強化農業支持保護補貼管理推進現代農業發展

高美雁

習近平總書記指出，重農固本是安民之基。“十三五”時期，必須堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，加大強農惠農富農力度。農業支持保護補貼資金是中央財政公共預算安排的專項轉移支付資金，用于支持耕地地力保護和糧食適度規模經營，以及國家政策確定的其他方向，是一項重要的強農惠農政策。地方各級財政、農業主管部門應當按照各自職責加強農業支持保護補貼資金管理，提高資金使用效益，確保資金績效目標的實現。

一、農業支持保護補貼資金的設立

2004年以來，我國先后實施了農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等三項補貼政策（統稱為農業“三項補貼”）。“三項補貼”對于促進糧食生產和農民增收、推動農業農村發展發揮了積極的作用。隨著農業農村發展形勢發生深刻變化，農業“三項補貼”政策效應遞減，政策效能逐步降低，迫切需要調整完善。

黨中央、國務院高度重視農業補貼政策的有效實施，明確要求在穩定加大農業補貼力度的同時，逐步完善農業補貼政策，改進農業補貼辦法，提高農業補貼政策效能。遵照黨的十八屆三中全會和近年來中央一號文件關于完善農業補貼政策、改革農業補貼制度的部署，財政部、農業部于2015年5月13日印發了《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》（財農〔2015〕31號），指導開展農業“三項補貼”改革試點。試點的主要內容是將農業“三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。2016年4月18日財政部、農業部下發《關于全面推開農業“三項補貼”改革工作的通知》（財農〔2016〕26號），在總結試點經驗的基礎上，2016年在全國全面推開農業“三項補貼”改革。2016年6月23日，財政部、農業部印發了《農業支持保護補貼資金管理辦法》（財農〔2016〕74號），標志著農業支持保護補貼資金進入全面實施和規范管理階段。

二、政策目標、補貼對象和范圍

農業支持保護補貼資金的政策目標一是支持耕地地力保護，二是支持糧食適度規模經營。

（一）耕地地力保護資金的補貼對象和范圍

用于耕地地力保護的補貼資金，補貼對象原則上為擁有耕地承包權的種地農民。引導農民綜合采取秸稈還田、深松整地、減少化肥農藥用量、施用有機肥等措施，切實加強農業生態資源保護，自覺提升耕地地力。

耕地地力保護補貼資金補貼范圍是種地農民擁有承包權的耕地面積。補貼依據可以是二輪承包耕地面積、計稅耕地面積、確權耕地面積或糧食種植面積等，具體依據哪一種類型面積或哪幾種類型面積，由省級人民政府結合本地實際自定。

對已作為畜牧養殖場使用的耕地、林地、成片糧田轉為設施農業用地、非農業征（占）用耕地等已改變用途的耕地，以及長年拋荒地、占補平衡中“補”的面積和質量達不到耕種條件的耕地等不予補貼。不予補貼的耕地認定標準和程序由各省級財政部門聯合農業部門確定。

（二）糧食適度規模經營資金的補貼對象和范圍

用于糧食適度規模經營的補貼資金，支持對象重點向種糧大戶、家庭農場、農民合作社和農業社會化服務組織等新型經營主體傾斜，體現“誰多種糧食，就優先支持誰”。采取貸款貼息、重大技術推廣與服務補助等方式支持新型經營主體發展多種形式的糧食適度規模經營。

不鼓勵對新型經營主體采取現金直補，可采取貸款貼息、重大技術推廣與服務補助等方式支持多種形式的糧食適度規模經營。近幾年重點用于支持建立完善農業信貸擔保體系，統籌用于資本注入、擔保費用補助、風險補償等方面。

對農業信貸擔保機構的資本注入規模和節奏要根據擔保業務運營情況合理確定；對新型經營主體貸款貼息不超過貸款利息的50%；對重大技術推廣與服務補助，應采取“先服務后補助”、提供物化補助、政府購買服務等方式；不鼓勵對新型經營主體實行現金直補。單戶補貼要設置合理的補貼規模上限。

三、完善有關基礎工作

農業支持保護補貼是按照中央“穩增長、促改革、調結構、惠民生”總體部署推出的一項重大強農惠農富農政策。縣級財政、農業部門應當配合做好農業支持保護補貼實施的基礎工作。

（一）推進農村土地承包經營權確權登記頒證

農村土地承包經營權確權登記頒證是落實農業支持保護補貼政策的重要基礎性工作，事關農村長遠發展和億萬農民切身利益。各地要按照農業部等六部門《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》加快推進土地承包經營權確權登記頒證工作。通過確權登記頒證，為開展土地經營權流轉、完善補貼政策、進行抵押擔保提供重要依據。

（二）引導農村土地承包經營權有序流轉

農村土地承包經營權流轉政策與糧食適度規模經營補貼政策相互聯系，相輔相成。農村土地承包經營權有序流轉是實施糧食適度規模經營補貼的基礎，糧食適度規模經營補貼政策又會反過來促進農村土地承包經營權的流轉。

要加強土地流轉管理和服務，鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。引導承包農戶與流入方簽訂書面流轉合同。新型經營主體應當在工商部門注冊，其糧食經營面積應當在農業主管部門備案。

縣級農業主管部門要依據自然經濟條件、農村勞動力轉移情況、農業機械化水平等因素，研究確定本地區土地規模經營的適宜標準，一般應為全縣（市、區）戶均承包地面積10倍以上。農業主管部門應當會同有關部門做好新型經營主體和新型服務主體的資質認定。

（三）建立健全農業信貸擔保體系

省級農業信貸擔保機構由省級財政部門、農業部門會同有關部門組建并獨立運營。穩妥建立市縣農業信貸擔保機構。省級財政部門要利用中央財政支持糧食適度規模經營補貼資金，對省級、市縣農業信貸擔保機構進行資本金注入。要建立農業信貸擔保經營風險補助機制和農業信貸擔保系統風險救助制度。農業信貸擔保服務應優先滿足從事糧食適度規模經營的各類新型經營主體的需要，對其開展糧食生產經營的信貸提供擔保服務，支持在政策要求范圍內適當放大擔保倍數，增強服務農業能力。

四、建立健全工作制度

為促進農業支持保護政策的有效落實，確保適度規模經營補貼發放工作公平、公正、規范，省級財政、農業主管部門應當根據《農業支持保護補貼資金管理辦法》建立健全相關工作制度。

（一）確定種糧大戶認定條件

山東省規定，享受農業支持保護補貼政策的種糧大戶，必須具備以下條件：

1. 至少種植一季主要糧食作物。主要糧食作物指小麥、水稻。其中種植小麥的，以小麥種植面積為補貼依據；種植單季水稻的，以水稻種植面積為補貼依據。

2. 種植規模符合適度規模經營標準。種植面積須在50畝（含50畝）以上。其中，50畝（含50畝）以上、200畝以下的，每畝按照60元的標準進行補貼；200畝（含200畝）以上的，每戶限額補貼1.2萬元。

3. 租種合同符合要求。種糧大戶租種土地時，與農戶（土地承包戶）簽訂的土地流轉合同須使用鄉鎮農業（經管）部門統一制定的合同，經村支部書記和村委會主任審查簽字并加蓋村委會公章，鄉鎮農業（經管）部門審核備案。

4. 提供原始票據。提供與當年度種糧面積相適應的土地流轉費用支出憑證及購買種子、農藥、肥料等生產資料原始發票或收據。

（二）制定補貼申報流程

山東省種糧大戶補貼申報程序包括種糧大戶申報、村初核、鄉鎮審核、縣級農業部門復核、縣級財政部門撥付資金五個環節。

1. 種糧大戶申報。本著“自愿”原則，種糧大戶向土地所在村委會自行申報。申報材料主要包括：種糧大戶申報表及大戶本人身份證、土地流轉合同、購買生產資料發票或收據等復印件。種糧大戶不受戶籍、地域限制，符合條件的農村、城鎮戶籍人口均可申報；對在同一縣域內跨村、跨鄉鎮流轉土地的，分別向土地所在村申報，由縣級農業部門負責匯總面積。

2. 村初核。所在村對種糧大戶提交的申報資料進行初核。內容主要包括：地塊的位置、種植糧食作物的種類和面積、土地流轉合同的真實性及雙方當事人的基本信息等。初核無誤后，由村支部書記和村委會主任在申報資料上簽字并加蓋村委會公章上報鄉鎮。

3. 鄉鎮審核。鄉鎮政府組織對種糧大戶申報資料進行審核，并實地核查種植的糧食作物、面積等。審核無誤后在村、鄉鎮兩級進行公示，公示期不少于7天。公示內容包括：種糧大戶姓名、種糧地點、種植作物、面積、補貼金額和監督舉報電話等。公示無誤后，由鄉鎮農業（經管）部門將種糧大戶補貼信息錄入到齊魯惠民補貼“一本通”系統。鄉鎮政府對補貼對象、種植面積、補貼金額等信息的真實性、準確性負責。

4. 縣級農業部門復核。縣級農業部門對種糧大戶申報資料、申報流程進行復核。重點審核申報資料是否齊全、申報流程是否完備等。根據審核結果，認真測算資金需求，如實向縣級財政部門提供補貼對象的個人信息、種植面積、補貼數額等信息。縣級農業部門對種糧大戶補貼信息的完整性、申報程序的完備性負責。

5. 縣級財政部門撥付資金。縣級財政部門根據縣級農業部門提供的種糧大戶補貼信息，及時向金融部門撥付資金，督促金融部門及時把資金發放到種糧大戶的“一本通”賬戶中，并及時將發放結果反饋縣級農業部門。

五、認真組織實施

（一）創新適度規模經營的支持方式

應當按照因地制宜、簡便易行、效率與公平兼顧的原則，創新適度規模經營的支持方式。不鼓勵對新型經營主體實行現金直補。單戶補貼要設置合理的補貼規模上限。

省級農業信貸擔保平臺資本金注入。資本注入規模和節奏要根據擔保業務運營情況合理確定。

糧食適度規模經營主體貸款貼息。各地農業部門負責對新型糧食經營主體在糧食生產、儲藏、加工、銷售等環節，購置農機具、農業生產資料，基礎設施建設等發生的貸款進行審核，貸款貼息不超過貸款利息的50%。

重大技術推廣與服務補助。應采取先服務后補助、提供物化補助、政府購買服務等方式。不鼓勵對新型經營主體實行現金直補。單戶補貼要設置合理的補貼規模上限。

（二）規范農業支持保護補貼發放

縣級農業部門要認真組織做好本轄區內農業支持保護補貼基礎數據采集、審核、匯總等工作，包括農戶基本信息、補貼面積、補貼標準、補貼金額等，并應對補貼給農民的資金進行7天公示。公示無異議后，縣級財政部門會同農業部門應按照便民高效、資金安全的原則，及時通過“一卡（折）通”等方式將補貼資金直接發放給農民。

（三）加強農業支持保護補貼資金績效管理

農業支持保護補貼資金應按規定設定績效目標，開展績效運行監控。省級財政部門會同農業部門按照預算績效管理規定和資金管理需要，對市縣級政策實施情況開展績效評價。績效評價結果以適當方式予以通報，并作為資金分配的因素之一。

地方各級財政部門應加強組織管理，保障政策的有效實施，支持做好補貼面積核實、補貼公示制度建立、“一卡（折）通”發放資金、推進農民補貼網建設、加強補貼監管等工作。

對任何單位和個人滯留截留、虛報冒領、擠占挪用農業支持保護補貼資金，以及其他違反規定的行為，按照《中華人民共和國預算法》《財政違法行為處罰處分條例》等有關規定追究法律責任。