地方資產管理公司發展現狀、存在問題及相關建議

■/張 乾 夏 蕓

地方資產管理公司發展現狀、存在問題及相關建議

■/張 乾 夏 蕓

本文系統梳理了我國地方資產管理公司發展歷程、主要特點及業務模式，并分析了當前地方資產管理公司發展面臨的問題與挑戰，從完善監管框架、健全配套政策、加強信息披露、提升資產整合運作能力等方面提出了對策建議。

地方資產管理公司 不良資產 處置

為加快不良資產處置進程，地方資產管理公司持續擴容，政策門檻不斷降低，業務模式不斷創新，不良資產承接空間進一步擴大。但由于監管體系不完善、配套政策不健全，再加上市場競爭激烈，地方資產管理公司發展面臨一些困難問題。

一、地方資產管理公司發展歷程與特點

（一）發展歷程及主要監管政策沿革

2012年，財政部、銀監會聯合發布《金融企業不良資產批量轉讓管理辦法》，允許各省級人民政府設立或授權一家資產管理或經營公司，參與本?。▍^、市）范圍內不良資產的批量轉讓工作。2013年12月，銀監會發布《關于地方資產管理公司開展金融企業不良資產批量收購處置業務資質認可條件等有關問題的通知》，進一步明確了地方資產管理公司設立條件。2014年8月，銀監會批復了首批5家地方資產管理公司，首批獲批的省市均分布在長三角和珠三角地區。2014年11月和2015年7月，銀監會又先后批復了10家地方資產管理公司。2016年10月，銀監會向省級政府下發《關于適當調整地方資產管理公司有關政策的函》，進一步放寬了地方資產管理公司的準入和經營限制，允許有意愿的省級政府增設一家地方資產管理公司，還放寬了收購的不良資產不得對外轉讓的限制，允許以債務重組、對外轉讓等方式處置不良資產，對外轉讓的受讓主體不受地域限制。

根據公開信息披露，截至2017年6月，全國已成立47家地方資產管理公司，覆蓋除新疆和港澳臺外的所有?。▍^、市）。14個省級行政區至少成立了2家地方資產管理公司，其中廣東、浙江、福建、山東四省均已成立3家。

（二）主要特點

一是機構性質屬地方準金融機構。地方資產管理公司由省級人民政府授權設立，銀監會進行資質備案，不核發金融許可證，屬于特許從事不良資產批量處置業務的地方準金融機構。地方資產管理公司和金融資產管理公司的監管模式存在本質差別，地方資產管理公司僅就從事不良資產處置業務接受監管部門的業務監管，而金融資產管理公司則是接受全面的機構監管。地方資產管理公司的股權結構和出資人無限制性要求；設立不經過監管部門的行政許可；高管資格不經過監管部門審批；原則上不適用針對金融機構的審慎監管要求。

二是股權結構呈現多元化趨勢。從股權構成看，地方資產管理公司多數由地方政府發起并控股，由地方國資委持股或與地方城投、地方國企、地方金控集團共同持股。四大AMC、民營資本的參與也越來越多，對于地方資產管理公司，股權結構多元化有助于改善公司治理，四大AMC的加入有助于增加不良資產業務經驗，提升專業能力，而民營資本的進入有望通過引入市場化的激勵、約束和運作機制增加活力。

三是經營目標兼具政策性和市場性。地方資產管理公司的成立有助于地方產業整合需求，因而其開展業務帶有一定政策屬性，但如果過于強調政策屬性又會導致道德風險，需要市場化的機制對其經營行為進行約束。政策性和市場性兼具，是地方資產管理公司與四大AMC相區別的重要特征。

四是功能定位側重化解地方金融風險。地方資產管理公司的主要職責是通過處置不良資產化解地方金融風險。商業化的運作模式使四大AMC在化解地方金融風險方面動力不足，而地方資產管理公司業務重點就在地方性中小銀行的不良資產處置方面，這也是差異性競爭優勢的關鍵所在。此外，由地方政府負責監管的小貸公司、典當行等準金融機構涉及的非金融債權處置機制并不完善，風險也更加隱蔽、處置難度較大，實際風險處置責任處于虛置狀態，地方資產管理公司有利于彌補缺位。

五是處置方式體現“本地化”比較優勢。屬地資產的信息不對稱是不良資產處置行業的核心問題，多數地方資產管理公司因具有地方國資背景，對于地方經濟運行、產業結構以及債務企業經營情況較為了解，對零散化、碎片化的不良資產可能具備更強的盡職調查能力和定價能力。在處置方式上也會充分考慮地方政府的訴求，避免用清收、破產等極端方式處理不良資產，由此減少失業等社會問題。

二、地方資產管理公司業務開展情況及主要業務模式

近年來，銀行業金融機構不良貸款持續攀升，不良資產市場供給快速增加，但由于地方資產管理公司成立時間短、經驗相對不足，不良資產一級批發市場中商業銀行總行和四大AMC“總對總”的業務規模較大，地方資產管理公司市場占比偏小。2016年中國銀行業賣出不良資產包5130億元，四大AMC占據了90%的份額。但從增量看，地方資產管理公司在金融不良資產市場中的參與度越來越高，作用發揮也越來越積極。尤其是通過參與競價、收購和處置極大地改變了不良資產市場生態，影響了不良資產價格，已成為市場的重要參與者。

地方資產管理公司在設立之初就具有多元化發展的定位，這主要源于地方政府的多重目標，如整合地方資源、推動地方國企改革、支持地方金融機構等。在不良資產業務方面，地方資產管理公司積極借鑒四大AMC經驗，逐步開展收益更高的重組類業務；在不良資產業務之外，還各有側重地從事企業托管、股權管理、基金管理、企業增信、大宗商品投資交易等業務。

（一）不良資產處置業務模式

不良資產處置主要包括債權收購處置、債權收購重組、債轉股、本息清收、訴訟追償、破產清償、呆賬核銷等方式。其中最主要的業務模式是收購處置、收購重組和債轉股。

1.收購處置模式。收購處置是傳統的不良資產經營模式，但對于地方資產管理公司，直到2016年銀監會下發《關于適當調整地方資產管理公司有關政策的函》，取消地方資產管理公司不得對外轉讓不良資產的限制后才得以開展。該業務是由資產管理公司按賬面原值的一定折扣收購不良債權資產，在資產分類的基礎上進行價值提升，然后尋機出售或通過其他方式實現債權回收，進而獲得收益。

2.收購重組模式。地方資產管理公司在不良資產的收購環節，根據不良資產風險程度確定實施債務或資產重組的手段，并與債務人及相關方達成重組協議，獲取重組收益。該方式可以優化存量債權資產，改善債務人流動性問題和經營狀況，同時有效強化實體企業供應鏈條上的信用薄弱環節，促進行業結構調整。收購重組模式可以細分為債務重組、資產整合和企業重組。其中，債務重組方式主要是對AMC與債務人之間的債務關系進行重組；資產整合是在重組債務關系的基礎上，根據債務人核心資產，對其整體負債進行清理整合；企業重組需要根據債務人的企業價值，采用債務重組、追加投資等多種方式幫助債務人改善生產經營，提高償債能力。

3.債轉股模式。國務院2016年發布的《關于市場化銀行債權轉股權的指導意見》明確地方資產管理公司可以參與市場化債轉股。債轉股是指將銀行對企業的債權轉換為資產管理公司對企業的股權。隨后通過改善企業經營模式逐步提升企業資產價值，最終通過資產置換、并購、重組和上市等方式退出，獲得處置收益。

（二）其他拓展業務模式

1.基金管理業務。部分地方資產管理公司積極拓展業務經營方式和范圍，開展基金管理類業務，聯合地方政府、社會資本發起設立特殊資產基金、債轉股專項基金、產業重整基金等，或是從事金融投資業務，通過債權、股權方式對存在價值提升空間的資產和短期流動性問題的企業進行投資，改善企業資本結構及經營狀況，實現投資價值。

2.增信業務。有些地方資產管理公司為了幫助中小企業融資，為銀行向中小企業發放的貸款或集合債等提供擔保或遠期收購承諾。主要模式是資產管理公司選取有資金需求且符合合作銀行授信條件的中小企業，向合作銀行推薦授信。簽訂“三方業務合作協議”，約定在信貸資產出現不良狀況時，由資產管理公司向該合作銀行收購不良信貸資產。

三、地方資產管理公司發展面臨的問題與挑戰

（一）監管體系不完善，經營行為亟需規范

四大AMC是銀監會直接監管的非銀行金融機構，其外部監管體系相對完善。但對于地方資產管理公司，目前只明確了由財政部和銀監會對其資產收購工作進行監督和管理，尚未建立完善的監督管理辦法，也未明確具體監管措施。由于監管未能及時跟進，加之市場競爭激烈，一些地方資產管理公司成為非持牌民資機構的“通道”和“錢袋子”，業務不規范現象開始暴漏。例如，一些地方資產管理公司給民間投資人做通道，甚至提供配資，幫助其批量獲取不良資產包，但后續處置基本脫離資產管理公司管理；對外轉讓資產包后，在二級市場層層轉讓，加劇資產包價格飆升；以“賣斷反委托”方式幫助金融機構實現不良貸款出表，延緩風險暴露。

（二）角色定位尷尬，潛在道德風險

地方資產管理公司由省級政府主管，通常由地方國資委發起并控股，在化解區域性金融風險上被寄予厚望，也被視為地方金融的“穩定器”。但這種角色定位，也會使其帶有較濃厚的行政色彩。地方資產管理公司處置的不良資產部分來自于地方國有企業，也有地方金融機構不良債權，在收購處置資產時可能產生地方政府過度干預的道德風險。例如存在關聯交易和利益輸送，損害市場公平，損害銀行等債權人利益；也可能存在虛假交易，不良資產和風險僅在體系內部轉移而沒有真正化解；參與地方企業債轉股過程中，很難以股東身份參與企業經營、行使監督權等。

（三）配套政策不健全，不利于穩健經營

目前有關地方資產管理公司的法規散見于財政部、銀監會的多個規范性文件，效力層級偏低，且沒有建立起完整的政策體系，不利于地方資產管理公司的長期穩健經營。例如，地方資產管理公司的法律訴訟地位仍未明確，最高法出臺的有關不良資產收購處置的司法解釋，僅針對四大AMC在清收不良貸款時遇到的特殊問題做出答復，給予了實際的法律支持，但對于地方資產管理公司能否參照上述司法解釋得到有關法律支持尚沒有明確說法。稅收政策方面，地方資產管理公司對轉讓債權之外的清收收入按6%計算銷項稅，而主要成本為貸款利息，可抵扣的進項稅非常有限，導致多數地方資產管理公司營改增后實際稅負上升。

（四）市場競爭加劇，發展面臨困境

自2016年以來，四大AMC強勢回歸不良資產處置主業，令市場對不良資產包的需求激增，不良資產包價格水漲船高，市場競爭進一步加劇。與四大AMC相比，地方資產管理公司競爭能力明顯不足。論資本金，中國信達和中國華融均已上市，資產規模過千億，而多數地方資產管理公司注冊資本金不過10億到50億元；論融資渠道，四大AMC可以發債、定增、獲得低息貸款，而地方資產管理公司并不屬于金融企業，其外部融資渠道主要靠銀行借款，資金成本較高。此外，近年來各商業銀行為避免一次性承擔當期損失，更傾向于自行處置不良資產，四大行均開始籌建金融資產投資公司，以債轉股平臺或資產保全部門自行處置不良資產。在此情勢下，地方資產管理公司發展變得困難重重，新設的地方資產管理公司更是舉步維艱。

四、相關建議

（一）完善監管框架，加強合規監管

針對地方資產管理公司特殊性，可建立中央和地方雙層監管體制，由財政部、銀監會負責制定基本業務規則，明確地方資產管理公司的基本定位、管理體系、運作模式等，規范不良資產收購處置業務。省級政府負責日常監管和風險處置，糾正和處罰違法違規行為?，F有經營模式下地方資產管理公司的風險主要集中在處置環節，因此監管重點應放在業務合規性方面，以合規監管為主，風險監管為輔，嚴密防范資產收購處置過程中的操作風險。

（二）加強信息披露，控制道德風險

針對不良資產業務因其非標準化、信息不對稱特點容易引發道德風險的問題，應完善不良資產的信息披露制度和統計制度，加強不良資產從銀行出表到最終處置所涉及的各個主體的信息披露和全流程監管，建立開放、共享的不良資產信息平臺，提高不良資產處置過程的透明度。此外，還要從源頭加強監管，對銀行不良資產出表行為加強監督檢查，做到清潔出表和公允定價，防止利益輸送和關聯交易。

（三）健全配套政策制度，便利不良資產處置

建議進一步明確地方資產管理公司在資產處置方面的法律訴訟地位，適用金融不良債權相關司法解釋，解決地方資產管理公司在不良資產處置中面臨的變更訴訟執行主體、債權繼續計息、申請財產保全無須提供擔保等迫切事項。加大財稅支持力度，對于地方資產管理公司在處置不良資產過程中形成的稅收予以適當優惠，并根據業務特點，適當簡化增值稅計征程序，支持地方資產管理公司切實發揮化解地方金融風險的積極作用。

（四）提升資產整合運作能力，培育潛在業務增長點

不良資產處置行業的市場環境正在發生變化，傳統的低買高賣資產包的模式，盈利空間有限，且資金占用成本較高，地方資產管理公司未來發展需要更多關注獲取資產后如何盤活，在處置端下功夫，提升資產價值并實現退出。這就需要提升兼具投行思維和整合運作的經營能力，改善資產的盤整運營，優化投資和資產管理，為不良資產提供靈活、創新的交易結構，把握資產增值機會，提高不良資產處置的整體回報。此外，還要合理培育潛在業務增長點，抓住新一輪國資國企改革和債轉股的政策契機，參與非金融企業的重組整合，綜合運用債務重組、資產重組、債轉股等手段，支持債務企業擺脫財務困境或實現兼并重組，最大限度化解風險和提升價值。

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◇作者信息：中國人民銀行蘭州中心支行中國進出口銀行甘肅省分行

◇責任編輯：張力恒

◇責任校對：張力恒

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1004-6070（2017）10-0061-04