金融支持精準扶貧需要重點解決的幾個問題

張遠

黨的十八大以來，習總書記在我黨歷史上第一次提出“到2020年確保我國現行標準下的農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”的戰略任務。習總書記的精準扶貧思想的實質和核心是共同富裕和消除貧困。精準扶貧戰略的提出，為我國扶貧工作指明了新的發展道路和方向。2016年，在黨和政府領導下，習總書記提出的精準扶貧國家戰略取得巨大成效，全年約1000萬貧困人口脫貧。其中，金融支持精準扶貧起到了重要的作用。為了更好地做好金融支持精準扶貧工作，本文從金融支持的角度研究分析支持精準扶貧需要解決的幾個主要問題。

金融支持精準扶貧作用不可替代

金融支持精準扶貧可將“輸血式扶貧變為造血式扶貧”。與財政資金無償扶貧不同，通過金融扶貧，可以推動貧困地區形成政府主導、市場引導、貧困戶響應、相互促進、共同參與的貧困治理機制，幫助貧困地區和貧困戶樹立市場意識和責任意識，變被動扶貧為主動脫貧。財政資金扶貧雖然見效快，但不具有持續性和可循環性。金融扶貧和財政扶貧最大的區別在于輸血和造血。金融扶貧的優勢在于資金量大，來源渠道廣，可持續和循環使用，金融部門參與資金使用和監管更有效，能更好地支持貧困地區基礎設施建設、發展優勢產業和特色產品。特別是在產業扶持上可以更好地與扶貧經濟組織相結合，促進扶貧產業的發展，一改單純發放扶貧資金或政府大包大攬的扶貧模式，引入注重市場規律的金融貸款機制，做到扶貧不扶懶，扶干不扶看，扶志不扶靠。通過金融扶貧，貧困地區和貧困戶改變了等、靠、要的落后觀念，實現了“幫我扶貧”向“我要脫貧”觀念的轉變。金融資金扶貧是通過銀行帶給具體項目和農戶個人來完成的，屬于有償資金。扶貧貸款的效益要遠遠高于財政資金。由于從銀行借款要還，不論是地方政府還是貧困戶都非常關注資金使用的效益和如何解決還款來源的問題，如果投資沒有效益不能還本付息，銀行是不批準貸款的，金融扶貧資金有借有還，使用具有循環性和可持續性。

與財政扶貧相比，金融扶貧除了提供資金支持外，還可以將地方政府、市場、貧困戶緊密地聯系在一起，培養貧困戶“借錢發展生產，脫貧后還錢”的市場經濟意識和責任意識，改變過去貧困戶長期靠等待國家財政資金扶貧無償使用的做法，改變了部分貧困戶的“國家讓我脫貧，國家就要給我資金”的模糊認識。通過金融精準扶貧，可以密切地方政府、市場、貧困戶之間的關系，激發各方的積極性和主動性，真正幫助貧困地區和貧困戶尋找可持續發展的路徑和產業，特別是激發貧困戶參與扶貧的積極性，將過去“你要我脫貧”變成“我要脫貧”，由于政府、資金、貧困戶是通過市場聯系在一起的，為了進一步擴大生產，一些地區的扶貧經驗表明，隨著生產進一步擴大，貧困地區的貧困戶就會主動尋求土地要素的市場配置和扶貧資金的集約使用，一些貧困地區眾多的扶貧龍頭企業就是成功的案例。

金融扶貧可以建立貧困地區和貧困戶誠信體系，有助于真正實現精準扶貧。習總書記提出的精準扶貧思想中精準化是精準扶貧的核心。長期以來我國扶貧工作不論是在貧困人口的識別或者財政扶貧資金的運用方面，都缺乏精細化的工作理念。由于金融資金的投入是跟著具體項目走，是跟著貧困戶本人走，所以在發放貸款和使用貸款方面，都能精準到貧困地區政府以及貧困戶個人。金融扶貧資金要求“有借有還”，要求必須建立完善的征信體系，對貧困地區和貧困戶進行征信調查，建立誠信檔案。金融精準扶貧是一種市場行為，要求誠信和精準，可以有效地解決長期以來困擾扶貧工作的財政扶貧資金被挪用以及改變用途不講效益的問題，特別是通過銀行信貸的精準發放，逐步建立了貧困地區和貧困戶的信譽檔案，對于貧困地區和貧困戶是徹底融入市場經濟的洗禮。另外，通過金融精準扶貧，在貧困地區和貧困戶中建立誠信體系，讓群眾自己教育自己，不但促進了誠信體系建設，而且還促進了和諧鄉村建設。對于信用不好的人是無法獲得銀行信貸的，從另一個角度促進了貧困地區社會的文明與法制建設。

金融精準扶貧可以使扶貧工作和農村改革有機結合。扶貧既是一個長期工作又是一個階段性工作，黨中央要求到2020年我國7000萬貧困人口要全部脫貧。但是，貧困問題是一個動態問題，只有持續不斷地堅持扶貧，提升扶貧層次和標準，才能防止返貧，從這點看扶貧工作又是一項長期工作。只有加大農村改革力度，縮小城鄉差距，才是扶貧工作最根本的出路。習總書記提出的精準扶貧包括兩部分內容，即貧困人口識別和扶貧資源瞄準。扶貧資源包括資金和創業項目。精準扶貧的核心內容是做到“真扶貧、扶真貧”。精準扶貧的內涵在于通過對貧困人口進行有效識別和動態管理，深入分析致貧原因，實施具體有針對性的扶貧措施。實質是使扶貧資源更好地瞄準貧困目標人群，最終目的在于減少貧困人口和消除貧困，提高貧困人口生活質量。在扶貧效果上，以消除全部貧困人口作為精準要求；從金融資金上，完全可以做到精準扶貧。與財政資金最大不同的是，由于金融扶貧資金跟著項目走，跟著貧困戶走，貸款的目的是發展生產，通過金融資金扶貧，可以生成一個扶貧的良性機制，幫助貧困戶尋找到脫貧的門路或者產業，真正幫助貧困戶脫貧。現階段，我國農村產業結構調整和新農村建設所需的大部分資金要依靠金融投入。解決貧困問題的最直接辦法和通道就是變“被動式扶貧”為“開發式扶貧”和“造血式扶貧”。從根本上講，“開發式扶貧”和“造血式扶貧”實質上就是打通城鄉要素的自由流動渠道，讓貧困地區生產要素自由流動，讓貧困地區和貧困人口的土地與資源依照市場原則得到合理配置。深化農村改革最大的障礙之一就是資金匱乏，金融扶貧可以破解農村改革的資金難題和“三權”抵押質押難題，特別是可以重點破解土地使用權質押難題，改進農村經營管理機制，推動新的農村生產經營機制的形成。通過金融精準扶貧，將農村改革和貧困地區與貧困戶脫貧有機結合，提升了貧困地區和貧困戶發展的空間。在進一步深化農村改革和扶貧方面，金融支持精準扶貧運用了多種金融服務手段，切實解決了貧困地區和貧困戶首貸難的問題，通過銀行扶貧資金的循環，不斷擴大貧困地區的再生產和產業結構的調整與發展，引導了農村特別是貧困地區規模經營、農村合作組織快速發展，促使貧困組織規模生產和經營，減少了生產經營中的風險，確保信貸資金效益最大化。

當前金融精準扶貧存在的主要問題

金融扶貧的主體責任不明確，金融扶貧工作難以更好地發揮作用。國家主管部門沒有將金融扶貧的職能明確給某個金融機構，讓其主要承擔貧困地區的金融扶貧任務，而是讓所有的金融機構在各級政府的要求下進行扶貧，更多是出于政治任務考慮，沒有形成良性市場扶貧機制。看似所有金融機構都參與扶貧，但真正深入到鄉和村，深入到一家一戶扶貧的金融機構并不多。如果不將金融扶貧的主體責任明確到指定的金融機構，金融扶貧的效果會大打折扣，達不到貧困地區和貧困戶的要求，與完成2020年全國7000萬人口脫貧的資金支持任務差距較大。目前，商業銀行參與精準扶貧主要以完成任務為目的。金融機構目前參與精準扶貧，主要是出于金融機構的社會責任感和各級政府下達的硬性扶貧任務要求，短期可以做到，長期必須解決金融機構參加精準扶貧的制度性問題，即從制度上解決風險補償問題以及政策性保險問題。金融機構都是商業性質的，必須考慮貸款自身的風險和補償問題，以及金融機構本身效益問題。由于貧困地區和貧困戶標準化的可抵押和質押資產少、質量差，當地財政可用貼息、免息和風險補償資金有限，導致金融機構資金投入有限。不論是政策性金融機構還是商業性金融機構，對將貸款投入到扶貧領域都持謹慎態度，主管部門頂層設計方面的缺陷導致金融機構難以持久的參與金融扶貧工作。

金融扶貧政策不夠明確，貧困地區基礎設施建設及公共服務項目金融支持難以落地。目前，金融扶貧還處于起步階段，部分重大政策應進一步落實。雖然國家層面在金融扶貧方面出臺了相關的政策文件，但除了明確異地搬遷、助學貸款金融支持政策外，其他領域金融扶貧優惠政策沒有明確。如國家設立了比支農再貸款利率更加優惠的扶貧再貸款政策，但是沒有具體操作辦法，金融機構難以具體操作。又比如，貧困村“兩基”建設貸款利率怎樣優惠、貸款年限多長都沒有具體規定，金融機構沒法無行。再如，扶貧特色產業的貸款利率和貸款期限，中央財政是否貼息等問題沒有明確，對帶動貧困地區扶貧的新型農村經合組織如何進行信貸支持沒有政策。貧困地區由于地處偏遠或者自然環境較為惡略，一般交通、水電基礎設施落后，公共服務水平較低，這是扶貧工作的重點，也是貧困地區群眾的迫切要求，雖然政策性金融機構都想積極支持這些扶貧項目，但是在落地過程中存在困難。一是政策性金融機構在縣級沒有分支機構，無法下沉到縣里；二是這兩類項目都屬于扶貧公益項目，必須由財政擔保償還，但縣財政拿不出錢來擔保，或者縣財政本身就是靠支付轉移來運轉的，財政負擔太重。

扶貧政策性擔保、扶貧政策性保險和風險補償機制缺乏，制約了金融機構扶貧的主動性。金融扶貧雖然是金融機構的一項社會責任，但金融機構的商業性質決定其必須考慮貸款的效益，遵循金融運行的一般規律，滿足貸款的基本條件。金融機構積極參加扶貧的關鍵是要國家財政或地方政府財政解決貸款的擔保問題以及風險補償問題。目前，在沒有貼息、沒有擔保、沒有風險補償機制的背景下，各級政府分配政治任務，短期是可行的，但長期下去，金融機構很難做到持續性的扶貧投入。從經濟金融運行規律來看，金融機構不論是發放商業信貸還是扶貧貸款，必須考慮其風險和效益，否則日后無法正常運行。

金融機構金融扶貧產品過于單一，金融服務手段不足。由于貧困地區自然經濟占主導地位，商品經濟不發達，缺乏競爭力和自我發展能力，產業構成以農業為主，農業又以種植業和養殖業為主，導致金融機構金融扶貧基本上都是以小額貸款為主，不同的銀行都在發放小額貸款，產品過于集中。除了國家認定的連片貧困地區整體搬遷貸款外，其他貸款都是對貧困戶的小額貸款，除了極個別貧困地區利用部分省區代發扶貧債券之外，沒有其他形式的金融支持。如果金融機構與貧困地區做好對接，完全可以利用現有的政策在貧困地區開展訂單貸款、期貨業務和集中貧困地區龍頭企業發行集合票據或集合債券業務，通過省級政府或地市政府提供一定的擔保或者增信，達到利用其他金融工具的目的。當前，支持精準扶貧金融手段和金融服務手段過于單一，導致金融資源在扶貧工作中不能發揮更大的作用。

扶貧項目同質化導致金融機構扶貧貸款趨同，金融隱性風險增加。由于金融扶貧是資金跟著項目走，結果導致一個地方金融扶貧資金投放過于集中，另一些自然環境惡略，其他資源相對貧乏的地區沒有金融機構去投資。從地方政府來看，許多貧困地區的地方政府在扶貧和組織脫貧的工作中，“人云亦云”跟風行動，不能正確分析認識自身的特點和資源優勢，扶貧立項學習別人，過于簡單，導致金融機構貸款項目過于集中。例如，我國南方大部分貧困地區和貧困戶都將種植紅心獼猴桃、火龍果、羅漢果、葡萄、林下養雞養鴨等作為脫貧的主要項目開展。從各地反映的情況看，全國其他貧困地區也在開展相同的扶貧項目，如果發展到一定規模，將會出現產量上去形成了產業，但在市場滯銷賣不出去，這個苗頭目前已經出現。所以，應該在國家層面及早規劃，防止因產品趨同導致金融隱性風險增大。

關于進一步改進金融扶貧工作的政策建議

將金融扶貧的主要職能落實到專門的金融機構，明確扶貧的主體責任。金融扶貧說到底是一種市場行為，從長期看，金融機構在扶貧中一定要贏利，否則這種行為很難持續下去。為了解決目前金融機構參與金融扶貧面臨的主要問題，建議國家將金融扶貧任務主要落實到一家（或幾家））金融機構，由這家金融機構承擔我國貧困地區金融扶貧的主要職能，其他金融機構則可以以市場為導向積極參加。從我國金融機構與“三農”聯系的緊密程度看，國家可以將貧困地區扶貧和貧困人口脫貧的主要職能指定由各省區農村信用社（或者相應緊密的金融機構）承擔，由于農村信用社在村鎮都有自己的機構，承擔扶貧職能最有便利條件。國家對承擔扶貧職能的農村信用社給予政策上的支持，以及風險補償和利率優惠。由于異地搬遷資金量非常大，建議國家將異地搬遷扶貧任務和職能落實到國家開發銀行和農業發展銀行，并要求這兩家銀行作為國家戰略任務保證完成，而不是像目前與地方政府協商性完成。建議國家財政對承擔政策性扶貧任務的銀行機構給予貼息和風險補償，以及減免稅收和提高不良貸款撥備率。

另外，進一步完善及明確國家金融支持扶貧的制度和政策，并且制定相應的操作規程，便于操作。一是進一步完善國家層面的金融扶貧政策，對扶貧貸款優惠利率和貸款期限做出明確規定，對除異地搬遷、助學貸款金融政策外的扶貧政策進一步明確；二是在政策上明確基礎設施建設及基本公共服務類項目落地政策和具體操作流程及規則。貧困地區基礎設施建設和公共服務基本條件，需要國家有關部門將具體政策和操作流程進一步明確，使得這一政策具有可操作性。

將財政資金明確為金融扶貧資金的貼息、擔保和風險補償資金。我國由于貧困人口較多、政府財政能力有限，難以做到貧困人口全覆蓋，若以銀行信貸扶貧精準瞄準貧困地區和貧困人口，可將一次性使用的無償撥付財政扶貧資金變為多次周轉使用的信貸扶貧資金，達到精準扶貧和持續脫貧目的——防止脫貧后又返貧，確保扶貧資金的安全性和可持續性。在我國精準扶貧資金的支持上，財政資金雖然具有無償性、保底性和公平性，但是因為國家財力有限以及地方支付轉移能力有限，投入到扶貧方面的資金不可能有大幅度的增長，主要還要靠金融資金的投入。若將這部分財政資金作為金融扶貧的引導資金、撬動資金，專門用來為投入到扶貧項目中的金融資金貼息、免息、擔保及風險補償，則可以起到重要引導作用。建議國務院明確財政扶貧資金除必要的扶貧兜底外，全部用來為金融扶貧資金貼息、擔保、風險補償，以此撬動巨額金融資金投入到扶貧項目上。

建立國家級的財政扶貧擔保機構和風險補償機構。金融扶貧最大的瓶頸是擔保和風險補償機制的缺失，目前，各地雖然也建立了自己的擔保公司和風險補償機制，但是規模小、能力弱，擔保范圍和風險補償范圍很小。要調動金融機構的扶貧積極性，關鍵問題是要解決擔保和風險補償問題。建議在財政部門建立國家級的扶貧擔保公司和風險補償機構。為了減少不必要的機構設置，可以將這項職能全部放到財政部門，在不增加新機構的前提下，由省、市、縣級財政履行扶貧擔保職能和風險補償職能，通過設立國家擔保機構和風險補償機制，解決金融機構貸款風險問題，引導它們加大對扶貧工作的支持力度。另外，為了幫助金融機構解決扶貧中的貸款損失，建議財政部提高參與金融扶貧金融機構的不良貸款撥倍率，解決金融機構因發放扶貧貸款導致的呆壞賬增加的損失。

高標準選定金融支持項目，創新農村金融產品和服務方式。一是大力支持農業農村基礎設施建設，改善貧困地區農業農村生活條件。農村地區尤其是貧困地區政府財力有限，公路交通、水利、能源等基礎設施建設欠賬較多，成為制約地方經濟發展的瓶頸。積極支持特困地區符合國家政策導向、黨政關切，有利于推進城鄉統籌發展，具有顯著支農效果的水利、公路、棚戶區改造和整體城鎮化建設，著力改善貧困地區農民生產生活條件。二是大力支持農業產業化經營，培育貧困地區特色優勢產業。著力推進優勢農產品向優勢產業集中、生產加工向龍頭企業集中，走“公司+基地+農戶“的產業化經營之路，帶動貧困地區農民增收致富。三是積極支持貧困地區農產品物流體系建設，搞活農產品流通。四是大力發展適合金融扶貧的新的結算方式，大力發展支持精準扶貧的金融工具和金融手段。如發展支持金融扶貧的票據、債券以及期貨合約等。

（作者單位：中國郵政儲蓄銀行總行資產負債部）

宏觀經濟月度資訊

郭樹清履新銀監會主席

2月24日，原山東省省長郭樹清接任尚福林出任中國銀行業監督管理委員會主席。盡管上任僅幾天時間，在國務院答記者問時已展現出超高的專業水平，體現出了對中國銀行業未來的思想和規劃。

發改委等三部委換帥

2月24日，十二屆全國人大常委會第二十六次會議決定任命何立峰為國家發展和改革委員會主任，任命張軍為司法部部長，任命鐘山為商務部部長。

保監會：下一步將合規推進前海股權問題后續處置

2月24日，寶能投資集團董事長兼前海人壽董事長姚振華收到被撤銷任職資格并禁止進入保險業10年的頂格罰單，是《中國保險監督管理委員會行政處罰程序規定》發布以來首位受罰的險企高管。

養老金入市全面啟動 資金已到賬

2月25日，一家首批基本養老保險基金證券投資管理機構人士表示，養老金投資資金已經到賬了，到位的組合已經開始投資了。據了解，首批中標的權益類產品一共有4只，規模在100億元左右。

上海金融界和法律界或將首先試水區塊鏈應用

2月26日，中國區塊鏈應用研究中心（上海）正式揭牌成立。對于區塊鏈的發展，上海法律界和金融界可以先行先試。同時上海金融和科技界遵守規則和公約，在風險可控的前提下，推動金融和科技的聯合創新。

《信托登記管理辦法》征求意見 超19萬億信托迎集中登記

2月27日，中信登起草了《信托登記管理辦法（征求意見稿）》并向各家信托機構征求意見，明確信托機構發行的信托產品相關信息都需要在中信登進行登記，同時辦法還細化了信托登記申請人、內容、流程、分級查詢制度等。

發改委就分享經濟發展征意見：進一步放寬市場準入

2月28日，據國家發改委消息，發改委就《分享經濟發展指南（征求意見稿）》向社會征求意見，此次公開征求意見的時間為2017年2月28日至3月6日，旨在進一步推動分享經濟發展。

國務院部署“互聯網+政務服務”工作

2月28日，國家發展改革委、工業和信息化部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、商務部聯合印發了《“互聯網+”招標采購行動方案（2017-2019年）》，推動政府職能轉變，助力供給側結構性改革。