擴大“公共建設投資”能否振興臺灣經濟？

擴大“公共建設投資”能否振興臺灣經濟？

王建民

經濟問題是蔡英文執政面臨的重大挑戰之一。蔡英文上臺執政后提出了一系列有關經濟發展目標、方案與措施，先有“五大創新產業”，后改為“5+2創新產業”。前不久，臺灣地區行政管理機構正在制訂“擴大公共建設四年計劃”，并將2017年定位為“建設年”，希望通過推動公共建設投資帶動更多民間投資，以振興經濟，翻轉臺灣，實現臺灣經濟再次騰飛，即蔡英文在英國《經濟學人》雜志發表文章提出的讓臺灣再次成“猛虎”的“宏偉目標”。

2016年底，臺灣當局開始制訂“擴大內需加強投資計劃方案”，后又改為“擴大內需加強投資臺灣計劃”，希望通過減稅與擴大投資等積極財政政策促進經濟發展，其重點項目涉及地方建設、重大交通、電力與城市改造等。2月2日，臺灣地區行政管理機構通過臺灣地區發展主管部門提出的臺灣地區發展計劃2017-2020年4年計劃暨2017年計劃。其中，2017年經濟增長目標為2%-2.5%，未來4年為2.5%-3%；未來4年計劃投資總額接近1萬億元（新臺幣，下同）。

目前臺灣地區行政管理機構初步提出的“公共建設四年計劃”內容包括四大項，大致為軌道建設、水環境、綠能建設、智慧寬頻基礎建設等。在產業發展方面，主要是促進民間投資包括5+2產業創新、數位創新、晶片設計與半導體產業創新、文化創新產業科技創新等10大創新產業。另外，蔡英文競選時提出，選后積極推動的城市拆遷改造（即所謂的“都更”），也是投資拉動經濟的舉措之一，如能順利推動對促進經濟增長有重要幫助。

為此，2017年新年開始，民進黨當局主導的“行政立法協調會”努力合作，積極推動經濟與財政法案的修正，其中將修正《產業創新條例》列為優先項目，希望通過稅收與獎勵等辦法為促進投資、創新創造更好的政策誘因與條件。

從刺激經濟增長與經濟發展角度觀察，擴大公共建設投資及帶動民間投資是可行的路徑與做法。蔣經國當年推動“十大建設”，為日后臺灣經濟發展奠定了重要基礎。然而，臺灣民主政治化之后，受環保與政治等因素影響，臺灣基礎建設與公共建設進展緩慢，成為臺灣經濟發展放慢或陷入困境的重要原因。據統計，多年來，臺灣公共投資與公營企業投資一直呈現負增長或低增長。許多重大基礎建設工程進展緩慢，如臺北到桃園機場的高鐵歷經20年才于日前完成通車，建設多年的臺灣棒球館因新任臺北市長的政治干預而陷入半停工狀態。如果能夠大力推進重大公共基礎建設，并以此帶動民間投資，不僅對改善相對落后的城市基礎建設有很大幫助，而且會拉動經濟增長，擴大就業，不失為好的政策選擇。

不過，盡管目前臺灣當局初步提出的公共基礎建設項目不少，但仍缺乏重大或標志性的建設工程，多是分散的、中小型項目。總體投資規模也不是很大，按4年8000億計算，每年只有2000億元，即只有70億美元。同時，臺灣當局沒有足夠的財源提供公共基礎建設投資的有效保障。盡管近兩年臺灣收稅有明顯增加，但每年還是有約2000億元的財政赤字，許多投資計劃需要通過追加預算或特別預算以及發行公債來落實。因此臺灣當局采取積極的財政擴張政策，受到財源的制約，影響實際投資效能。當然，僅依靠公共基礎建設是不足以拉動經濟增長的，關鍵在于公共投資在整體固定資本形成中的比重很低。民間投資在拉動經濟增長與擴大就業方面的作用更大。目前民間投資主要集中在半導體與綠能等少數產業領域，整體投資范圍不廣，大項目與具投資誘因的項目不多，這是為何臺灣企業對海外投資額一直高于吸引外商直接投資額的關鍵所在。

就臺灣投資營商環境而言，并不如境外評估機構評估的那樣高，相反臺灣的投資營商環境并不佳，政策保守，限制較多，尤其是缺乏足夠的勞工，土地取得困難，都在制約著民間投資與境外投資。特別是臺灣當局對大陸企業在臺投資限制嚴格，最具對外投資動機與能力的大陸資本無法在臺灣有發展的機會與空間，大大壓縮了臺灣的投資潛力與經濟發展機會。

另外，蔡英文當局大力推動的城市老舊房屋改造是一個很好的政策導向，有助于改善居民居住環境與城市面貌及拉動經濟增長，但面臨補償爭議與釘子戶等棘手問題，并不容易推動。因此，擴大公共基礎建設投資以及帶動民間投資方向是對的，但受制于政經環境，要真正落實與推動，則會遇到許多困難。在臺灣社會高度政治化的背景下，在臺灣當局一直企圖“逃避大陸”與“遠中”的政治戰略下，在兩岸關系日趨緊張的背景下，臺灣當局很難創造更好、更寬松的投資環境，臺灣也缺乏更好的投資項目與誘因，加上受“公民運動”與環保運動的影響，臺灣當局很難順利推動公共建設投資與民間投資，也很難從根本上改變臺灣經濟發展的困境。