新常態下少數民族流動人口服務管理工作的若干思考

郭媛　張利國

摘 要：習近平總書記在中央民族工作會議上講的“五個并存”，是民族工作的新常態。沈陽市是國家民委批準的第四批城市少數民族流動人口服務管理體系建設試點城市。通過總結沈陽市的經驗做法，反思存在的主要困難與問題，提出在新常態下應加強少數民族流動人口服務管理頂層制度設計、創新服務管理工作載體、全方位及深層次開展服務管理工作和健全少數民族流動人口服務管理保障體系等建議。

關鍵詞：新常態；少數民族流動人口；服務；管理

中圖分類號：D633 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）04-0091-03

隨著城市化的快速發展，我國已進入各民族跨區域大流動的活躍期。據統計，目前內地城市少數民族人口已超過3 000萬人，其中少數民族流動人口約1 000萬人，大部分為進城務工、學習[1]。與之相伴的是，城市民族關系呈現新的發展態勢，城市民族工作呈現新的階段性特征。國家民委主任王正偉指出，民族工作的“新常態”就是習近平總書記在中央民族工作會議上講的“五個并存”，“這‘五個并存，精辟概括了新形勢下的民族工作階段性特征，精確勾畫了現階段我國民族工作的歷史方位。把握了‘五個并存的‘新常態，也就把握了民族工作的‘大形勢。”[2]沈陽是一個多民族散雜居的特大城市，2014年沈陽市少數民族流動人口為28萬人，覆蓋全部55個民族成分，少數民族人口數量和比例位于副省級城市前列。2013年，沈陽市被國家民委確定為第四批城市少數民族流動人口服務管理體系建設試點城市，也是東北地區唯一入選城市。認真總結沈陽的經驗做法，反思存在的主要困難與問題，研究解決之策，不僅對沈陽也對全國推進城市少數民族流動人口服務與管理工作具有積極的意義。

一、基本情況

除具備大多數城市少數民族流動人口的共性特征外，沈陽市少數民族流動人口還呈現以下特點（數據來源于沈陽市民族宗教事務委員）：

第一，數量增長由迅速上升趨于穩定。2008—2010年沈陽市少數民族人口分別為64.7萬人、66.6萬人、70.5萬人；少數民族流動人口所占比例分別是8.9%、9.6%、11.8%。但2010年以后，數量由迅速上升的趨勢逐漸趨于穩定。

第二，民族成分齊全。目前，沈陽市少數民族流動人口涵蓋全部55個少數民族。其中，滿族、蒙古族、朝鮮族、回族和錫伯族等5個世居少數民族占少數民族總人口的90%以上，其他民族合計占少數民族流動人口的9.26%。

第三，輸出地域相對集中。沈陽市少數民族流動人口來源主要有三個部分：一是遼寧省內其他市縣，約占少數民族流動人口總數的78%；二是吉林、黑龍江、內蒙古三省區，約占14%；三是新疆、寧夏、青海等西北地區，約占8%左右。而來自安徽、福建、寧夏、浙江、江蘇、廣東、上海、陜西、江西、山西、海南等11省（直轄市、自治區）的少數民族人口均不超過200人。

第四，年齡構成以青壯年為主。少數民族流動人口以青壯年為主，處于就業黃金期。16～55周歲的占少數民族流動人口的78.87%，16周歲以下的占16.68%，55周歲以上約占4.45%。

第五，就業形式以靈活就業為主。根據沈陽市民委提供的數據，沈陽市少數民族流動人口中，固定職業就業人數、靈活就業人數、無業人數比例分別占13.5%、70.8%和15.7%。 他們主要從事民族土特產品銷售、民族餐飲、商業娛樂等職業，就業形式較為單一，職業構成同質性較高，經濟收入不穩定。

二、主要經驗做法

（一）建立健全少數民族流動人口服務管理組織網絡體系

1.加強組織領導機構建設。為提高試點工作的科學化和規范化，沈陽市印發了《關于成立沈陽市城市少數民族流動人口服務管理體系建設試點工作聯系聯席會議制度的通知》，成立了由市政府分管領導牽頭，市委宣傳部、統戰部、市民委等19個部門及各區縣（市）政府分管領導為成員的領導機構，負責試點工作的貫徹落實、綜合協調和督促檢查。

2.扎實推進社區民族工作。為切實發揮社區的基礎性作用，一是在社區積極推進“七項制度建設”，努力做到“四個必訪”。二是指導32個民族團結進步模范社區設立“民族之家”或“少數民族流動人口接待站”“少數民族一家親服務站”。對轄區少數民族流動人口實行動態管理，并在困難救助、法律援助、愛心助學、便民服務等方面提供貼心服務。

3.推動民族工作社會化、多元化。2014年，沈陽市以來自西北的少數民族流動人口為重點，推動成立蘭州清真拉面協會。西塔街道主動加強與駐區商會、企業的聯系，依托70多家商會會員企業為少數民族流動人口提供就業崗位。

（二）完善少數民族流動人口服務管理工作體系

1.搭建全方位立體化服務平臺。沈陽市建立了市、街道、社區三級服務網絡平臺。沈陽市聯合市人社局、司法局、人才就業服務局，分別在勞動就業、法律援助、職業培訓等辦事窗口設立多個少數民族服務窗口，指導各區縣（市）在政務服務大廳或相關職能部門設立以上窗口。2014年，編印出版漢語版《沈陽市少數民族流動人員服務手冊》。

2.深入開展民族團結進步創建工作。從2006年起，沈陽市將每年9月確定為全市“民族團結進步宣傳月”，組織開展創建活動和評比表彰活動。制作發放1 000套“中華民族一家親”宣傳畫，實現了對和平區92個社區、皇姑區68所中小學校的全覆蓋。以花果山風景區、中華飲食博物館為重點，推進民族團結進步教育基地建設。

3.圍繞重點抓民生改善。為保障清真食品生產經營管理良好秩序，嚴格執行《遼寧省清真食品生產經營管理條例》規定，實行清真市場準入許可制度。為拓展少數民族就業崗位，沈陽市建立了15個市級少數民族就業基地，先后安置少數民族就業達萬余人次。

（三）建立健全少數民族流動人口服務管理的機制體系

1.建立流入地與流出地政府溝通協作機制。沈陽市民委先后赴內蒙古、四川、貴州等地開展調研，探索建立溝通協調機制，并與新疆、四川、西藏等地的部分市民委簽訂了《共同做好少數民族流動人口服務和管理合作協議書》。援疆援藏項目100余個，投入資金近5億元，援疆工作隊被評為“全國第七批援疆工作先進集體”。

2.建立少數民族流動人口信息收集機制。為全面掌握了解少數民族流動人口狀況，沈陽市委托高校完成《沈陽市民族事務服務體系建設現狀分析與對策研究》課題研究，了解掌握少數民族流動人口現狀、趨勢及需求。以20個試點社區為重點，把少數民族流動人口調查摸底工作作為六項重點推進工作之一。

3.建立少數民族干部人才培養機制。民族工作的關鍵在人，為提高少數民族干部素質，沈陽市堅持少數民族干部定期集中培訓和實際鍛煉制度，通過上掛下派、委以重任、參政議政等途徑，不斷加強少數民族干部的理論修養和政治素養。

4.建立城市民族工作考評機制。2014年初，沈陽市制定了各區縣（市）民族工作考核實施細則，將民族事務服務體系建設情況，尤其是少數民族流動人口服務管理工作作為年度考核的重要內容，實現了“軟約束”向“硬指標”的轉變。

三、存在的主要問題

“五個并存”既是民族工作的“新常態”的高度概括，也反映出當前做好城市少數民族流動人口服務管理工作，不可能一蹴而就，也不會一勞永逸，還存在諸多問題和困難。

第一，部分體制機制障礙。現行戶籍制度形成的城鄉二元體制是造成社會排斥的主因。戶籍制度及在其基礎之上建立的城市各種制度，是包括少數民族人口在內的流動人口融入城市社會的制度性障礙[3]。這些體制性的障礙使得具體工作部門在開展具體工作時往往“心有余而力不足”。一是社會救助機制不健全。當前對流動人口的社會救助，從中央到地方均沒有做出明確規定，而少數民族流動人口由于經濟基礎、教育文化、就業能力等方面的先天劣勢，極易陷入困境。二是戶籍制度限制。當前，城鄉二元結構的戶籍制度是阻礙少數民族流動人口實現社會融入的主要制度性障礙。三是信息互通和共享機制不健全。當前，有關少數民族流動人口信息主要通過當地公安部門提供，其一般只能提供人員數量等簡單信息，對主要輸出地、民族成分、家庭情況、就業情況等信息出于管理需要往往不予提供，這不僅增加了相關工作難度，也降低了工作效率。

第二，部分少數民族群眾的多元化需求難以得到充分滿足。少數民族流動人口需求日益多元化，他們既有宗教生活、清真食品、回族墓地等方面的特殊需求，也有如住房、就業、子女教育等共性的社會服務需求。調研發現，目前沈陽市“清真不清”“假清真”等不尊重少數民族飲食習慣和宗教信仰的現象依然存在。少數民族流動人口對勞動就業、子女入學、社會保險尤其是住房保障等仍有相當部分人表示“不滿意”或“亟待改善”。

第三，相關政策法規缺失。在各民族跨區域大流動、大融合的趨勢下，我國城市民族工作相關法規政策相對滯后。從法律體系的層次結構看，缺少一個調整城市民族關系的基本法；從立法技術看，不少地方性法規中諸如“配備適當數量”“安排一定數量經費”等帶有宣示性、號召性、原則性的軟條款較多，缺少對法律后果、法律責任等強制性和可操作性的硬條款；在立法內容上，一些反映少數民族切身利益的基本權利，諸如社會保障權、公平就業權等尚沒有做出明確規定。

四、對策與建議

（一）加強少數民族流動人口服務管理頂層制度設計

1.深化戶籍管理等制度改革。深化戶籍制度改革，推進社會保障和社會福利制度改革，逐步實現社會保障體制和戶籍體制相互脫鉤，使土地制度、土地流轉和戶籍身份脫鉤。要將流動人口服務和管理經費納入地方財政預算，漸進性增加社會福利。

2.完善社會救助機制。修訂完善《社會救助暫行辦法》并積極推動《社會救助法》的出臺。該法在救助責任上應凸顯國家責任、救助對象上重點關注農民、救助方式上應積極倡導造血手段、救助內容上強化常規措施、救助功能上推崇社會救助底線，在救助價值目標設定上應強調程序正義[4]。

3.構建信息采集共享機制。切實發揮少數民族流動人口領導小組和聯席會議制度的作用，理順公安、計生、民委、勞動和社會保障等部門的關系，建立全市流動人口數據庫，實行“一口采集，多口使用”的信息采集和共享機制。明確重要信息披露義務和保密責任，強化信息傳播、使用、發布的紀律和責任。

4.完善流出地流入地協作機制。為抓好源頭治理和預防治理，應繼續鞏固、深化、擴大少數民族流動人口流出地與流入地跨區域協作的領域、內容和機制。特別是針對人口流出較多和相對集中的地區，應積極探索簽訂區域協作協議、建立信息通報制、區域聯系制、開展勞務合作，雙語培訓、實現信息共享，聯動處理群體性跨省事件。

（二）創新少數民族流動人口服務管理工作載體

1.夯實社區工作基礎。城市民族工作的基礎在社區，難點也在社區。要充分發揮社區黨組織作用，切實把民族工作納入社區工作的總體目標責任之中；建立健全少數民族流動人口基礎臺賬，及時掌握第一手資料；積極營造各民族相互嵌入式的社區環境。

2.加強少數民族自組織建設。加強少數民族聯誼會、促進會、行業協會、宗教團體等自組織建設，充分發揮其自我教育、自我管理、自我服務的作用。要充分發揮少數民族精英人才、宗教領袖的示范帶頭作用，樹立民族人物和民族企業先進典型，未來應自覺將創建活動的觸角延伸到新的經濟組織和新群體中[5]，積極吸納一批德才兼備的人士參與少數民族事務管理和服務中。

3.發揮少數民族黨團組織作用。應注重少數民族優秀代表人士培養工作，努力吸納他們成為少數民族黨員或參與少數民族黨團組織建設中來。近年來，沈陽市西塔街道以民族黨建為抓手，探索出“三四三”黨建工作模式，堅持用民族干部宣傳黨的方針政策，堅持用民族語言講解黨的方針政策，堅持用民族文化詮釋黨的方針政策。

（三）全方位、深層次開展少數民族流動人口服務管理工作

做好城市少數民族流動人口服務管理工作，關鍵要堅持務實求效，讓各族群眾都有獲得感[5]。

1.完善公共服務。政府應按照輕重緩急，確保教育、社保、衛生醫療先行的原則，在少數民族流動人口比較集中的鄉鎮、街道，工業園區等配套相應的文體娛樂設施，留足教育用地、規劃衛生醫療網點等。對涉及少數民族流動人口特殊需求的公共服務，可以以政府購買、委托辦理、合作開發等方式交由具備專業能力的市場主體、非營利組織和個人完成，政府主要提供政策法規支持和必要的監督管理。

2.著力改善民生。針對少數民族流動人口普遍關心的住房問題，應大力建設經濟適用房、廉租房以及其他形式的住房，結合嵌入式社會結構和社區環境要求，綜合考慮轄區分布、景觀構造和設施布局。要通過政策傾斜提高民族學校、民族班辦學水平和質量，鼓勵引導民辦學校特別是普惠制幼兒園、民辦中小學發展，解決少數民族流動人口子女就學難問題，使其享受“同質”教育。

（四）健全少數民族流動人口服務管理的保障體系

1.強化思想認識保障。加強新時期民族團結進步教育、社會主義核心價值觀教育以及“四個認同”等教育，引導全社會樹立各民族水乳交融、唇齒相依、休戚相關、榮辱與共的理念；加強法制宣傳教育，把民族團結的砝碼放在法律的天平上，正確區分“涉及民族因素的問題”與“民族問題”。加強少數民族流動人口知法、守法、用法、尚法教育，為開展城市民族工作奠定強大思想基礎。

2.提高物質人員保障。增加區縣一級民族宗教機構、城市少數民族相對集中地以及治安形勢較為復雜地區工作人員的數量編制和經費投入。對于流動人口較多的地區，在條件成熟時，可參照“嘉興”模式，建立“流動人口服務與管理委員會”或“流動人口服務與管理局”。

3.完善政策法規保障。重點推進涉及進城務工經商少數民族群眾的勞動關系保護、就業服務保障、社會保障以及子女義務教育等方面的法律法規建設。圍繞民族工作領域新情況新問題，認真組織調研，盡快修訂《城市民族工作條例》或提出《條例（修訂草案）》。

參考文獻：

[1] 城市：讓我們面臨挑戰——國家民委政策法規司城市民族工作情況回顧[J].中國民族，2012，（8）：44-47.

[2] 奮力開創民族團結進步事業新局面——專訪國家民委主任王正偉[EB/OL].新華網，2014-12-30.

[3] 鄭信哲.論少數民族流動人口的城市適應與融入[J].中南民族大學學報：人文社會科學版，2014，（1）：20-25.

[4] 蔣悟真.我國社會救助立法理念及其維度[J].法學家，2013，（6）：33-46.

[5] 王正偉.開展創建活動必須做到“五個堅持”“五個進一步”[EB/OL].國家民族事務委員會網站，2015-05-06.

[責任編輯 吳明宇]