基層文化服務樞紐：鄉鎮綜合文化站的困境與出路
——基于嘉魚縣鄉鎮綜合文化站的研究

郭 璐

(華中師范大學 政治與國際關系學院，武漢 430079)

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基層文化服務樞紐：鄉鎮綜合文化站的困境與出路
——基于嘉魚縣鄉鎮綜合文化站的研究

郭 璐

(華中師范大學 政治與國際關系學院，武漢 430079)

鄉鎮綜合文化站是基層文化服務的樞紐，在基層公共文化服務中發揮著關鍵性作用。但是嘉魚縣鄉鎮綜合文化站在經歷農村文化體制改革，即以湖北省站所改制和建立“以錢養事”的新機制為基礎進行了社會化運營改制后，鄉鎮綜合文化站不僅在定位及功能上發生了很大變化，同時也出現了很多問題。鄉鎮綜合文化站未來走向不僅是嘉魚縣的關鍵問題之一，也是基層公共文化服務如何發展的關鍵問題之一。將社會化運營的鄉鎮綜合文化站培育為樞紐型社會組織似乎是鄉鎮綜合文化站的未來可行模式。

“以錢養事”；鄉鎮綜合文化站； 基層公共文化服務 ；樞紐型社會組織

一、研究緣起

湖北省嘉魚縣的鄉鎮綜合文化站自本世紀初實行站所改制和“以錢養事”的機制以來，雖然取得了一定的效果，但是也出現了一些問題，引起了廣泛的討論和爭議。鄉鎮綜合文化站本應在縣鄉村(社區)中發揮樞紐性作用，但是站所改制后和“以錢養事”后的文化站，樞紐性作用明顯減弱，制度和人事都有一定程度的斷裂。黨的十八屆三中全會明確提出，將“建設綜合性文化服務中心”作為“構建現代公共文化服務體系”的一項重要任務。2015年國務院辦公廳發布的《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》也明確指出建立鄉鎮和村(社區)兩級基層綜合性文化服務中心，在鄉鎮層面主要是在原有的鄉鎮綜合文化站基礎上做好完善和補缺，村(社區)層面主要是打通公共文化服務的“最后一公里”，這表明鄉鎮綜合文化站在基層公共文化服務中作用會越來越大。回歸原來的體制還是進一步深化改革是鄉鎮綜合文化站面臨的重要選擇，筆者認為，將已社會化運營的鄉鎮綜合文化站培育成為樞紐型社會組織似乎是一個較為可行的模式。

借嘉魚縣創建湖北省公共文化服務示范區(下文簡稱創建省級示范區)的契機，筆者于2016年9月對嘉魚縣的公共文化服務狀況進行了調研。嘉魚縣在創建省級示范區中將重點完成兩個課題：嘉魚縣公共文化服務資源整合共享及村社綜合性文化服務中心建設，后者既是完善構建公共文化服務體系，也是滿足基層群眾文化需求的重要途徑。對嘉魚縣鄉鎮綜合文化站的深度調研和分析，不僅僅關系到鄉鎮綜合文化站的職能定位，更重要的是基層公共文化服務的發展。一方面，普遍性的鄉鎮綜合文化站作為基層公共文化服務的樞紐部門，既接受上級部門指導負責鄉鎮層級的公共文化工作，同時也是農村公共文化服務的直接指導部門，更是公共文化服務體系中不可缺少的一環；另一方面，作為特殊性的嘉魚縣所具有的創建湖北省公共文化服務示范區的特征，這些原因將嘉魚縣鄉鎮綜合文化站的重要性延展至國家的公共文化服務建設。

二、鄉鎮綜合文化站的困境

嘉魚縣位于湖北省咸寧市，是湖北省“咸安政改”的發起地之一，改革比較徹底，“咸安政改”所推行的“七站八所”改革在嘉魚縣也進行了推廣實踐，鄉鎮綜合文化站改制為文體服務中心。目前，嘉魚縣8個鄉鎮綜合文化站現有工作人員16名，每個鎮2名，現行體制為人、財、物由鄉鎮管，名稱為“鄉鎮文體服務中心”(對文化部門為“鄉鎮綜合文化站”，一套班子兩塊牌子)。管理體制主要包括三個方面。首先在人員方面，文體服務中心工作人員采取的是資質管理，全縣具備農村公共文化服務資質的人員共23人，其中上崗16人，退休7人。采用聘用制，實行“以錢養事”，由各鄉鎮與工作人員簽訂“養事”合同。*引自2015年11月11日嘉魚縣文體新局內部文件《嘉魚縣文化站基本情況匯報》。其次在財務方面，以2015年為例，全縣8個文化站，文體服務經費共計58.44萬元，其中包括文體技術服務經費32萬元(按每個上崗人員20000元/年測算)，工作經費9.6萬元，養老醫療保險經費9.92萬元，電影下鄉經費4.92萬元，人員培訓及資料費2萬元。*引自嘉農綜改辦〔2015〕4號《嘉魚縣綜改辦關于2015年農村公益性服務經費分配和管理意見的通知》。縣綜改辦首先將這些經費下撥到鄉鎮財監所，再到鄉鎮綜合文化站。最后，鄉鎮綜合文化站的軟硬件設施、場所主要包括“三室一廳”，即書刊(電子)閱覽室、文化科技培訓室、辦公室、多功能活動廳等由鄉鎮管理。鄉鎮綜合文化站除了人、財、物外，還有一個很重要的方面就是文化工作，也就是在事務方面，縣文體新局是業務主管部門，進行工作指導安排以及作為鑒證方對工作效果進行監督和考核。

從上述嘉魚縣鄉鎮綜合文化站的管理體制狀況、調研過程中鄉鎮綜合文化站站長的訪談以及縣文體新局提供的相關資料中，可以將當前嘉魚縣鄉鎮綜合文化站發展的問題總結為樞紐性作用弱化，這一問題可以細化分解為體制不順、定位不清、資金不足、效益不高。

(一)體制不順

嘉魚縣通過工作人員“三個全部”的方式進行身份轉換、“三個分離”的方式對職能分離以及“三個保留”的方式對基本文化資源保存進行農村文化體制改革*“三個全部”指：全部清退臨時工；全部辦理在編人員社會養老保險；全部買斷并置換身份。“三個分離”指：原鄉鎮文化站的職能一分為三，其中執法職能由縣文化主管部門承擔，行政管理職能由鄉鎮政府承擔，公共文化服務職能由文體服務中心承擔。“三個保留”指：保留基本隊伍；保留公益文體服務職能；保留基本陣地。，體制改革后的鄉鎮綜合文化站人、財、物、事的定位及管理都發生了重要變化。當前，嘉魚縣的鄉鎮綜合文化站的人、財、物由鄉鎮統一管理，業務由縣文體新局指導安排。從當前的管理體制看，鄉鎮綜合文化站的管理權力集中在鎮政府，但實際業務指導集中在縣文體新局。而這種安排造成的最大問題就是權力博弈造成的管理缺位，很容易出現有權力的沒精力管，有精力的沒權力管，也就是說鄉鎮綜合文化站的工作狀況首先仰賴的是鄉鎮政府的支持程度。在一些比較重視文化工作的鄉鎮如L鎮，文化站的狀況較為良好，且能提供有效的公共文化服務。但是在一些不重視文化工作的鄉鎮如X鎮，就出現了文化站工作人員被挪作他用、財務管理不善以及不重視硬件設施的建設和維護等問題。但是縣文體新局也不能出面直接管理，致使鄉鎮綜合文化站空無一物，只能通過例行的文化活動(下村放電影)為群眾提供文化服務，該文化站工作人員總結這種狀況為“后娘(鄉鎮政府)不愿管，親媽(縣文體新局)管不了”。按照當前的體制，鄉鎮綜合文化站很容易陷入管理缺位的處境。

(二)定位不清

當初湖北省站所改制本應該按照“行政職能整體轉移、經營職能走向市場、公益服務職能面向社會”的總體改革思路，將公益性服務組織轉變為民辦非企業單位組織。但是嘉魚縣鄉鎮綜合文化站的身份定位卻一直不清楚，既不是經濟實體，也不是個體戶，與民辦非企業單位組織這一身份也有差異。嘉魚縣鄉鎮綜合文化站的文化體制改革將工作人員全部成功轉換為社會人身份，但是文化站的市場化改革并沒有啟動，改革把文化站工作人員推向了市場，但文化站在實質上仍舊是被政府全面管理的部門，而政府體制內部組織這一身份及權力都被去除了，因此改革后的鄉鎮綜合文化站底氣不足。鄉鎮文化站既無發展經濟的能力，也沒有官方身份的庇護，沒錢、沒權、沒身份的狀況就導致村(社區)、企業單位并不認同鄉鎮文化站這一組織，開展工作有一定的難度。

除此之外，體制不順在文化站內部造成的一個主要影響是文化站與工作人員脫節，文化站工作可持續性受到影響。盡管體制不順可能產生管理缺位以及對下指導工作困難的狀況，但大部分的文化站并沒有出現這樣的問題，這依靠的是文化站站長個人的社會資本。因為嘉魚縣的鄉鎮文化站工作人員除兩名新工作人員外，其他的都是改制前的人員，與上級業務主管部門、本級管理部門以及下級村(社區)都有良好的關系基礎。改制后作為社會人的鄉鎮文化站站長大都發展了個人產業，不僅產業狀況良好，并且某些與文化相關的產業更加集聚了他們的社會資本，這對他們的工作開展無形中提供了很好的便利。所以文化站工作的開展與其說靠的是鄉鎮綜合文化站這一身份，不如說靠的是站長的個人社會資本。盡管在當前看來，這樣的方式既順利有效地開展了文化工作，也給工作人員個人的發展提供了機遇。但是人員更替后的鄉鎮文化站該怎么運作卻是一個不容忽視的問題。

(三)資金不足

鄉鎮綜合配套改革前，文化站經費由縣財政劃撥(人員檔案工資70%)，共計13.3萬元；改革后，按全縣人口人均0.7元劃撥(改過去“養人”為“養事”)，共計26.9萬元，實行的是“縣管鎮用”。*引自2015年5月30日中共嘉魚縣委宣傳部內部文件《嘉魚縣加強農村基層公共文化服務的調研報告》。以2015年為例，嘉魚縣每個鄉鎮文化站工作人員共有6.44萬的“養事”經費，其中包括兩名工作人員的文體技術服務經費共4萬元(按每個上崗人員20000元/年測算)，養老醫療保險經費共1.24萬元，工作經費共1.2萬元。文化站的經費還有電影下鄉費、培訓費、資料費共0.895萬以及免費開放配套資金2.5萬元。“以錢養事”的初衷是希望站所改制后能進行市場化運營，事情越多，經費越多，但是實際情況是既不“養人”也沒有“養事”。

從“養人”層面來講，從上述資料及調研反映來看，由于經費發放延遲，文化站工作人員在工作時要事先墊付資金，并且由于報銷規則，部分工作無發票導致無法報銷，所以文化站工作的支出經常由站長私人倒補。再加上與鄉鎮公務員相比差距較大且數額較低，導致文化站工作人員感到灰心，積極性不高。由于“養人”“養事”經費混合發放且數額固定，文化站工作人員反映“事情做得越多，花的錢越多，我們的錢越少”，“按照這個數額，我們生存都不能保障，還自己貼錢，這樣哪有信心好好搞”。但是文化站站長總歸要生存的，站所改制后的站長是社會人，他們往往有自己的產業，也就是說將文化站站長個人推向了市場，他們往往為了個人的利益會更傾向于發展自己的產業，文化站的工作更像是一個“兼職”。

從“養事”層面來講，各個鄉鎮綜合文化站的功能相差不大，基本都是基礎公益性公共文化服務，而沒有探索創新出新的公共文化服務內容及方式，所以嘉魚縣的鄉鎮綜合文化站的工作基本維持正常運轉。“養事”模式存在的問題體現在硬件設施上，鄉鎮綜合文化站的硬件設施建設需要的資金較多，但是“養事”經費并沒有硬件建設的費用，這部分費用需要靠上級及本級政府部門的支持才能實現。按照嘉魚縣在“以錢養事”中探索出的服務經費項目預算制的方式，這一預算的準則不是以鄉鎮文化站所做工作為基礎，而是按照鄉鎮所轄人口進行測算，所以相同的事務卻在不同鄉鎮之間有不同的費用。

總的來說，由于“養事”經費較低及機制存在不合理，導致文化站的工作人員勞務費及工作發展經費都比較低。人站分離，站長有自己的產業收入，但是文化站卻并沒有利用文化市場獲取一些經營性收入，這往往導致文化站站長為了自己的私人利益對于文化站經營不足，僅僅維持文化站的公益性文化服務，而沒有發展經營性收入為文化站的長遠發展計。

(四)效益不高

文化站效益不高主要指在基層公共文化服務中產能較少。就鄉鎮綜合文化站的基本公益性文化服務來說，嘉魚縣每個鄉鎮綜合文化站僅有兩名工作人員，且不實行坐班制，文化站的開放時間不固定，導致站內硬件設施的公共文化服務供給有名無實。以筆者在嘉魚縣對鄉鎮綜合文化站調研時發現的情況來說，G鎮文化站內“三室一廳”俱備且空間較大，但是文化站內灰塵很多，門口被雜物堵住，而該站長的廣告公司就在文化站隔壁。站長向我們解釋說，“由于鎮里人少，根本沒有人會來，什么活動都搞不起來，所以就一直關著門”。但是當時由于嘉魚縣負責咸寧市運動會的工作，所以該站長在組織體育事項上還是比較認真的，帶領群眾進行體育排練。X鎮文化站，由于前站長賭博將文化站賣出抵債，現在的文化站由鎮政府準備了兩間辦公室代替，僅僅包括一個辦公室和一個圖書室。并且，該站長還被鎮政府抽調為城管工作。談起文化工作時，他向我們表示，由于基礎硬件設施不夠，所以這方面的服務無法提供，但是還是會定期下鄉開展給群眾放電影等其他文化工作。還有D鎮文化站，站內硬件設施也較差，但是由于該鎮的龍舟文化，該站組織文化活動也較好。也就是說，鄉鎮綜合文化站的工作更多地集中在下鄉放電影、組織文體活動、培養隊伍、對村(社區)公共文化服務進行指導這些方面。

就鄉鎮綜合文化站在村(社區)公共文化服務中的效益來說，很多站長向我們反映村里和廠子根本不認文化站，對他們的工作也不是很配合，基本要靠文化站站長長期積累的個人社會資本推動文化服務的發展。并且，村(社區)的公共文化服務硬件設施也基本繞過文化站而由本村(社區)集體經濟以及各級政府部門直接提供各種資源進行建設，文化事業發展較好的村(社區)更多的是靠本村(社區)的書記等來統籌協調進行的，鄉鎮綜合文化站只是對縣文體新局所安排的工作進行配合。

以上這些問題綜合起來就是鄉鎮文化站的樞紐性作用弱化，一是體制不順造成自己發展困難，二是定位不清造成身份尷尬，三是資金不足造成動力不足，四是文化站自身效益不高，對下指導工作不力，導致基層公共文化服務整體效能不高。那么鄉鎮綜合文化站樞紐性功能弱化真的只是因為實行了站所改制和“以錢養事”的配套改革嗎？是否如站長所言，回歸文化體制內就能解決所有問題呢？

三、原因分析

站所改制和“以錢養事”改革的初衷是想實現“七站八所”的社會化運作，成為民辦非企業組織。嘉魚縣根據這一改革目標，結合自身實際，對文化站進行的改革也基本按照這一方向推進，但為何嘉魚縣鄉鎮綜合文化站仍舊存在諸多困難呢？并且文化站工作人員口徑一致地指向“以錢養事”改革呢？“以錢養事”改革和鄉鎮綜合文化站現狀之間到底是什么關系呢？筆者將從改革初衷和內部運作以及“以錢養事”機制本身三個方面分析鄉鎮綜合文化站現狀與“以錢養事”的關系，借此進一步分析鄉鎮綜合文化站的未來發展方向。

(一)“甩包袱式”的改革初衷

“以錢養事”新機制是湖北省“咸安政改”延伸出來的鄉鎮綜合配套改革的內容，是在站所改制的基礎上探索發展出來的。湖北省站所改制的初衷是由于站所存在條塊分割、職責不明、人浮于事、服務意識差、行政化運作等全國站所的通病。在市場經濟的導向下，無利可圖的站所都被縣(區)級職能部門視為“包袱”而甩給鄉鎮政府管理，這樣一方面增加了鄉鎮財政的壓力，另一方面也成為農民負擔增加的一個重要原因。[1]湖北省在咸安區的站所改制中按照“行政職能整體轉移、經營職能走向市場、公益服務職能面向社會”的總體思路進行職能分解，并且對鄉鎮站所實行“摘牌、收章、改制、走人”，全部改制為“服務中心”，并要求人、財、物關系分三年與區直單位和鄉鎮政府徹底脫鉤，最終推向市場，成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的民營性經濟實體或社會中介組織。將公益性服務組織轉變為民辦非企業單位組織。在此次“七站八所”的改革中，咸安和湖北明確提出“養事不養人”的口號，強調堅持市場取向，引入競爭機制，大力推進“七站八所”的市場化、社會化及民營化，并建立政府與這些社會組織和經濟組織之間的“伙伴關系”和“合作關系”。[2]上述咸安區的改革是湖北省改革的起點也是在湖北省推廣的范式，根據當時我國市場經濟發展的程度和方向，將站所推向市場的根本目的是為了減輕鄉鎮財政壓力，轉變“七站八所”以往的工作作風，提高服務意識，更好地在公共服務中發揮作用。

(二)嘉魚縣的折中運作

嘉魚縣站所改制和“以錢養事”新機制的做法首先堅持了對工作人員的身份轉換、職能劃分以及基礎文化資源的保留。“以錢養事”主要通過探索建立“五制”，即服務經費項目預算制、服務主體資格準入制、服務內容合同管理制、服務質量目標考核制、服務效果獎懲兌現制。*引自2015年5月30日中共嘉魚縣委宣傳部內部文件《嘉魚縣加強農村基層公共文化服務的調研報告》。但是嘉魚縣的改革力度明顯不如咸安區，從站所改制起，“以錢養事”機制建立后到現在，嘉魚縣的站所并沒有實現與鄉鎮政府脫鉤的目的，市場化力度不夠致使文化站對上級依賴嚴重，沒有獨立生存的能力，進而在公共文化服務中上下有機連接的樞紐性作用嚴重弱化。

但嘉魚縣改革本身確實是立足于本縣實際的，一方面避免改革震動過大，影響社會安定；另一方面是由于當地文化市場活力不足。基于這兩方面的考慮，嘉魚縣在改革時選擇了折中的方式，既按照湖北省鄉鎮體制改革精神推進，力圖達到改革目標，又基于自身實際狀況穩步推進改革，符合基層行政邏輯。但這一改革缺乏前瞻性，且后續配套深化改革沒有跟上，導致制度運作如今陷入困境。

(三)“以錢養事”機制尚待完善

嘉魚縣的“以錢養事”機制也是在不斷探索中形成的，目前還存在一些問題。一是“養事”經費分配不公。“養事”經費按人口基數劃撥，造成各鄉鎮雖然承擔同樣的服務項目但經費數額差距懸殊。二是“養事”合同缺乏科學性。各鄉鎮政府與各文體中心簽訂的“養事”合同，“養事”經費全部分解到服務項目后，造成事做得越多越好，人員的勞務費卻越少。三是“一事一議”形同虛設。根據有關文件規定，除完成常年性公共文化服務合同規定的項目外，其他臨時性、突發性事項實行“一事一議”，由鄉鎮政府劃撥專項經費。但據調查，除Y鎮兌現了“一事一議”經費外，其他鄉鎮要求文體中心“一事一議”所需成本在其“養事”經費中支出。四是鄉鎮對“養事”經費拖欠及克扣嚴重。根據有關文件和“養事”合同規定，文體中心“養事”經費按項目經費的60%逐月發放。但不少中心承辦活動還要自己掏腰包墊付，更談不上勞務費，工作人員生活難以為繼。有的鄉鎮以報刊費、衛生費、修志費等各種名目向中心攤派費用，并不經中心負責人允許直接在財監所扣除，有的鄉鎮以中心未完成服務項目為由，任意拖欠、克扣中心“養事”經費，更有甚者，個別鄉鎮有挪用、擠占省專項補助資金的傾向，由于縣文化主管部門囿于職能所限，僅負責業務指導，對上述行為無法實施監督。*引自2015年5月30日中共嘉魚縣委宣傳部內部文件《嘉魚縣加強農村基層公共文化服務的調研報告》。這些都是導致文化站資金不足、動力不足的原因。

(二)“站長”的新困境

改革目標與實踐運作之間必然會有差距，所有的改革都不可能完全達到文本中的目標。嘉魚縣也不例外。嘉魚縣這種折中改革行為所造成的直接后果就是工作人員對自己身份的認知產生混亂。一方面，在政府公共文化服務體系內，文化站的職能占據相當重要的地位，是基層文化工作的重要實踐者，文化主管部門不可能將鄉鎮文化站完全拋出體制外，這使文化站有了自己的心理依靠。另一方面，改革將站內工作人員變為“社會人”，在減少財政負擔的同時，也讓工作人員對自己的身份認知錯亂，他們在發展私人產業的時候對自己自由的社會人身份頗感滿意，但是一旦進入文化站工作又認為勞務費不足以支付自己的工作。所以站內工作人員在尋求私人工作與站內工作平衡時更傾向于將個人主要精力放在私人產業中，文化站的工作僅僅達到例行公事的程度即可。并且，文化站可以為工作人員提供一個交際平臺，積累個人的社會資本從而幫助他們發展自己的個人產業。所以他們既不愿過多地投注精力在文化站發展上但也不愿意離開文化站。

綜合上述湖北省鄉鎮站所改革初衷、嘉魚縣自身改革實踐以及“以錢養事”改革內容，筆者認為嘉魚縣鄉鎮綜合文化站目前狀況與嘉魚縣“以錢養事”改革不無關系，但也不是如站長所言是唯一因素。原因，一是改革的頂層設計缺乏一定的全面性、前瞻性；二是基層實踐變相阻礙改革順利進行；三是個人利益糾結于內。所以要想解決鄉鎮綜合文化站的問題，所需要做的并不是推翻改革，而是深化改革，站在十字路口的鄉鎮綜合文化站不是轉身回到之前，而是直面未來發展。

四、 未來走向

當前嘉魚縣正面臨創建省級示范區的任務，這關乎的不僅是嘉魚縣的公共文化服務，也關乎著湖北省乃至全國公共文化服務的建設問題。鄉鎮綜合文化站在公共文化服務體系中的作用也日益明顯，當前嘉魚縣的公共文化服務狀況還有很大的發展空間，首先就是要激活基層公共文化服務的活力，就筆者在嘉魚縣調研所看，不管是鄉鎮還是農村的公共文化都處于一種相當被動的地步，縣域范圍內公共文化氛圍較為濃厚，但是基層公共文化服務就是為了補齊農村這塊短板，打通公共文化服務體系的“最后一公里”，如此看來，鄉鎮層面的公共文化服務就必須重視起來。基層公共文化服務的關鍵在于鄉鎮綜合文化站，有能力的鄉鎮綜合文化站才既能做好在本層級內的公共文化服務，也能強化樞紐性作用，為基層的公共文化服務貢獻力量。

(一)發展契機

省級示范區的創建可謂是嘉魚縣鄉鎮綜合文化站的發展契機。文化服務越發被重視、工作內容逐漸增多、服務方式要求更新，這些因素都使得鄉鎮綜合文化站不能按照以往那種得過且過的方式運作了，新的環境給他們提出了新的要求。以示范區的創建任務分解來看，鄉鎮綜合文化站的工作主要有：鄉鎮建有符合省定建設標準和功能的綜合文化站；各鄉鎮建有兩個3000平方米的文化廣場；30%的村(社區)建有面積600平方米的文化廣場；參加上級業務主管部門業務培訓以及對村(社區)文化管理員、文化信息員、文化中心戶進行培訓；送戲下村和送電影下村；做好“一鎮一品”“一鎮一特”文化品牌創建活動亮點的工作；所有的村(社區)依托其綜合服務設施，統籌建有集宣傳文化、黨員教育、科技普及、普法教育、體育健身等多功能于一體的基礎文體服務中心工作；加強行政村(社區)的業余文化骨干、文化志愿者隊伍建設；加強對農家書屋的管理及活動開展；加強文化市場管理,轄區內無違法違規經營行為；做好檔案信息工作。*引自《嘉魚縣鎮綜合文化站示范區創建任務分解表》。省級示范區創建中這些對硬件設施建設和服務提供的具體要求是鄉鎮綜合文化站發展的契機。

(二) 樞紐型社會組織

鄉鎮綜合文化站作為基層公共文化的樞紐，且已經具有一定社會組織形式的基礎，將二者結合起來發展成為樞紐型社會組織也是一種可行的方式。“樞紐型社會組織”一詞較早見于2008 年9 月北京市社會工作委員會出臺的《關于加快推進社會組織改革與發展的意見》，北京市頒布的《關于構建市級樞紐型社會組織工作體系的暫行辦法》將樞紐型社會組織界定為:由負責社會建設的有關部門認定，在對同類別、同性質、同領域社會組織的發展、服務、管理工作中，在政治上發揮橋梁紐帶作用、在業務上處于龍頭地位、在管理上承擔業務主管職能的聯合性社會組織。[3]樞紐型社會組織要具有處理好權力、市場與社會關系的能力。從目前鄉鎮綜合文化站的狀況來看，盡管想要實現向樞紐型社會組織的轉化還有很大一段距離，但是也是一個可行的方向。

文化站的功能在國家不同時期顯現出不同的特征，站在國家與社會在公共文化服務的交界點上的鄉鎮綜合文化站，有了新的職能、范圍和工作方式。鄉鎮綜合文化站的作用主要是傳播文化、發展文化、繁榮文化、管理文化，引領先進文化發展方向。因此，具體到鄉鎮綜合文化站向樞紐型社會組織的成長主要依靠兩個方面，一是政府的培植，二是自身的建設。

政府的培植包括“收”與“放”兩個層面。首先，政府部門要給予鄉鎮綜合文化站更多的發展空間，通過政策明確鄉鎮綜合文化站的樞紐型社會組織的身份及職能定位，使鄉鎮綜合文化站從政策獲得身份和行動的合法性和認同；其次，鄉鎮綜合文化站的政治引領工作不能“放”，盡管鄉鎮綜合文化站的工作重點經歷了從政權滲透、市場管理到服務供給的轉變，但是政權滲透仍舊是其最基本的工作，因此在政治上，政府部門仍舊要引領鄉鎮綜合文化站的工作，使得其發揮政治在文化領域的橋梁紐帶作用。作為樞紐型社會組織的鄉鎮綜合文化站可以解決目前嘉魚縣鄉鎮綜合文化站的身份困境及職能定位困境，給予其明確的身份及發展空間。

作為樞紐型社會組織的鄉鎮綜合文化站在自身建設上主要包括完善領導職責、工作制度、人事管理及能力建設等內容。完善的組織構架能夠有助于充分發揮自己的自主性和能動性，利用發展中不斷積累的政治基礎、人脈基礎以及制度基礎，成為能夠集合不同層級及組織資源的綜合龍頭部門，使得其不僅能夠發揮其在基層公共文化服務上的供給和管理作用，還能夠成為上下聯通、內外聯系、本級聯絡的關鍵部門。樞紐型社會組織的能力建設不僅能給予其基本的部門自信，還能夠破除其對政府部門的過度依賴。制度及能力的雙重建設既能夠提升鄉鎮綜合文化站的綜合能力，還能在其他文化領域組織里建立基本認同，更好地發揮樞紐型社會組織對其他組織的職能管理。

總的來說，基層公共文化服務對鄉鎮綜合文化站在引領文化、管理文化及提供文化服務上的要求使鄉鎮綜合文化站必須進行改革，而這又與樞紐型社會組織的功能不謀而合，因此構建樞紐型社會組織是鄉鎮文化站的未來出路之一。這一構建過程不僅需要政府培育、法律規范、管理機制等頂層設計，又要避免出現由于官僚化、虛化以及擠壓同行業組織的問題。

五、 結語

文化站自新中國成立到現在經歷了“三起兩落”，第一次按照國家的邏輯以國家政權建設、政治宣傳滲透為原因“起”，但因“大躍進”和“文化大革命”的“失范”而“落”；第二次是按照市場的邏輯，以群眾文化發展“收編”電影放映隊而“起”，但因農民減負與機構改革而“落”；目前恰逢公共文化服務建設而又重新崛起，這是按照社會的邏輯而“起”。[4]公共文化服務發展既是鄉鎮綜合文化站的發展契機也是考驗，是轉型的重要關口。歷史的改革已經將鄉鎮綜合文化站推到了現在的境況，我們應該順從社會的發展方向，直面未來，這需要上級政府、鄉鎮綜合文化站都有決心和信心開始新一輪的以樞紐型社會組織培育為目標的改革。

[1]吳理財. 改革與重建——中國鄉鎮制度研究[M].北京:高等教育出版社，2010：177.

[2]項繼權. 從“養人”到“養事”——湖北省“站所改制”風暴[J].安徽決策咨詢, 2004(6): 34-35.

[3]余永龍,劉耀東. 游走在政府與社會組織之間——樞紐型社會組織發展研究[J].決策， 2014(2): 154-158.

[4]李世敏. 新中國文化治理中文化站的生存變遷與職能轉換——以湖北省鄉鎮文化站為表述對象[J]. 寧夏社會科學，2015 (4): 170-176.

Grass-root Cultural Service Hubs: Difficulties of Multi-use Township Cultural Stations and the Ways Out—A Case Study of Multi-use Township Cultural Station in Jiayu County

GUO Lu

Multi-use township cultural stations are the hubs of grass-root cultural services, which play a key role in grass-root public cultural services. However, after going through the rural reform of cultural administrative system and socialized operation, the orientation and function of the multi-use township cultural station in Jiayu County were changed, and problems arose. The future direction of the station is a key issue for not only Jiayu County but also the development of grass-root public cultural services. To cultivate socialized multi-use township cultural stations into social organizational hubs seems to be a feasible pattern in the future.

“to support business with money”; multi-use township cultural stations; grass-root public cultural services; social organizational hubs

2017-01-12

郭璐(1993— )，女，河南洛陽人，碩士研究生，主要從事地方治理研究。

1674-3180(2017)01-0008-08

G127

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