進城農民市民化問題研究
——以皖江城市帶為例

徐詩舉 許宗鳳

（銅陵學院，安徽 銅陵 244061）

進城農民市民化問題研究
——以皖江城市帶為例

徐詩舉 許宗鳳

（銅陵學院，安徽 銅陵 244061）

我國城鎮化質量不高主要表現為戶籍人口城鎮化率低。通過梳理學界關于我國城鎮化質量過低的相關論述，分析皖江城市帶農民流動現狀，認為“人戶分離”引發農村宅基地閑置與城市建設用地供給不足的矛盾凸顯，農村人口流向不合理，導致大城市房價上漲過快，增加了進城農民的市民化成本。提出了建立宅基地退出與補償機制、完善城鄉土地置換制度、增加城市的住房與基本公共服務供給、提高中小城市和小城鎮的人口集聚能力等政策建議。

進城農民；市民化；城鄉土地置換；皖江城市帶

1 問題的提出及研究綜述

我國常住人口城鎮化率從1978年的18%上升到2014年的54.77%，但是戶籍人口城鎮化率只有30%多[1]。人口的戶籍地與居住地分離，造成農村宅基地大量閑置。同時，城鎮建設用地供給不足，導致城市房價過高，進一步降低了城鎮化的質量。

學界對于我國城鎮化質量過低的原因解釋主要圍繞兩個方面：一是認為缺乏農村土地的退出機制阻礙了農民工市民化。例如，嚴燕等[2]認為城鄉二元戶籍制度阻礙了進入城鎮定居的農民退出土地；汪曉春等[3]認為只有建立進城農民的土地退出機制，才能實現進城農民向城市居民的真正轉移，實現新型城鎮化，促進農村土地的高效利用。二是認為城鎮過高的房價與戶籍門檻阻礙了農民工市民化。例如，人力資源和社會保障部勞動科學研究所課題組[4]關于農民工市民化的專題調查結果顯示，農民工不愿意定居城鎮主要原因是買不起房；李愛芹[5]提出降低城市落戶門檻、剝離戶口中附著的各種社會福利是推進農民工市民化的關鍵。進城農民需要處置的土地事項主要包括農村土地承包經營權和宅基地使用權。目前，根據《農村土地承包經營權流轉管理辦法》以及《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，即通過農地“三權分置”的政策實施，進城農民可以將農村承包地流轉給規模經營戶種植。相對于農村土地承包經營權改革，宅基地使用權改革嚴重滯后。按照《中華人民共和國土地管理法》和國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》等有關規定，只有集體經濟組織的內部成員才能享有農村宅基地使用權，農戶可以將其房屋轉讓給本集體經濟組織的其他村民，但不能轉讓給非本集體經濟組織的成員或者城鎮居民。顯然，農民承包的耕地可以流轉，但是宅基地流轉嚴格受限，這與農村大量閑置宅基地亟待轉讓的現實情況相沖突，也是導致農村宅基地轉讓產生的法律糾紛案件頻發的緣由。

2 皖江城市帶農民流動現狀

皖江是對長江安徽段的簡稱，皖江地區泛指安徽境內沿長江兩岸地區。2010年國務院批復《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》，2016年合肥、馬鞍山、蕪湖、銅陵、池州、安慶、滁州和宣城等8個皖江城市納入《長江三角洲城市群發展規劃》。本文將皖江城市帶農村地區（本文所指皖江城市帶農村地區包括各個縣及縣級市）戶籍人口與常住人口的差異數作為凈流出人口數，將皖江城市帶城市地區（本文所指皖江城市帶城市地區主要是指地級市下轄的各個區）戶籍人口與常住人口的差異數作為凈流入人口數。皖江城市帶農民流動現狀如下：

2.1 皖江城市帶農村地區人口流出情況

本文根據2015年安徽省統計年鑒，對2014年皖江城市帶農村地區37個縣及縣級市的戶籍人口、常住人口、凈流出人口、人口凈流出率及人均生產總值情況進行統計，其中凈流出人口為常住人口與戶籍人口的差額，負數表示人口凈流出，人口凈流出率為凈流出人口與戶籍人口比值的絕對值。具體情況參見表1。

數據來源：根據2015年安徽省統計年鑒的相關數據整理得出.注：合計欄中人口凈流出率和人均生產總值采用的是中位數，皖江城市帶37個縣（市）人口流出率中位數為14.1%（青陽縣、和縣），人均生產總值的中位數為2.4萬元（和縣）。

圖1 皖江城市帶各各縣（市）人口凈流出率與人均生產總值關系折線圖

將皖江城市帶各個縣（市）人口流出率和人均生產總值作折線圖（參見圖1），可以發現兩個特征：一是總體上人均生產總值與人口凈流出率呈現反方向變動，即人均生產總值越高的縣（市）人口凈流出率越低，生產總值越低的縣（市）則人口凈流出率越高。因為經濟相對發達的縣（市）人均產值較高，相應提供就業機會也就較多，這一特征也有效解釋了區域間經濟發展水平和收入差距是影響勞動力流動的主要因素；二是緊鄰大城市的縣（市）人口凈流出率較高，即使有一些緊鄰主要城區的縣（市）人均產值高，卻也呈現人口凈流出率高的現象。例如，緊鄰合肥市的長豐縣和肥東縣人均產值都在中位數2.4萬元以上，但是人口流出率都在中位數14.1%以上，原因是長豐縣和肥東縣受到合肥城區的輻射較大，近些年人均產值增加很快，同時，長豐和肥東勞動力進入合肥城區工作和生活的交通成本低，語言、習俗及文化差異小，城市熟人多，更容易找到工作。

2.2 皖江城市帶主要城區人口流入情況

根據2015年安徽省統計年鑒，對2014年皖江城市帶9個地級市各個區（其中六安市只統計金安區，因為根據2010年1月12日，國務院正式批復《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》，六安市只包括金安區和舒城縣，裕安區不屬于皖江城市帶區域）的戶籍人口、常住人口、凈流入人口情況進行統計，常住人口與戶籍人口的差額為負數表示人口凈流出。具體情況參見表2。

表2 皖江城市帶主要城區人口凈流入情況

從上表可以看出，在皖江城市帶主要城區（包括地級市下轄的各個區）中，省會合肥市區人口凈流入124.5萬人，是集聚外來人口最多的城市。在其它皖江城市中，按照市區人口凈流入的規模，依次是蕪湖17.5萬、馬鞍山10.4萬人、安慶7.3萬人以及銅陵和滁州均為3.7萬人；而宣州區、金安區和貴池區等則為市區人口凈流出城市，凈流出人口分別為7.1萬、5.4萬和5.1萬人。顯然，皖江城市帶人口主要流入省會合肥，而一些坐落在國家級重點開發區的環境資源承載能力較強、城鎮化基礎較好的中小城市，雖然規劃為皖江城市帶承接產業專業示范區的重點城市，近些年卻出現人口流入規模過小或者為負數的情況。

3 皖江城市帶農民進城過程中產生的問題

由于缺乏土地退出與補償機制，退地農民市民化的機會成本過高，形成人口遷移黏性，阻礙了農村人口向城市遷移。同時，城市提供的住房、就業與社會保障嚴重不足，造成退地農民市民化成本過高。皖江城市帶農民流動過程中，產生的主要問題如下：

3.1 “人戶分離”現象嚴重，導致城鄉建設用地配置失衡

目前，我國農村建設用地閑置和城鎮建設用地嚴重不足并存。通過表1可知，2014年，皖江城市帶農村戶籍人口為2210.9萬人，農村常住人口僅為1887.4萬人，即存在“人戶分離”人口323.5萬人，按照農村居民點用地人均約190平方米測算，存在閑置宅基地600多萬畝。在農村宅基地大量閑置的同時，因城市建設用地供給不足，導致房價不斷攀升，很多農村流出人口在城市沒有穩定住所，大量青壯年勞動者在就業地與戶籍地之間候鳥式的季節性遷徙。

3.2 人口過度向大城市流動，增加了進城農民的市民化成本

房價過高遠遠超出了一般進城農民工的支付能力。通過表2可知，在皖江9個地級市中，流動人口過度向省會合肥集聚，2014年合肥市常住人口超過戶籍人口124.5萬人，導致合肥房價過高、基本公共服務供給不足，增加了進城農民的市民化成本。例如，合肥市區居住性房價由2013年的每平方米7000多元，上漲到2015年的每平方米10000多元，2016年房價漲幅一度居全國之首，目前合肥局部區域每平方米房價超過30000元。

3.3 貧困地區農村人口凈流出率高，進城農民市民化難度大

如上文所述，從總體上看，皖江城市帶人均生產總值越低的縣（市）人口凈流出率越高。例如，地處大別山東麓的舒城縣是國家級貧困縣，2014年全縣人均產值為1.5萬元，是皖江城市帶人均產值最低的縣（市）之一，全縣累計凈流出人口23.3萬人（戶籍人口大于常住人口數），居皖江城市帶各縣（市）之首，凈流出率高達23.5%（參見表1）。偏遠落后地區農戶一般家底較薄，受制于受教育程度低等因素導致流出人口就業競爭力弱、收入低，不斷攀升的房價成為阻礙落后地區外出人口市民化的難以逾越的巨大障礙。因此，貧困地區農村人口凈流出率高，總體上加劇了進城農民市民化的難度。

4 促進進城農民市民化的對策

根據上文對皖江城市帶農民流動現狀及其引發的問題分析，筆者認為促進進城農民市民化，應從四個方面著手：一是應消除農村的人口遷移黏性，建立土地退出與補償機制，降低退地農民市民化的機會成本；二是推行和完善城鄉土地置換制度，堅持城鄉建設用地增減掛鉤和耕地占補平衡原則，增加城鎮建設用地供給；三是增加城市的住房、就業與基本公共服務供給，降低進城農民市民化門檻；四是扭轉優質公共資源過度向行政級別高的大城市集中趨勢，引導人口向中小城市和小城鎮流動。具體對策如下：

4.1 建立農村宅基地使用權的退出與補償機制

目前，根據《農村土地承包經營權流轉管理辦法》以及《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，進城農民可以將承包地流轉給規模經營戶種植，相比之下，農村宅基地產權制度改革相對滯后，造成農村大量閑置的宅基地使用權無法變現，無法轉化為進城農民購置城市住房的貨幣支付能力，而住有所居恰恰是衡量城鎮化質量的基本指標。按照《中華人民共和國土地管理法》和國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》等有關規定，農村宅基地屬于集體所有，農民對宅基地只有使用權。農村宅基地的使用權包含以下內容：①只有集體經濟組織的內部成員才有使用權；②農戶對宅基地上的房屋享有所有權，依照房地一體原則，農戶可以將其房屋轉讓給本集體經濟組織的其他村民，但不能轉讓給非本集體經濟組織的成員或者城鎮居民；③每戶只可擁有一處宅基地，且面積不得超過規定的標準；④農戶可以無償取得宅基地使用權，并無期限使用。顯然，上述①②規定了非本集體經濟組織的成員或者城鎮居民無權購買；③④規定了無宅基地的村民可以申請無償取得宅基地，已經有宅基地的村民不允許再超標準購買宅基地。事實上，現行法律和政策嚴格控制或禁止了宅基地的轉讓，這與農村大量閑置宅基地亟待轉讓的現實情況相沖突，也是農村宅基地轉讓法律糾紛案件頻發的緣由。

為此，筆者建議政府購買退戶農民自愿退出的宅基地，參照同時期區縣征地政策對農村宅基地使用權、住房及其它附著物給予一次性補償，由鄉鎮政府統一復墾為耕地，并界定為“國有農地”由鄉鎮政府管理，鄉鎮政府可以直接將“國有農地”有償出讓給規模經營戶耕種。新增“國有農地”可以折算為“地票”，采取城鄉建設用地增減掛鉤的方式，將“地票”轉移給需要增加建設用地的城市。為此，政府要建立專項的宅基地購買復墾周轉基金，基金主要源于財政投資、“地票”轉讓收入、“國有農地”經營權出讓收入等，用于對農戶退出宅基地的補償和復墾費用。

4.2 推行和完善城鄉土地置換制度

目前，進城農民市民化門檻過高。一是城市房價上漲過快，不但造成進城農民的居住成本過高，而且因為商鋪、店面租用成本過高，制約了進城農民維持生計的收入增加。

為此，要積極推行和完善城鄉土地置換制度。通過對農戶退出宅基地的復墾新增農村耕地面積，按照增減掛鉤和占補平衡原則，可以增加城市建設用地面積。為此，竊以為，要擯棄城鎮化建設會減少耕地面積的成見。相反，有序推進城鎮化，會增加耕地面積。例如，安徽省農村人均占用宅基地190平米①安徽省國土資源廳網站：http：//www.ahgtt.gov.cn/news/show.jsp?row_id=2009090000004666，而按照國家住房和城鄉建設部規定，城市人均建設用地指標為90平米左右②根據中華人民共和國住房和城鄉建設部關于發布國家標準《城市用地分類與規劃建設用地標準》的公告（編號GB50137-2011），新建城市的規劃人均城市建設用地指標應在85.1～105.0 m2／人內確定。也就是說，每轉移一個農民成為市民，可以凈增耕地面積100平米。所以，應建立城市新增建設用地指標與吸納轉移人口數量掛鉤機制，通過增加建設用地供給，降低城市房地產建設成本和價格，降低進城農民的居住和創業成本。必須指出，完善城鄉土地置換政策，涉及到國土整治、拆遷補償、土地復墾等諸多事項，重點是要提高農村基層組織的管理水平，主要是本著自愿的原則，鼓勵進城農民退出宅基地，堅決杜絕和防范“逼農民上樓”等隨意侵犯農民利益的現象發生。同時，要明確宅基地復墾驗收標準，加強對國土整治和土地復墾的監管，保證復墾新增耕地質量。

4.3 改革現行的土地出讓金分配和使用制度

由于基礎教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務供給嚴重不足，一些城市提高了進城農民市民化的戶籍門檻，而附著在城市戶籍之上的社會福利項目都將進城農民排除在外。

為此，要改革現行的土地出讓金分配和使用制度，按照規定比例用于增加基礎教育、養老、醫療以及保障性住房等投入，以增強城市基本公共服務能力，提高人口的承載力。同時，要構建以人口為基本因素的政府間轉移支付制度。由于教育、衛生、社會保障等基本公共服務支出規模都與人口數量直接掛鉤。因此，要創建以人口為基本因素的均等化轉移支付制度，實現政府間支出責任與財力相匹配的財政體制。保障新增轉移人口享受真正的市民待遇，提高城鎮化質量。

4.4 提升中小城市和小城鎮的人口集聚能力

與現行的行政體制和財政分配制度相聯系，各類優質資源通常是向行政級別較高的城市集中，大城市既是行政中心，也是經濟中心，更是文化、教育、科研、醫療中心，承擔的功能過多，超過了環境資源承載力，人地矛盾凸顯，房地產剛需引發的價格上漲壓力大。同時，房地產的預期價格是與其相配套的基礎設施、公共服務等相聯系的，優質的教育、醫療、文化等公共資源過度向大城市集中，誘發更多的人口向大城市流動，進一步推動房地產價格上漲。與此相反，部分坐落在國家級重點開發區的環境資源承載能力較強、城鎮化基礎較好的中小城市近些年出現人口負增長情況，不利于人口集聚和產業集中，嚴重制約了國家主體功能區戰略的實施。例如，根據表2的統計結果，與合肥市人口大量凈流入相反，皖江城市帶的宣城、池州、六安等中小城市的城區人口呈現凈流出現象。

因此，必須進一步明確政府間事權與支出責任，完善政府間轉移支付制度，扭轉優質公共資源過度向大城市集中的趨勢，加大對中小城市和小城鎮的基礎設施和基本公共服務支出，改善中小城市和小城鎮的投資環境以及教育、醫療、文化等基本公共服務能力，增強其對人口吸引和集聚能力。

[1]馮蕾.戶籍人口城鎮化率[N].光明日報，2015-11-03（4）.

[2]嚴燕，楊慶媛，張佰林.非農就業對農戶土地退出意愿影響的實證研究[J].西南大學學報（自然科學版），2012，（6）：128-132.

[3]汪曉春，李江風，王振偉.新型城鎮化背景下進城農民土地退出補償機制研究[J].干旱區資源與環境，2016，（1）：19-24.

[4]白天亮.人社部調查顯示：過半農民工想當市民[J].勞動保障世界，2013，（5）：18.

[5]李愛芹.戶籍制度改革與農民工市民化[J].山東農業大學學報（社會科學版），2014，（4）：57-61.

RESEARCH ON THE URBANIZATION OF THE CITY FARMERS—A CASE STUDY OF WANJIANG CITY BELT

XU Shi-ju XU Zong-feng
（Tongling University,Tongling Anhui 244061）

The main reason for the poor quality of urbani扎ation in China is the low rate of household population urbani扎ation.This paper sorts out the relevant statement about the low quality of urbani扎ation in China and analy扎es the current flow situation of Wanjiang city belt peasant.It is believed that“the population separating from the household registration”intensifies the contradiction between house-site in the countryside left unused and the urban construction land supplying lack,and causes unreasonable rural population flow,leading to the fast rising of the housing price in major cities and increasing the migrant peasants’cost.Therefore,this paper proposes establishing the homestead exit and compensation mechanism,improving the system of urban and rural land replacement,increasing urban housing and basic public service supply,and enhancing the ability of population agglomeration in small and medium-si扎ed cities.

City farmers；Urbani扎ation；Urban and rural land replacement；Wanjiang city belt

D422.7；F323.6

：A

：1672-2868（2017）01-0031-06

責任編輯：陳 鳳

2016-12-09

教育部人文社科規劃基金項目（項目編號：12YJA790157）；國家社科基金項目（項目編號：12BJL070）

徐詩舉（1968-），男，安徽長豐人。銅陵學院，教授，博士。研究方向：經濟與地方財政。