青海省國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)現(xiàn)狀與展望

楊杰

摘要 青海省國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)由青海省氣象局承建，于2015年5月1日起正式投入業(yè)務(wù)運(yùn)行，是國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布中心的分中心。該系統(tǒng)依托氣象部門已有的業(yè)務(wù)和預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)，擴(kuò)建信息收集、傳輸渠道及與之配套的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，形成反應(yīng)靈敏、傳輸快捷、覆蓋范圍廣的預(yù)警信息綜合發(fā)布系統(tǒng)，該系統(tǒng)未來針對(duì)“靶向預(yù)警”、一鍵式發(fā)布和融入省市縣一體化業(yè)務(wù)平臺(tái)有較大發(fā)展空間。針對(duì)重大天氣的預(yù)報(bào)預(yù)警，通過系統(tǒng)的發(fā)布更快速有效地對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和公眾進(jìn)行傳達(dá)和服務(wù)，對(duì)氣象服務(wù)的整體效益有較好提升。

關(guān)鍵詞 國家突發(fā)事件預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)；預(yù)警信息；現(xiàn)狀；展望；青海省

中圖分類號(hào) P429 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2017）03-0179-03

種類多、發(fā)生頻率高、分布范圍廣、損失大是我國自然災(zāi)害的主要特征。此外，各種事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件也時(shí)有發(fā)生，如何安全有效地預(yù)防各種自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的發(fā)生顯得尤為重要[1]。黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力”；黨的十六屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出了“建立健全社會(huì)預(yù)警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力”。近年來，盡管我國的應(yīng)急管理體系日趨成熟，但突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)尚不完善，制約了突發(fā)事件的應(yīng)急處置效力。建立國家權(quán)威、統(tǒng)一的突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)，對(duì)各級(jí)政府及時(shí)、準(zhǔn)確掌握有關(guān)綜合信息，科學(xué)分析研判，及時(shí)有效應(yīng)對(duì)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》提出建設(shè)國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)作為國務(wù)院應(yīng)急平臺(tái)唯一的突發(fā)事件預(yù)警信息權(quán)威發(fā)布系統(tǒng)，構(gòu)建政府應(yīng)急部門和社會(huì)公眾及時(shí)獲取預(yù)警信息的主要渠道[2-3]。通過國家突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)“十一五”建設(shè)任務(wù)的落實(shí)，我國將實(shí)現(xiàn)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件4類突發(fā)公共事件的接收、處理和及時(shí)發(fā)布，使突發(fā)公共事件預(yù)警信息公眾覆蓋率達(dá)到82%以上，公眾在系統(tǒng)發(fā)出災(zāi)害預(yù)警信息后10 min之內(nèi)接收到預(yù)警信息，確保有關(guān)部門和社會(huì)公眾能夠及時(shí)獲取預(yù)警信息，為我國有效應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件、提升各級(jí)政府應(yīng)急管理水平提供強(qiáng)力支撐。2013年底，國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)已經(jīng)在國家、省、市完成部署，2015年5月1日正式運(yùn)行，國家預(yù)警信息發(fā)布中心正式成立。我國預(yù)警發(fā)布初步實(shí)現(xiàn)了從國家到省、市的縱向上下貫通。

1 國家級(jí)平臺(tái)建設(shè)總體概況

1.1 國家級(jí)平臺(tái)總體規(guī)劃

2011年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警及信息發(fā)布工作的意見》，強(qiáng)調(diào)積極推進(jìn)國家突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)，形成國家、省、地、縣4級(jí)相互銜接、規(guī)范統(tǒng)一的氣象災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)警信息的多手段綜合發(fā)布。至此，國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布平臺(tái)正式規(guī)劃實(shí)施。2011年國家發(fā)改委下達(dá)投資目標(biāo)，項(xiàng)目建設(shè)正式啟動(dòng)，由國家氣象局組織實(shí)施。2012年國家級(jí)系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)初步完成。2013年完成各省、市級(jí)平臺(tái)安裝部署與聯(lián)調(diào)測(cè)試。2014年系統(tǒng)投入業(yè)務(wù)試運(yùn)行。2015年國家預(yù)警信息發(fā)布中心正式成立，系統(tǒng)正式進(jìn)行業(yè)務(wù)化運(yùn)行，系統(tǒng)運(yùn)行管理辦法印發(fā)。

1.2 青海省國家突發(fā)事件預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃

青海省國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)工作開始于2013年，并于9月開始在青海省氣象局安裝部署，2014年1月開始投入業(yè)務(wù)試運(yùn)行。根據(jù)《中國氣象局減災(zāi)司關(guān)于開展國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)業(yè)務(wù)試運(yùn)行的通知》（氣減函〔2013〕165號(hào)）的要求，青海省國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)于2014年1月11日正式開展省、市（州）二級(jí)業(yè)務(wù)試運(yùn)行工作，在2014年9月完成了9個(gè)市（州）、42個(gè)縣的測(cè)試工作，使該系統(tǒng)在省、市（州）、縣3級(jí)預(yù)警信息發(fā)布工作中得到了應(yīng)用。

2 青海省國家突發(fā)事件預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)應(yīng)用現(xiàn)狀

2.1 建設(shè)狀況

青海省國突預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)于2013年9月開始在青海省氣象局安裝部署，2014年1月開始投入業(yè)務(wù)試運(yùn)行。試運(yùn)行期間，青海省氣象局組織業(yè)務(wù)人員先后多次參加中國氣象局“國家突發(fā)公共事件預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)”現(xiàn)場(chǎng)或電視培訓(xùn)，并不斷對(duì)其軟件功能、業(yè)務(wù)性能進(jìn)行測(cè)試[4-5]。2014年5月與青海省移動(dòng)、電信、聯(lián)通簽訂了12379短信服務(wù)合同，移動(dòng)、聯(lián)通采取互聯(lián)網(wǎng)專線接入，電信采取互聯(lián)網(wǎng)接入的方式，完成了青海省12379短信號(hào)碼備案與三大運(yùn)營商短信對(duì)接工作，并在青海省預(yù)警信息發(fā)送工作中得到正式應(yīng)用，各運(yùn)營商12379短信發(fā)送速率分別為：移動(dòng)200條/s，電信200條/s，聯(lián)通200條/s。2014年8月開始，對(duì)系統(tǒng)不斷進(jìn)行維護(hù)和部署，大大增強(qiáng)了系統(tǒng)運(yùn)行的穩(wěn)定性，使青海省各類預(yù)警信息的發(fā)布質(zhì)量得到了明顯提升。在2015年3月，根據(jù)中國氣象局的要求，對(duì)青海省國突系統(tǒng)進(jìn)行了全面升級(jí)，升級(jí)后的系統(tǒng)在穩(wěn)定度、操作性、運(yùn)行速度、信息傳輸?shù)确矫娑嫉玫搅舜蠓岣摺?014年底，青海省氣象信息中心完成了“國家突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)”的安全等級(jí)備案，并按照第三級(jí)要求，部署完成了該系統(tǒng)的安全防護(hù)工作。2015年5月1日起青海省國家突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)開始業(yè)務(wù)化運(yùn)行。

2.2 運(yùn)行現(xiàn)狀

青海省國突預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)自開始業(yè)務(wù)化運(yùn)行以來，已經(jīng)成功接入16個(gè)外部門的各種預(yù)警信息，分別是公安、民政、國土、環(huán)境、交通、水利、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)計(jì)委、安監(jiān)、食藥監(jiān)、林業(yè)、旅游、應(yīng)急辦、地震等部門，總計(jì)52類預(yù)警信息，實(shí)時(shí)進(jìn)行收集、共享和快速發(fā)布。已經(jīng)通過該系統(tǒng)進(jìn)行預(yù)警信息發(fā)布的外部門分別是國土、環(huán)境、交通、水利、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、安監(jiān)、林業(yè)、旅游、地震、消防等部門。自開始業(yè)務(wù)化運(yùn)行以來，國突預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)累計(jì)發(fā)送氣象預(yù)警信息總計(jì)2 660條。

青海省國突預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)到目前為止已經(jīng)完成了5種手段對(duì)接，分別是短信、大喇叭、LED顯示屏、微博、微信。目前，已有部分市、州成立了預(yù)警信息發(fā)布中心，全省范圍內(nèi)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了部分運(yùn)營商的免費(fèi)發(fā)布。積極建立了“青海預(yù)警發(fā)布”新浪微博，至目前發(fā)布預(yù)警信息138條，關(guān)注人數(shù)明顯上升。建立了“青海預(yù)警發(fā)布”微信，目前全省微信的建設(shè)情況為省級(jí)1個(gè)、市（州）級(jí)5個(gè)、縣級(jí)26個(gè)。

青海省國突預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)納入了青海省“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目和青海省氣象局“十三五”規(guī)劃重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目。

預(yù)警信息發(fā)布體制和機(jī)制建設(shè)得到逐步完善。國突預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)在青海省是以省、市（州）、縣3級(jí)部署應(yīng)用，為了更好地使用該系統(tǒng)，完成《青海省國家預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)業(yè)務(wù)運(yùn)行管理辦法》《國家突發(fā)預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)業(yè)務(wù)流程》《國家突發(fā)預(yù)警信息發(fā)布簡易操作手冊(cè)》的編寫工作，目前正著手起草《國家突發(fā)預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)預(yù)警發(fā)布考核制度》。以上各項(xiàng)制度的建立將進(jìn)一步規(guī)范預(yù)警信息發(fā)布的操作流程，從根本上杜絕預(yù)警信息發(fā)布中存在的誤發(fā)、漏發(fā)、遲發(fā)等現(xiàn)象。制定省級(jí)預(yù)警發(fā)布業(yè)務(wù)運(yùn)行工作方案、設(shè)置專人專崗，建立7×24 h值班制度、故障報(bào)告制度、周統(tǒng)計(jì)與月統(tǒng)計(jì)制度。

3 存在的問題

3.1 預(yù)警信息質(zhì)量不高

自2015年5月1日國突預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)在青海省正式投入業(yè)務(wù)運(yùn)行以來，中國氣象局公共氣象服務(wù)中心開展了對(duì)國家預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)的預(yù)警信息發(fā)布質(zhì)量檢查工作，在青海省曾發(fā)現(xiàn)多次錯(cuò)誤預(yù)警信息并進(jìn)行了通報(bào)，錯(cuò)誤原因主要包括未按要求填寫預(yù)警發(fā)布時(shí)間、預(yù)警地區(qū)、發(fā)布內(nèi)容與標(biāo)題中的預(yù)警類型或級(jí)別不一致、發(fā)布內(nèi)容填寫有誤等現(xiàn)象，這些錯(cuò)誤嚴(yán)重影響預(yù)警信息的發(fā)布質(zhì)量和可靠程度。

3.2 系統(tǒng)和受眾用戶的維護(hù)能力較低

隨著縣級(jí)氣象災(zāi)害預(yù)警發(fā)布在國突預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)統(tǒng)一接入工作的深入開展，各級(jí)運(yùn)行維護(hù)任務(wù)日益繁重，系統(tǒng)運(yùn)行期間不時(shí)會(huì)出現(xiàn)渠道不暢、推送失敗的情況，嚴(yán)重制約國突預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)在青海省的使用效益。此外，為了實(shí)現(xiàn)國突預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)氣象災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)化運(yùn)行的目標(biāo)，讓國突預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)成為青海省、市州和縣氣象災(zāi)害預(yù)警發(fā)布的唯一權(quán)威發(fā)布渠道，各地還存在受眾用戶錄入不全、短信接收不正常等現(xiàn)象。

3.3 市、縣級(jí)預(yù)警信息發(fā)布不夠規(guī)范

在業(yè)務(wù)升級(jí)方面，雖然市級(jí)平臺(tái)系統(tǒng)已經(jīng)升級(jí)到2.01版本，但縣級(jí)發(fā)布單位沒有按照縣級(jí)預(yù)警發(fā)布方案進(jìn)行操作，仍然用市級(jí)賬號(hào)發(fā)布縣級(jí)預(yù)警。使用市級(jí)賬號(hào)發(fā)布縣級(jí)預(yù)警會(huì)造成預(yù)警信息唯一標(biāo)識(shí)不符合預(yù)警信息編碼規(guī)范，不利于國家級(jí)和網(wǎng)站平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

4 對(duì)策

4.1 加強(qiáng)業(yè)務(wù)人員責(zé)任感和業(yè)務(wù)能力

預(yù)警信息發(fā)布質(zhì)量不高，主要是由于業(yè)務(wù)人員疏忽造成，應(yīng)該著力加強(qiáng)各級(jí)業(yè)務(wù)人員的責(zé)任意識(shí)，提高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范和預(yù)警意識(shí)。針對(duì)市縣級(jí)預(yù)警信息發(fā)布不夠規(guī)范、簡單的網(wǎng)絡(luò)問題無法解決等問題，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)系統(tǒng)維護(hù)的業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)，進(jìn)一步提高系統(tǒng)維護(hù)人員的工作能力和水平。

4.2 逐步提高、完善系統(tǒng)的軟硬件設(shè)備

系統(tǒng)運(yùn)行期間不時(shí)會(huì)出現(xiàn)渠道不暢、推送失敗的情況，各地還存在受眾用戶錄入不全、短信接收不正常等現(xiàn)象，首先從當(dāng)?shù)叵到y(tǒng)配置、部署查找原因，而后聯(lián)系省級(jí)、中國局業(yè)務(wù)技術(shù)人員從根本上解決問題，使系統(tǒng)功能得到全面發(fā)揮。

5 未來發(fā)展展望

5.1 積極推動(dòng)“靶向預(yù)警”業(yè)務(wù)建設(shè)

大量預(yù)警信息發(fā)布，一方面浪費(fèi)廣泛的網(wǎng)絡(luò)資源，另一方面會(huì)對(duì)一些毫無關(guān)聯(lián)的接收者造成影響。因此，如何精準(zhǔn)地提供預(yù)警信息服務(wù)顯得尤為重要。近年來，隨著GIS技術(shù)的快速發(fā)展，基于位置的氣象服務(wù)應(yīng)時(shí)而生。國突預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)未來的發(fā)展可結(jié)合基于位置的氣象服務(wù)，與網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商密切合作，研發(fā)基于位置的精準(zhǔn)預(yù)警信息服務(wù)——靶向預(yù)警。例如某一地區(qū)發(fā)布了預(yù)警信息，首先網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商基于位置確定該地區(qū)范圍內(nèi)所有在使用的客戶終端，然后給該范圍內(nèi)的所有終端發(fā)送預(yù)警信息，這種做法可改變2種以前服務(wù)中存在的弊端：一是在該地區(qū)范圍內(nèi)注冊(cè)的但是此刻不在該地區(qū)的終端將不再接受預(yù)警信息；二是未在該地區(qū)范圍注冊(cè)的但是此刻正在該地區(qū)的終端將接受預(yù)警信息。該服務(wù)功能的實(shí)現(xiàn)將大幅提高預(yù)警信息的可用性和重要性。

此外，青海省藏族農(nóng)牧區(qū)面積占全省總面積的90%以上，建立基于位置的農(nóng)牧區(qū)“藏漢雙語”氣象預(yù)警信息“靶向”發(fā)布手段，實(shí)現(xiàn)主要農(nóng)牧區(qū)氣象災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布的準(zhǔn)確性和覆蓋性，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

5.2 努力實(shí)現(xiàn)一鍵式信息發(fā)布

國突預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)平時(shí)接收和發(fā)布的預(yù)警信息種類繁多、服務(wù)部門錯(cuò)綜復(fù)雜、服務(wù)渠道多樣，再加之平時(shí)業(yè)務(wù)工作中也需要使用部門自建的一些系統(tǒng)平臺(tái)對(duì)一些特殊用戶進(jìn)行預(yù)警信息發(fā)布，這樣易造成預(yù)警信息漏發(fā)的現(xiàn)象。因此，未來應(yīng)該著力實(shí)現(xiàn)國突預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)和部門業(yè)務(wù)上使用的這些信息發(fā)布平臺(tái)信息共享，實(shí)現(xiàn)只需發(fā)布一次所有的系統(tǒng)平臺(tái)均可以順暢發(fā)布預(yù)警信息，這樣會(huì)顯著提高服務(wù)部門的工作效率，也會(huì)更加凸顯出預(yù)警信息的重要性。

5.3 積極融入省市縣一體化業(yè)務(wù)平臺(tái)

為了逐步提升氣象服務(wù)手段多元化、服務(wù)大眾化、效率精準(zhǔn)化，青海省氣象服務(wù)中心從2015年開始建設(shè)青海省市縣一體化業(yè)務(wù)平臺(tái)，青海省國突預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)被接入該平臺(tái)的綜合信息發(fā)布系統(tǒng)中。

綜合信息發(fā)布系統(tǒng)既面向?qū)I(yè)用戶又面向公眾、決策用戶，產(chǎn)品信息的發(fā)布具有手段多樣、覆蓋范圍廣、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，信息發(fā)布需建立嚴(yán)格的信息發(fā)布復(fù)核機(jī)制，以保障信息發(fā)布的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。該平臺(tái)能夠?qū)崿F(xiàn)服務(wù)產(chǎn)品流轉(zhuǎn)、編審和發(fā)布功能，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)適應(yīng)不同媒體需求的多種信息發(fā)布渠道的自動(dòng)、手動(dòng)、快捷發(fā)布功能，使服務(wù)產(chǎn)品能在第一時(shí)間發(fā)送至專業(yè)用戶及電話、傳真、郵件、網(wǎng)絡(luò)、影視、短信、微博、電子顯示屏、農(nóng)村預(yù)警喇叭等渠道，并能實(shí)時(shí)監(jiān)控信息發(fā)布后的接收情況。國突預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)的接入，一方面豐富了一體化業(yè)務(wù)平臺(tái)的使用對(duì)象，另一方面也豐富了國突預(yù)警信息的種類和受眾面。

6 結(jié)語

在國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行中，經(jīng)過了艱難的探索。應(yīng)急管理是政府履行公共服務(wù)的重要職責(zé)之一，應(yīng)急管理的能力和水平也是一個(gè)國家社會(huì)公共服務(wù)水平、綜合實(shí)力和現(xiàn)代化程度的綜合體現(xiàn)。建立全國統(tǒng)一、自上而下、迅速高效的突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)是國家應(yīng)急管理能力的重要基礎(chǔ)性工作。經(jīng)過幾年的實(shí)際應(yīng)用，更加充分地表明建設(shè)突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)是加強(qiáng)我國應(yīng)急管理能力建設(shè)的重要任務(wù)，依托氣象信息系統(tǒng)是建設(shè)國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)的有效途徑、突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)是體現(xiàn)應(yīng)急管理效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

同時(shí)，在工作中也得到了以下經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)：一是必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與的工作思路；二是要統(tǒng)籌和帶動(dòng)市、縣2級(jí)預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)的建設(shè)；三是要將預(yù)警信息發(fā)布中心的建設(shè)與社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)體系和公共服務(wù)體系建設(shè)緊密結(jié)合。省、市、縣3級(jí)突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)，促進(jìn)了縣、鄉(xiāng)、村災(zāi)害防御體系和政府公共服務(wù)體系的建立，提高了農(nóng)村氣象災(zāi)害防御應(yīng)對(duì)能力。

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