我國政府與非營利組織的內部控制問題與措施

程曉芳

一、 政府與非營利組織的基本概念及其特性

政府有廣義和狹義之分。廣義的政府包括立法、司法和行政等機關以及一切公共機關，它泛指一切國家政權機關。議會、內閣、總統、法院、主席等機構都屬于廣義概念上的政府。而狹義的政府則是指中央和省市縣等行政機關。而非營利組織，因為其側重點和考慮的角度的不同，國際上對它的稱呼也有所不同，有第三部門，獨立部門，慈善組織，志愿者組織，免稅組織，非政府組織，社會經濟，公民社會，民間組織，中介組織。在我國，立足于我國當前實際的國情并綜合各方面因素的考慮，我國的非營利組織應當是指將不以營利為目的作為目標、職能是介于政府和社會個體之間的、主要向社會或集體提供社會服務的、開展的活動等有志愿性和自理性的正式的非政府的社會組織。相比營利性企業，政府與非營利組織在較多的方面表現出截然不同的特點。

1.正規性或組織性。它由兩方面含義構成。一是要具備在相關部門注冊的合法身份，如是非營利組織才能以正式的合法的法人身份開展活動。在實際生活中，同樣存在著不以營利為目的的但是卻對社會甚至經濟有猛烈沖擊和影響的組織，它們不屬于非營利組織，因為其沒有在政府相關部門登記造冊且不具有合法性，即使它們在社會上展開類似于非營利的活動。二是要有相當規模的制度化水平的正規性，組織機構以及管理體制要規范化，如制定規范章程、有針對我國政府與非營利組織的關系研究舉行的例會等等。

2.民間性。非營利組織是一種民間組織，在體制上是獨立于政府的，不被政府所控制左右的，獨立自主的組織機構，不是政府部門的一部分，同時也不由政府人員控制。這里需要特意說明的是，這并不是說政府的有力支持會得到非營利組織的拒絕，也不代表著非營利組織的管理和活動會拒絕政府工作人員的參加。在任何國家，非營利組織發展的關鍵是政府對于其態度。

3.非營利性。非營利組織區別于營利組織的關鍵在于非營利組織不以追求盈利為目的作為其目標和宗旨，利潤也不在投資人和組織成員之間分配，而是將其投入到新的社會服務項目。這并不代表著非營利組織完全拒絕經營活動，但進行某些經營活動的目的卻是為從事某項對社會有益的事業，甚至也可以說是為其所從事的對公眾有益的活動提供幫助，以上僅僅是說明了盈利所得不能在組織內部中進行分配。

4.自治性。自治性是說非營利組織可以進行自我管理，并有能力有效控制自我的行為，同時又有不受私營企業的管控或者其他的非營利組織左右的自我管理的內部機制。

5.志愿性。志愿性正是非營利組織的關鍵，是組織活動的前提條件和根本。非營利組織的成員有志愿者，但也有不是志愿者的，其收入有志愿者捐贈的也有不是志愿者捐贈的，不能說不全是志愿者或者收入不全來源于志愿者就沒有志愿性，而是這些行為中只要有“志愿”即可。

6.公益性或互益性。公益性或互益性指非營利組織特有的組織特點。其針對對象是社會公眾或某些特定群體。雖然公益性是非營利組織的特點，但是公益性是為社會大眾服務，如扶貧脫困、環保、社會救助組織等，互益性則針對某些特定組織或人群，如不同的行業協會或一些興趣組織。

7.非政治性。是說非營利組織在政治上態度明確，立場分明，始終持中立的政治態度，力爭做到不與任何政黨結盟，同時也不卷入不參與公職人員競爭的斗爭中，但在所有政治問題上非營利組織完全置身事外的說法也是不正確的。

二、政府及非營利組織內部控制建設的必要性

1.政府與非營利組織內部控制制度的建設是以組織目標的實現為不可或缺的前提條件。政府與非營利組織的組織目標區別于其他企業組織的目標主要是盡其最大努力向公民提供其財務資源允許的范圍內的產品或者服務。每年政府與非營利組織盡最大努力地去籌集可有效利用的資源的目的不是為了增或積累其自身的財富，是盡其最大能力向政府與非盈利組織下的公民提供更優質的產品和服務。因此，只有在完善的內部控制制度建設和執行的基礎上，政府與非營利性組織才能真正實現對其運行過程的有效控制，并能及時有效地監測和防止政府與非營利組織偏離其組織目標，從而使組織目標得到較高水平的實現。

2.保障資源來源是政府與非營利組織內部控制制度建設的重中之重 。對于營利性組織企業，企業投資者是其資源提供者，而投資者為了實現其資本升值和企業價值最大化的目標，建立完善和健全的企業內部控制制度是投資者對企業管理者的必然要求，而提高經營成果和盈利狀況是其直接目標，這能有效遏制違法行為的發生。

3.運行方式的暢通是政府與非營利組織內部控制制度建設的有效手段。鑒于消費者在表達他們對政府與非營利組織提供的社會公共產品或服務的滿意程度方面無法用有效正確的方式去實現，針對上述情況，政府與非營利組織便不會為了“節約資源，反對浪費”而自覺主動地去建立健全有效的內部控制制度。為了確保政府與非營利組織能夠合理規范地分配并經濟有效地使用稀缺的資源，迎合“節約資源，反對浪費”的思想，避免浪費和濫用，那么建立健全內部控制制度就是刻不容緩的。因此，政府與非營利性組織比營利性組織更加需要建設完善的內部控制制度，其目的就是為了在其提供各個產品與服務的各個環節實施有效監控。

4.誠信責任決定了政府與非營利組織內部控制制度建設必要性。當人們的道德和價值觀念受到市場經濟的強烈沖擊時，誠信是彌補市場經濟的良藥，特別是政府與非營利組織難能可貴的誠信精神，因為在建設中國特色社會主義和諧與穩定的社會中，塑造誠信的重大責任就落在了政府與非營利組織的肩膀上。

三、政府及非營利組織內部控制存在的問題

1.缺乏對內部控制制度的深刻認識，不重視對內部控制制度的建立。由于多數政府與非營利組織的領導人缺乏對內部控制知識的了解，而且內控意識較為薄弱，因而會錯誤地將事業的發展放在重要位置，從而忽視對內部的管理。以當前形勢來看，一些政府與非營利組織尚未建立行之有效的內部控制制度。

2.對內部控制制度的建設徒有形式。堵塞漏洞或者說查漏補缺是建立內部控制制度的目的之一，也是內部控制的關鍵，但是一些政府與非營利組織“有章不循，有律不依”的現象仍然存在，顯然，這只在走形式主義。還有一些政府與非營利組織具備有充分的內部控制制度，但卻使之成為應付檢查的條文，由于系統性和規范性的缺失，未能發揮其有效作用，這就需要對系統進行新的有效的整合。

3.內部控制制度不夠完善和健全，執行效果不理想。政府及非營利組織內部控制標準體系基本形成，有關內部控制的各種文件也陸續出臺。相關的法律法規都體現著各種工作性質的內部控制，盡管這些相關的法律法規逐漸形成，但是這些政策的出臺都是相互獨立的，不具有協調性。因此，內部控制標準體系的繼續完善與有關內部控制的法律法規和政策內容的協調和整合是分不開的。內部控制制度執行效果差是因為其執行程序的隨意性，在執行過程中缺乏相應的制約監督機制，執行人員因執行力度和自身素質的原因使內控失控等等。

4.缺乏行之有效的內部控制監督機制。我國政府及非營利組織建立起步較晚，發展慢，加之外部監督機制弱化，監督范圍不全面，內部監督機制失效等，導致了內部控制在執行過程中缺乏有效的監督體系。現實中，財政部門重視的是資源預算的分配，而忽視預算資源的使用過程，缺乏監督，這樣會導致資源使用不當；在審核過程中發現問題，財政部門更多的針對事件本身，卻很少追究相關的部門和個人，這也催生了一系列的問題。

四、政府及非營利組織內部控制問題的解決辦法

1.建立好政府與非營利組織之間的良性互動。政府與非營利組織對內部控制的建設要基于好的政府與非營利組織的良性互動。原因有：基于美國經濟學家伯頓韋斯布羅德提出的市場失靈（政府失靈）理論；薩拉蒙提出的著名的志愿者理論源于非營利組織內在的局限性；世界銀行首次采用的治理理論認為政府與社會、政府與市場的界限模糊，它要求各個主體要有的放矢，相互促進，取長補短。

2.健全內部控制程序，提高內部控制執行效果至理想狀態。首先，要有明確的授權審批程序。其次，要做到科學的職務分工和崗位分離，要做到任意兩個步驟不相容。按需索取，設崗設人，職責明確 ，設置崗位時一定要相互牽制，相互制約。 再其次，應該在編制預算環節嚴格按照預算編制制度執行，努力實現零基預算和細化預算，防止在預算執行環節隨意調整以及擴大預算范圍等行為的發生。

3.強化政府及非營利組織內部控制的監督行為。由于政府及非營利組織對內部審計及其獨立性特征認識不足，內部審計又對于其他領域涉足不多，為了防止大多數內部審計工作變成了財務會計的自審，政府及非營利組織要加強管理，提高對內部控制的監督水平。同時，健全和提升內部審計部門職能，加強內部控制監督行為，開展內部控制自我評價等都是為了使內部控制能夠適應經濟發展的新常態，確保組織內部控制有效果和有效率地執行。

（作者單位：新疆財經大學）