、實施限期達標規(guī)劃，建立重污染天氣的預(yù)警及應(yīng)急機制，全面實行大氣環(huán)境質(zhì)量目標考核，對未達標區(qū)域的政府進行問責(zé)等。

然而，相對于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的立法需求，中國的環(huán)境立法仍然有較大的差距。首先，立法理念上，沒有體現(xiàn)出環(huán)境權(quán)與環(huán)境質(zhì)量的正相關(guān)性。環(huán)境質(zhì)量保護和改善是以保護公眾環(huán)境權(quán)為目的的，只有環(huán)境權(quán)在環(huán)境法權(quán)利構(gòu)架中的核心地位得以確定，改善環(huán)境質(zhì)量才能成為環(huán)境管理的核心。中國的環(huán)境立法傳統(tǒng)上以環(huán)境管理權(quán)為核心，但是，由于過多強調(diào)政府的行政管理權(quán)，公民的環(huán)境權(quán)被淡化甚至掩隱。由于公民環(huán)境權(quán)的缺如或虛弱，政府環(huán)境管理權(quán)的內(nèi)容缺乏合理的目的和價值取向的引導(dǎo)，其行使也會缺乏有效監(jiān)督和制衡，從而導(dǎo)致異化甚至變質(zhì)[8]。其次，對于良好環(huán)境質(zhì)量的維持和改善缺乏具體有效的法律措施，受傳統(tǒng)思維的影響，法律是用來解決難題、救濟損害的，相關(guān)措施主要用于環(huán)境質(zhì)量惡化的情形，不適用于環(huán)境質(zhì)量狀況良好的情形，法律措施以避免損害為主，不是以增進利益為主。最后，政府對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的法律責(zé)任仍然有待完善。在中國政府環(huán)境問責(zé)實踐中，普遍存在“重企業(yè)主體責(zé)任，輕政府監(jiān)管責(zé)任”“重基層直接責(zé)任，輕部門主管責(zé)任”“重環(huán)保主管部門責(zé)任，輕環(huán)保分管部門責(zé)任”“重環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，輕黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”等問題，且有政治責(zé)任法律化和法律責(zé)任政治化等亂象[9]。雖然新的《環(huán)境保護法》規(guī)定了更多的行政追責(zé)的情形，但是與環(huán)境質(zhì)量惡化有關(guān)的政府重大決策、行政審批等行為還缺乏問責(zé)標準及相應(yīng)機制，環(huán)保部門以外的其他管理部門的問責(zé)不足。這都需要進一步通過完善立法加以解決。

（二）以環(huán)境質(zhì)量改善為核心重構(gòu)環(huán)境管理法律制度

1建立健全環(huán)境質(zhì)量管理的基礎(chǔ)性制度

中國在環(huán)境質(zhì)量基本狀況掌握、信息收集及共享等方面的制度建設(shè)薄弱。改善環(huán)境質(zhì)量首先需要摸清家底，定期開展環(huán)境質(zhì)量調(diào)查非常必要，在調(diào)查獲取資料的基礎(chǔ)上完善環(huán)境質(zhì)量評價體系，建立環(huán)境質(zhì)量檔案和信息平臺，發(fā)揮環(huán)境質(zhì)量信息在政府重大決策、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、資源開發(fā)、污染防治方面的支持性作用。環(huán)境質(zhì)量標準是確定環(huán)境質(zhì)量目標的基礎(chǔ)，中國的環(huán)境質(zhì)量標準也存在著標準覆蓋面窄、指標較單一、目標要求滯后，不符合國情或者與國際社會不接軌，環(huán)境質(zhì)量標準與污染物排放標準銜接不夠等問題。近年來中國已經(jīng)修訂了大氣環(huán)境質(zhì)量標準，土壤環(huán)境質(zhì)量標準正在修訂中，應(yīng)該以環(huán)境質(zhì)量標準的完善統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境標準體系重建，進一步完善污染物排放標準和環(huán)境風(fēng)險預(yù)防控制標準體系。

2以完善排污許可制度為契機，將污染物總量控制與環(huán)境質(zhì)量改善緊密結(jié)合

中國實行污染物總量控制和排污許可制度已經(jīng)有30多年的時間，但是污染物排放總量的確定并沒有真正建立在環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量要求之上，而是以政府的環(huán)境工作目標為基礎(chǔ)，其中原因有多方面：一是確定環(huán)境容量的技術(shù)和方法不成熟；二是環(huán)境質(zhì)量要求及考核目標不夠清晰；三是總量分配考慮經(jīng)濟成本的因素更多。將來在摸清環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量狀況的基礎(chǔ)上實行污染物總量控制和生態(tài)紅線制度，強化許可制度在環(huán)境管理的支柱性作用。國務(wù)院辦公廳2016年11月印發(fā)了《控制污染物排放許可制實施方案》，提出改革以行政區(qū)為主的總量控制制度，建立企事業(yè)排污單位污染物排放總量控制，更好地促進環(huán)境質(zhì)量改善。排污許可是促進總量控制與質(zhì)量改善緊密關(guān)聯(lián)、有效協(xié)同的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。區(qū)域性總量控制真正轉(zhuǎn)型到服務(wù)于環(huán)境質(zhì)量改善這一核心，必須通過企事業(yè)排污單位精細化的總量控制和許可要求來實現(xiàn)。環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)要對企事業(yè)單位排放污染物實施更加嚴格的管理和控制，做到“一廠一策”，排污許可證周期性換發(fā)要與環(huán)境質(zhì)量限期達標規(guī)劃相銜接，推動企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級，提高資源利用效率和污染控制水平。

3完善環(huán)境質(zhì)量管理措施

面對環(huán)境質(zhì)量維護和管理措施的不足，中國應(yīng)該根據(jù)不同區(qū)域、不同用途的環(huán)境要素對環(huán)境質(zhì)量的不同要求，實行分級、分類管理，分別確定質(zhì)量目標及環(huán)境管理措施，環(huán)境質(zhì)量良好的區(qū)域重在維護環(huán)境品質(zhì)，防止出現(xiàn)質(zhì)量退化；已經(jīng)出現(xiàn)輕度污染和破壞的區(qū)域，應(yīng)該采取措施減少污染物的排放，控制污染影響漫延，加強環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測；對于重污染區(qū)域采取環(huán)境風(fēng)險管制和環(huán)境綜合整治等措施。這些精神在國務(wù)院2016年頒布的《土壤污染行動計劃》中得到體現(xiàn)，也應(yīng)該為土壤污染防治立法等法律所借鑒。環(huán)境質(zhì)量管理應(yīng)當(dāng)有綜合化、系統(tǒng)化思維，綜合考慮不同污染介質(zhì)、不同環(huán)境要素之間的相互聯(lián)系，不同人類行為的相互影響

2015年3月中國環(huán)境保護部針對機構(gòu)編制作出部分調(diào)整，不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司，設(shè)置水、大氣、土壤三個環(huán)境管理司。環(huán)保部表示，此舉主要目的是要通過水、土、氣三個有明確質(zhì)量要求的環(huán)境介質(zhì)作為環(huán)保部的核心業(yè)務(wù)司，來強化以環(huán)境質(zhì)量改善為環(huán)保工作的核心，防止出現(xiàn)過于分散的污染管理而導(dǎo)致污染物在不同的介質(zhì)之間、不同的形態(tài)之間、不同的區(qū)域之間的轉(zhuǎn)移。。以排污許可證為中心有效整合建設(shè)項目環(huán)評審批、“三同時”驗收、排污收費、總量控制、排污交易、風(fēng)險管理、違法處罰、治理修復(fù)等制度。

4建立多元共治的環(huán)境治理體系

環(huán)境質(zhì)量改善模式的環(huán)境管理雖然以政府為主導(dǎo)，但是目標實現(xiàn)的艱巨性更大，需要更廣泛的社會動員及參與。只有進一步完善環(huán)境信息公開、第三方參與、社會信用管理、公眾監(jiān)督等機制，才能支撐環(huán)境多元共治的有效進行。

（三）完善環(huán)境質(zhì)量損害司法救濟機制

環(huán)境質(zhì)量是最典型、最具普惠性質(zhì)的公共物品，為了給環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境公共利益提供司法保護，中國《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》先后建立了環(huán)境公益訴訟。據(jù)中國最高人民法院2016年7月公布的《中國環(huán)境審判白皮書》披露，2015年1月至2016年6月，全國法院共受理環(huán)境公益訴訟一審案件116件，審結(jié)61件。其中，環(huán)境民事公益訴訟案件104件，環(huán)境行政公益訴訟案件12件；由社會組織提起的公益訴訟案件93件，由檢察院提起的公益訴訟案件23件；12件環(huán)境行政公益訴訟案件中10件由檢察院提起。值得關(guān)注的是環(huán)境公益訴訟案件大都涉及環(huán)境修復(fù)問題，環(huán)境修復(fù)是針對環(huán)境損害的救濟，是對環(huán)境質(zhì)量的救濟。顯示出中國以改善環(huán)境質(zhì)量為目的的司法救濟正在形成。

2015年12月國家發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《方案》），要求試點區(qū)域的政府及其有關(guān)部門，自2017年開始，對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任人追討生態(tài)環(huán)境損害賠償。《方案》所稱的生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。很顯然，生態(tài)環(huán)境損害就是環(huán)境質(zhì)量發(fā)生了不利改變，或者退化，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是為改善環(huán)境質(zhì)量服務(wù)的。

但是目前的司法案例仍然局限于以事后救濟為主，事前預(yù)防、事中維護方面沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。法院判決多關(guān)注由個案導(dǎo)致的環(huán)境影響，缺乏對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量整體改善的考慮。此外，法院作出的環(huán)境修復(fù)決定也存在著法律依據(jù)欠準確、標準不統(tǒng)一、責(zé)任方式、修復(fù)目標和方案缺乏指引等問題，而即將展開的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在索賠的權(quán)利基礎(chǔ)、具體索賠主體、索賠訴訟的性質(zhì)、索賠標準、索賠款的去向等方面還存在諸多有待明確的法律問題。以環(huán)境質(zhì)量改善為目的的司法救濟才剛剛開始，任重道遠。

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