氣象行政管理職能問題檢視與對策探討

林杰星

[摘 要]中國氣象局是國務(wù)院直屬事業(yè)單位，又是垂直管理部門。近幾年來，在履行氣象行政管理職能過程中，多地先后發(fā)生了一些有重要影響的案例，涉及防雷領(lǐng)域的尤為突出。氣象行政審批制度改革、履行氣象行政管理職能從一個(gè)側(cè)面反映出國務(wù)院部門的全面深化改革正在逐步、深入的進(jìn)行。中國氣象局正著力解決影響和制約氣象事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制弊端，推進(jìn)氣象部門簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能。

[關(guān)鍵詞]氣象行政管理；對策探討；行政管理職能

隨著改革開放后經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，在氣象有償服務(wù)的夾縫地帶，一些與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律不相適應(yīng)、違背依法行政精神的問題逐漸凸現(xiàn)，特別是防雷領(lǐng)域。近年來，在全國各地陸續(xù)被媒體曝光的防雷服務(wù)與社會(huì)管理案例受到社會(huì)質(zhì)疑、甚至詬病，違背了氣象事業(yè)作為基礎(chǔ)性公益事業(yè)的本真。

一、履行氣象行政管理職能問題檢視

本文透過地方氣象部門改革和履職中的實(shí)踐，對推進(jìn)氣象行政審批改革、履行氣象行政管理職能中存在的問題與產(chǎn)生的原因進(jìn)行歸納、分析。

（一）行政管理理念存在偏差，依法行政意識(shí)不足。首先，一些地方的氣象部門在行政理念上仍保持著部門管理、業(yè)務(wù)管理的慣性。重管理、輕服務(wù)，重事前審批、輕事后監(jiān)督，重經(jīng)濟(jì)效益、輕責(zé)任擔(dān)當(dāng)。譬如防雷工作定位不準(zhǔn)確，政績觀導(dǎo)向存在問題。而過分注重防雷科技服務(wù)創(chuàng)收的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致雷電災(zāi)害防御監(jiān)管責(zé)任意識(shí)的缺失。安全監(jiān)管讓位于經(jīng)濟(jì)利益，最終傷及公共利益。其次，一些領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)不足，把依法辦事當(dāng)作局部性和階段性的工作，存在“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”的觀念；一些地方還局限在對部分法律條款利用的實(shí)用主義思想，先“依法脫貧”、再“依法致富”。

（二）氣象行政管理履職 “越位、錯(cuò)位、缺位”。一是越位。表現(xiàn)在一些地方氣象主管機(jī)構(gòu)超越自身應(yīng)有的職能范圍，過多干預(yù)，擠占市場機(jī)制的空間和作用。二是錯(cuò)位。其一，政事企不分。法律法規(guī)賦予了氣象主管機(jī)構(gòu)雷電災(zāi)害防御職能和行政執(zhí)法權(quán)，明確了防雷安全監(jiān)管職責(zé)。其二，防雷檢測行政壟斷、部門壟斷。由于氣象部門雙重計(jì)劃財(cái)務(wù)體制在一些地方未能得到有效落實(shí)，有的基層氣象部門主要依靠防雷檢測收入來彌補(bǔ)事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)的不足，客觀上導(dǎo)致其通過建立行政壁壘，提高市場準(zhǔn)入門檻來鞏固壟斷地位，從而影響了市場公平。其三，職業(yè)資格許可的隱形門檻。防雷檢測資格證書考試原只限于氣象局內(nèi)部，現(xiàn)已有部分省份向社會(huì)放開。但個(gè)別地方的氣象學(xué)會(huì)還存在收錢就發(fā)資格證，造成了跨區(qū)域的水平不統(tǒng)一、考核不公平、管理不到位的情況。三是缺位。表現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)由氣象局履行的職能沒有得到履行，主要包括社會(huì)管理缺位、公共服務(wù)缺位和市場監(jiān)管缺位。在氣象社會(huì)管理中，存在著監(jiān)管缺失、監(jiān)督不嚴(yán)、行政執(zhí)法的監(jiān)督制約機(jī)制不夠完善等問題。

二、推進(jìn)氣象行政審批制度改革和正確履行氣象行政管理職能的若干對策

面對國家全面深化改革的新形勢，面對改革倒逼、問題倒逼、需求倒逼，全面深化氣象改革勢在必行。中國氣象局已先后研究制定了《關(guān)于全面深化氣象改革的意見》，《關(guān)于全面推進(jìn)氣象法治建設(shè)的意見》、《氣象行政審批制度改革實(shí)施方案》，著力解決影響和制約氣象事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制弊端，推進(jìn)氣象部門簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能。下面，筆者就推進(jìn)氣象行政審批制度改革和正確履行氣象行政管理職能提出幾點(diǎn)對策、建議。

（一）職權(quán)法定，依法履職。“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”，是對政府的法治要求，是依法行政的最基本內(nèi)涵。氣象改革越深入，越要強(qiáng)調(diào)法治。以氣象法治引領(lǐng)氣象改革方向，全面梳理“三定方案”和相關(guān)法律法規(guī)賦予的氣象行政管理職能，逐步建立各級氣象部門權(quán)力和責(zé)任清單制度，完善職能清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的氣象行政管理體系。加強(qiáng)對氣象防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)對氣候變化、氣候資源開發(fā)利用、氣象信息發(fā)布與傳播、氣象設(shè)施和探測環(huán)境保護(hù)、雷電災(zāi)害防御、人工影響天氣、施放氣球的管理，依法規(guī)范全社會(huì)的氣象活動(dòng)。

（二）順應(yīng)國家改革政策，推進(jìn)氣象改革。國家行政體制改革、財(cái)稅體制改革和事業(yè)單位分類改革逐步推進(jìn)，氣象事業(yè)發(fā)展改革須置于國家各項(xiàng)改革也必之中進(jìn)行謀劃，建立氣象事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度；深化氣象預(yù)算和財(cái)務(wù)體制改革，推進(jìn)氣象事業(yè)單位分類改革。其中，當(dāng)務(wù)之急是要做好規(guī)范和清理氣象行政審批中介服務(wù)工作。按照中央編辦的要求，以防雷體制改革作為突破口，逐步開放防雷檢測市場，推進(jìn)管理體制改革。

（三）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，維護(hù)政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等的統(tǒng)一性。中國氣象局承擔(dān)全國氣象工作的政府行政管理職能，負(fù)責(zé)全國氣象工作的組織管理。作為垂直管理部門，氣象主管機(jī)構(gòu)在履行行政管理職權(quán)過程中，必須強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，做到“全國一盤棋”，維護(hù)政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的統(tǒng)一性。切實(shí)保障上下形成共識(shí)，放眼長遠(yuǎn)，通盤考慮，避免將改革中的矛盾下放，避免基層面對改革倒逼無所適從，造成明天的問題來源于今天政策“挖坑”的尷尬局面。與此同時(shí)，提升政策和規(guī)劃制定環(huán)節(jié)質(zhì)量，避免陷入“一放就亂，一收就死”的循環(huán)。

（四）簡政放權(quán)，放管結(jié)合，科學(xué)分類。把握氣象部門簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能的內(nèi)涵，依法科學(xué)地對氣象行政審批項(xiàng)目進(jìn)行客觀分類。涉及公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重要法律責(zé)任的項(xiàng)目要履行監(jiān)管職能，并要強(qiáng)化管理和服務(wù)，如施放氣球和防雷安全監(jiān)管等。規(guī)范氣象行政審批行為，切實(shí)加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，加強(qiáng)氣象行政審批窗口建設(shè)。明確國家與地方氣象行政審批制度改革工作的權(quán)限，做好氣象行政審批事項(xiàng)取消和下放的有序銜接。

（五）政事分開、政企分開、政社分開。抓住轉(zhuǎn)變氣象行政管理職能的關(guān)鍵，盡快實(shí)現(xiàn)政事分開、政企分開、政社分開。這關(guān)系到氣象部門如何深化改革，如何樹立形象和增強(qiáng)公信力。要形成氣象主管機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、企業(yè)、社會(huì)組織明確的界面，實(shí)施規(guī)范管理，科學(xué)運(yùn)行。政事企不分家、不脫鉤，轉(zhuǎn)變氣象行政管理職能就是一句空話。

（六）創(chuàng)新監(jiān)管方式，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。減少氣象行政審批事項(xiàng)，將氣象部門的管理由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中監(jiān)管和事后備案，實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”。一是行政監(jiān)督。加強(qiáng)基層氣象執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，因地制宜采取不同執(zhí)法模式，如探索推進(jìn)綜合執(zhí)法的途徑。對于專業(yè)化程度要求高的領(lǐng)域，要增強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的職業(yè)化水平，探索推進(jìn)跨地區(qū)聯(lián)合執(zhí)法。二是行政問責(zé)。簡政放權(quán)不是“一放了之”，與職權(quán)相適應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任還在。特別是防雷、施放氣球等涉及公共安全的領(lǐng)域，為避免因監(jiān)管真空、運(yùn)轉(zhuǎn)失靈而導(dǎo)致的安全生產(chǎn)責(zé)任事故，要推行行政問責(zé)制度。

（七）加強(qiáng)培訓(xùn)交流，提高履職能力。繼續(xù)加大對領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法骨干隊(duì)伍的培訓(xùn)力度，創(chuàng)新形式，分層、分類組織培訓(xùn)。建立履行氣象行政管理職能交流制度，及時(shí)通報(bào)各地工作動(dòng)態(tài)，征集基層普遍反映的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，進(jìn)行分析、研究找到解決方案，以對基層工作進(jìn)行指導(dǎo)；推廣典型經(jīng)驗(yàn)和成功做法，對負(fù)面案例以示警戒。

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