大氣污染防治中政府職責缺失分析及其破解路徑

文春波　劉鵬　張中霞

摘 要：政府職責缺失，是制約當前大氣污染的防治的重要因素之一。政府在大氣污染治理中職責缺失的表現為客觀“失責”，主觀“失責”，行政能力“過剩”，行政權力“失范”，跨區域污染治理協調機制“缺失”。政府在大氣污染治理中的職責缺失的原因為：現行體制制約，執政理念偏差，政府傳統政績觀，治理主體存在競爭。在此基礎上，提出破解大氣污染防治中政府職責缺失的對策：協調環保和經濟發展的關系，建立環保政績考核激勵制度，建立環保法律責任追究制度，健全政府環保監督機制，建立政府區域合作聯合防控機制，營造大氣治理的社會氛圍。

關鍵詞：大氣污染防治；政府；職責缺失；破解路徑

中圖分類號：F205 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）04-0182-04

環境問題關系到人們的健康和福祉。近年來，隨著我國北方地區大范圍霧霾天氣的增多，社會各界對大氣污染問題的關注也在逐漸升溫。但受到我國發展階段的影響和限制，政府在治理大氣環境污染的具體問題上采取了很多具體措施，但嚴重污染的狀況依然沒有得到有效逆轉。究其原因，主要是政府在大氣污染治理中存在一定的環保責任缺失，具體的治理技巧和方法出現了一定問題。因此，以當前重大社會公共難題——大氣污染防治作為切入點，研究政府在大氣污染防治中的責任缺失，有針對性地提出破解大氣污染防治政府責任缺失的對策建議，具有較大的現實意義，并可豐富我國目前關于政府社會公共管理責任研究的理論成果。

一、政府環境職責的釋義

環境具有公共屬性，環境保護屬于社會公共事務。公共選擇理論認為，政府組織以及政府官員都是理性的經濟人，他們的行為是謀求其自身福利的最大化，而不是謀求公共利益的最大化。因此，如何實現政府在公共管理責任中的社會利益最大化，成為政府管理責任的難點。

在我國，政府在環境保護方面發揮著主導作用。各級政府是空氣污染防治的責任主體，對管轄行政區域的空氣環境質量保護工作負有主要責任。目前，學界對于政府環境責任含義的界定還存在較多爭議。有的學者認為：“政府環境責任是指法律規定的政府在環境保護方面所承擔的義務和所掌握的權力，以及因未履行上述義務和權力而應當承擔的法律后果。”有的學者認為：“政府環境責任是指環境立法中所規定的政府在環境領域承擔的第一性環境義務和第二性環境義務。”在新《環境保護法》中，政府環境責任可概括為對本行政區域的環境質量負責，具體可以概括為四方面，即財政投入、監督管理、直接做事、鼓勵單位和個人做事。在先行的《中華人民共和國大氣污染防治法》中，明確規定了大氣污染防治的責任主體是地方政府，地方政府對本行政區域內的大氣環境質量問題負有不可推卸的責任。

二、政府在大氣污染治理中職責缺失的表現

政府責任指政府履行其在社會治理中的職能和義務。大氣污染防治中政府責任缺失可概括為：政府在大氣污染防治過程中沒有盡到作為大氣污染防治責任主體應該盡到的責任。大氣污染防治中，政府責任缺失具體表現在以下幾個方面：

一是政府客觀“失責”。在大氣污染治理這一重大問題上依舊存在著部分內容缺乏法律依據、監控制度之間交錯疊加、政府治理行為缺少有效約束、污染懲治力度遠遠不夠、環境評估制度不規范以及社會參與監督的法律規制不暢通等法規制度漏洞。而同時，政府制定當地法規時，往往只強調政府的權力和相對責任人的義務，而缺乏對自身義務的界定和責任的追究，最終導致政府的不作為或者是亂作為。在大氣污染事件中，執政形式上的責任劃分不清、職權劃分不明，最終導致大氣污染問題的責任無法得到追查，考核和問責是環境治理的難題。

二是政府主觀“失責”。即政府及其行政人員對于憲法、法律和社會所要求其應履行的職責或義務沒有做到或沒有做好，損害了公眾利益。在大氣污染防治中，普遍存在政府消極作為現象，政府為了當地的經濟利益和自身政績考核的需要，往往允許既是利稅大戶又是污染大戶的企業存在，環境治理的長線效應與經濟增長的短線成果的矛盾很難調和。

三是行政能力“過剩”。指政府在執行公務，行使公共職能過程中，利用手中合法權力行違法之事或對違法行為進行保護，使得行政行為非合理化，表現為政府尋租、權錢交易、越權施政等。當前，在我國的各地政府部門中，保護大氣環境污染企業，尋求“污染—錢”權利轉換的現象經常發生。

四是行政權力“失范”。即政府對于不該履行的職責、不該管或不該做的事做了，對于管不好的事管了，違背或損社會的合法權益，導致行政資源浪費。在我國長期工業經濟發展中，不少地方支持發展高投入、高消耗、高排放的高效益產業，雖然有效地帶動了整體經濟的快速增長，然而卻造成了現如今的全國大范圍的大氣環境污染。在規劃布局中，缺乏對本地區地理位置以及氣象條件的綜合考量，導致大氣污染問題疊加發生，形成區域性復合型大氣污染問題日益突出。

五是大氣污染跨區域治理協調機制“缺失”。在大氣污染治理過程中，受大氣污染跨界公共事務性質的影響，地方政府必然會與中央政府展開多方位的縱向合作。然而，在大氣污染治理的問題上，縱向上中央同地方政府之間存在著權力和責任不協調問題；分稅制后的地方政府財政收入減少，卻承擔著大氣污染治理的主要責任；地方政府由于財政資金不足，缺乏治理環境的能力與信心。由于大氣污染治理的公共屬性，以及其所帶來的外部性特征，在橫向上地方政府集體行動上容易出現惰性。在區域性大氣環境污染治理的問題上，現行的制度和政策上也沒有有效的解決途徑。

三、政府在大氣污染治理中職責缺失的原因分析

一是現行體制制約。環保部門是地方政府的一個職能部門，在人力、財力、物力調配以及執法過程中都過于依賴當地政府，不僅要被動地承擔環境保護的責任，還要服從地方發展，在污染治理過程中受地方政府制約，往往因為地方保護主義，而使環保部門監管能力被弱化，監管缺位現象頻現。在統分管理模式下，其他政府部門分享了部分環境管理權力，導致環保部們權力被分割，導致現在環境管理領域存在一定的混亂，在某種程度上人為地導致污染治理緩慢，最終導致了政府在大氣環境保護方面的失靈。

二是執政理念偏差。長期受傳統執政理念的影響，政府一直主導著社會事務管理，強調運用公權力約束社會公眾行為，社會公眾對政府的監督和制約作用卻往往被政府所忽視。英國學者約翰·洛克的《政府論》中提到：“如果同一批人同時擁有制定和執行法律的權力，這就會給人們的弱點以絕大誘惑，使他們動輒要攫取權力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律……”同樣，在大氣污染治理過程中，政府始終強調自身大氣污染治理的權利主體地位，始終強調政府如何運用權力約束或懲罰責任人，而忽視自身也是責任主體，導致作為大氣污染治理實施主體的地方政府常常出現消極作為，從而造成環境法律經常出現有法不依、執法不嚴、違法不究現象的發生。

三是政府傳統政績觀。長期以來，經濟發展水平作為政府政績的主要考核指標，這種考核方式在很大程度上促使政府和領導努力發展本轄區經濟，卻往往忽視環境污染問題。在大氣污染防治的具體工作過程中，作為環境污染問題責任主體的環保部門，對污染企業享有監控和懲戒的權力，為了避免懲罰，企業存在對地方政府的畏懼。但同時，企業特別是污染嚴重的企業，其往往對地方政府稅收有較大貢獻，所以地方政府對企業的污染行為常常存在袒護現象，而環保部門作為政府下轄的執法部門，受到地方政府的領導而聽命于地方政府，需要維持自身所在的地方利益而難以嚴格執法。在相互依賴又相互制約之下，地方政府的環境治理行動難以取得成效。

四是治理主體存在競爭。從橫向關系來看，以行政區為邊界的條塊分割的治理體系，非常容易導致地方保護主義，導致大氣污染跨區域治理難度大、治理效果不佳。從縱向體制來看，地方政府要聽命于中央政府的政策導向，在大氣污染治理過程中嚴重缺乏自我主動性。而在實際工作中，環保部門領導人由地方政府任命，使得上級政府對不具有垂直領導體制的環保部門的管轄權較弱。在跨區域協同治理大氣污染的問題上，在制度約束不足的情況下，各個參與者都希望自身獲得最大利益和最大排污權，大氣污染治理具有外部性，又都想坐享其成，從而導致大氣環境的持續惡化。由于每個治理主體都有趨利性，假如其中某一個選擇了治污而其他沒有治污，那么他的成本就會比別人要高，所得利益也就會比別人少，其積極性大打折扣。

四、破解大氣污染防治中政府職責缺失的對策

要避免政府職責缺失，實現政府職責到位，必須根據公共服務理論，調整優化政府職能和體制機制設計。公共服務理論的基本理論內涵包括：（1）服務于公民；（2）追求公共利益；（3）重視公民權；（4）承認責任；（5）重視人，而不只是重視生產率。該理論更新定位政府的角色，認為政府不再是出于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的參與者。政府是“公共資源的管家、公民權和民主對話的促進者、社區參與的催化劑、街道層次的領導者”，起到調解、協調甚至裁決的作用。現階段，破解政府在大氣污染防治中的職責缺失問題，以公共服務理論指導政府行為，采取以下對策：

一是協調共進，正確處理環保和經濟發展關系。如何正確處理好經濟發展和環境保護之間的關系，實現兩者“雙贏”，已成為全社會共同面臨的重要問題。大氣污染防治必須從源頭抓起，才能徹底實現大氣環境改善。其中最重要的是，各級政府、各級領導要轉變把環境因素置于決策之外的決策模式，探索把環境保護作為決策的重要環節，把環境保護納入各級政府的政績考核，改變以犧牲長遠利益換來短期效益的政績觀。國家發改委正在推進的主體功能區，是協調環保與經濟發展關系的有效策略，可盡快推進實施。即根據不同區域的資源稟賦和環境承載能力，進一步明確優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的區域定位，形成經濟發展與人口資源環境相協調的科學區域開發新格局。

二是轉變模式，建立環保政績考核激勵制度。當前，保護環境意味著追求綠色的發展方式，追求經濟質量高層次的發展。想要改變政府追求經濟效益而忽視環境保護的行為，就要改革現有政績考核機制，引進生態建設、污染治理等相關的內容，建立以綠色GDP為主的生態經濟考核體系，使政府管理向更高效、更綠色、更可持續轉變，從根本上扭轉地方政府及官員片面追求經濟效益的逐利傾向，使地方政府真正地重視環境保護，切實保證環保部門執法的獨立性和對生態環境建設的財政投入，使大氣污染治理工作順利推進。

三是突出監督，建立環保法律責任追究制度。對地方政府的責任追究制度不完善，是地方政府環境治理實施不到位的根本原因，也是地方立法中的最大缺陷。在“政府失靈”的情況下，應不斷加強對政府環境責任的監督。應當樹立政府是地方大氣治理的第一責任人，把環境考核切實納入到政府主要領導的考核指標中，建立起環境責任追究制度，適時采取“環境一票否決”，阻止地方政府追求短期的經濟利益而忽視長遠的環境利益。探索推進自然資源資產負債表，對地方政府領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。

四是信息公開，健全政府環保監督機制。環保政策的落實離不開政府，政府對環保治理的態度直接決定企業行為，但現實中很難實現政府自己監督自己，或者監督效果很差。必須引入社會監督，鼓勵公眾和新聞媒體，對政府行為和企業行為進行監督，及時曝光大氣污染行為，及時報道政府在大氣污染治理方面的政策措施，對政府和企業的環保行為形成一種積極的推動力。此外，政府還應該對大決策問題開聽證會，邀請專家、公眾、進行民主決策，監督政府的政策執行情況，避免政府監督不力而出現的不作為。

五是聯防聯治，建立政府區域合作聯合防控機制。當前大氣污染呈現越來越嚴重的區域特性，跨區域污染和交叉污染普遍存在并日益嚴重，大氣污染治理不再是某一個地區的事情，而成為區域性甚至全國性的重大問題。就省級區域而言，政府應建立專門的大氣污染防治委員會，統一管轄推進全省大氣污染防治工作，統一治理計劃，特別是針對PM2.5、灰霾，要形成統一的治理計劃，明確治理措施，同步實施治理。在煤炭總量控制、機動車廢氣治理、揚塵控制等領域，實施統一的減排行動。

六是加強宣傳，創造大氣治理的社會氛圍。建立企業環保責任制度，切實執行嚴重污染事故進行責任人刑罰處罰，對企業負責人形成震懾。同時，加大環境保護宣傳力度，尤其是加強對企業家的宣傳教育。政府應該充分發揮宣傳教育作用，在全社會廣泛宣傳綠色出行、合理消費、低碳生活的重要性和緊迫性，提高公民的環保意識，自覺形成健康的生活方式，在全社會推行生態文明理念和低碳文化。

參考文獻：

[1] 熊超.地方自治政府環境責任的內涵分析[J].重慶科技學院學報：社會科學版，2012，（7）：23-26.

[2] 常潤華.政府間競爭的公共選擇理論分析[J].Economic Research Guide，2010，（2）：236-237.

[3] Locke.J.政府論導讀[M].天津：天津人民出版社，2010：110-112.

[4] 羅伯特·B.登哈特.公共組織理論[M].北京：中國人民大學出版社，2003：61-64.

[5] 陳紅蕊，黃衛果.編制自然資源資產負債表的意義及探索[J].環境與可持續發展，2014，（1）：55-57.

[6] International Councilfor Local Environmental Initiatives.Localgovernment operations protocol for the quantificationand reporting of

greenhouse gas emissions inventories[R].2008.

[7] 趙新峰，袁宗威.京津冀區域政府間大氣污染治理政策協調問題研究[J].中國行政管理，2014，（11）：38-41.

[8] 鄭秀亮.亮劍破堅冰，除霾方可期[J].環境，2013，（11）：93-95.

[9] 周寶松.淺論有效發揮政府在社會公共管理中的職能作用[J].經濟觀察，2011，（5）：97-98.

The Deficiency of Government Responsibility on the Air Pollution Control

and the Government Cracking Path

WEN Chun-bo，LIU Peng，ZHANG Zhong-xia

（Institute of Geography，Henan Academy of Sciences ，Zhengzhou 450052，China）

Abstract：The deficiency of government responsibility is one of the important factors that restrict the air pollution control.Firstly this article points out the manifestation of governments lack of responsibility in air pollution control，including objective lack of responsibility，subjective lack of responsibility，the excess of administrative ability，the anomie of administrative power and the absence of coordination mechanism in cross-regional pollution control.And then this paper analyzes the reasons of the government lack of responsibility in atmospheric pollution control，including the current system constraints，the deviation of governing idea，the traditional concept of the government and the competition between governance bodies.At last，this paper comes up with some solutions to solve the governments lack of responsibility in air pollution control：to coordinate the relationship between environmental protection and economic development，to establish the incentive system of environmental performance assessment，to establish the juristic responsibility system of environmental protection，to improve the government environmental protection supervision mechanism，to set up the regional cooperation joint prevention and control mechanism，to create social atmosphere in air pollution control.

Key words：air pollution control；government；lack of responsibility；cracking path

[責任編輯 陳 鶴]