行政協議爭議訴訟要件研究

吳 俊

行政協議爭議訴訟要件研究

吳 俊*

訴訟要件是法院對實體法律關系進行判決所需的要件。司法解釋規定的行政協議的實質性法律構成要件包括以實現公共利益或者行政管理為目標、具有行政法上權利義務內容，而司法案例傾向于以協議目的作為行政協議的實質性法律構成要件，并且視行政優益權為行政協議的法律構成要件之一。行政協議爭議的受案范圍原則上屬于實體法問題，但存在法院通過價值衡量的方式溯及既往的案例。行政協議爭議包括履約爭議，行政機關處分行政協議合法性的爭議，以及行政機關締約行為和協議內容合法性的爭議。前者當事人適格和訴的利益的判斷要適用民事訴訟法理，并采訴訟時效制度；后兩者采行政訴訟法理，并實行起訴期限制度。行政機關在行政協議爭議訴訟中不享有反訴權。

行政協議；訴訟要件；受案范圍；溯及力；民訴法理

2015年5月1日起施行的新《行政訴訟法》第12條規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議而提起的訴訟，法院應當受理。新法并沒有對行政協議進行界定。行政協議，也稱行政契約或者行政合同，是以行政主體為一方當事人，以行政法上的法律關系為契約內容，旨在發生、變更或消滅行政法上權利和義務的合意。為配套新《行政訴訟法》的實施，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號）（以下簡稱2015年行政訴訟法解釋）第11條到16條就行政訴訟程序處理行政協議爭議的范圍和相關程序規則進行了細化。《最高人民法院關于規范行政案件案由的通知》（法發〔2004〕2號）將“行政合同”解釋為一種行政行為進而將其納入行政訴訟受案范圍，①也正是因此，有學者將行政合同區分為文本意義上的和本質意義上的，而本質意義上的行政合同是指行政主體為了執行公務，與另一方當事人在協商一致的基礎上發生、變更或消滅行政法律關系的具體行政行為。參見馬懷德主編：《行政法學》（第2版），中國政法大學出版社2007年版，第281頁。此外，由于行政合同自2004年被納入行政訴訟的案由范圍，之后實務中即出現了通過行政訴訟程序解決行政協議爭議的司法案例，例如“楊大林訴開縣趙家街道辦事處行政合同違法案”，最高人民法院（2013）行監字第549號通知書，以及“和田市天瑞然氣有限責任公司、新疆興源建設集團有限公司訴和田市人民政府其他合同糾紛案”，最高人民法院（2014）民二終字第12號民事裁定書。更多討論，參見何海波：《行政訴訟法》（第2版），法律出版社2016年版，第161頁。但是新《行政訴訟法》將行政協議作為與行政行為并列的訴訟事由。

法院對某一個糾紛（訴訟）的審查內容，包括起訴條件、訴訟要件和本案要件三部分。起訴條件即起訴行為的形式標準，主要是指起訴狀中所必須記載的事項和格式規范，審查方式采單向的形式核對。訴訟要件也被稱為實體判決要件，是法院對實體法律關系進行判決所需的要件，訴訟要件欠缺的訴訟系不合法的訴訟，法院以訴訟判決駁回；訴訟要件不是訴訟成立所需的要件，即使訴訟要件欠缺也不妨礙訴訟的成立和審理的開始。①［日］高橋宏志：《重點講義民事訴訟法》，張衛平、許可譯，法律出版社2007年版，第2頁；張衛平：《民事訴訟法》（第四版），法律出版社2016年版，第81頁。本案要件即訴訟實體理由成立的要件。訴訟要件和本案要件的審查采復式平行結構，實行實質性審查。我國行政訴訟雖然實行了所謂的立案登記制，但是起訴條件并沒有改變，起訴條件中屬于訴訟要件性質的條件仍然存在。就行政協議爭議而言，該類爭議雖然納入到了行政訴訟程序之中，但根據新《行政訴訟法》和2015年行政訴訟法解釋的規定，行政協議爭議行政訴訟兼采民事訴訟法理和行政訴訟法理，程序規則尚未精致化和體系化，行政協議爭議的受案范圍、訴權產生的時間基準、當事人適格、訴之利益等涉及訴訟要件的規則，很難通過對制度文本進行文義解釋就獲得。可見，行政協議爭議的程序構造更加特殊和復雜，其訴訟要件也存在區別于一般行政訴訟和民事訴訟之處，因此，有必要對行政協議爭議的訴訟要件進行專門研究。②關于行政訴訟的訴訟要件（實體判決要件）的一般性介紹，參見陳清秀：《行政訴訟法》，法律出版社2016年版，第631-635頁。

一方面，本文希望打破具有親緣性的民訴法和行政訴訟法之間的研究隔閡；另一方面，本文則試圖改變以比較法的知識和理論來解釋我國法的研究模式，進而致力于通過整合裁判規則與規范文本的方式來探究制度的規范內容。司法案例具有沉淀司法觀點、形成裁判規則的功能，由此，法官在案件處理中對規范文本的解釋和發展，就成為對制度文本的規范內容進行體系化和合邏輯性解釋的重要資源。據此，本文將結合新法施行以來的行政協議爭議司法案例，③本文案例主要來自中國裁判文書網，筆者通過調研補充了一些案例。本文對案例的使用采取兩種方式，一是具體個案的分析，二是引用個案中的裁判理由或者裁判規則。通過網絡檢索案例的截止時間為2017年6月12日。從訴訟法理和裁判規則交叉的角度，就行政訴訟程序處理行政協議爭議的訴訟要件問題進行解釋論上的研究，以期有助于法律的統一理解與適用。

一、行政協議的法律構成要件

法律構成要件是行政協議成立所必備的要素。一個糾紛是否屬于行政協議爭議則直接關系到行政訴訟的受案范圍問題，而受案范圍問題是訴訟要件制度中的首要問題。《行政訴訟法》第12條列舉的行政協議爭議，包括公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議所引發的爭議。對此，2015年行政訴訟法解釋第11條以定性加列舉的方式，對行政協議進行了進一步的界定。

行政協議是“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議”。由于行政契約實際上是介于公法上行為（權力性行為、具體行政行為）與普通民事合同之間的一種特殊形態，根據合意的程度與權力因素的大小，行政法理論將廣義的行政契約分為假契約、純粹契約以及混合契約。假契約具有協議形式，但不是完全法律意義上的合同。純粹契約是專屬于行政法、具有完全法律意義的契約形態。混合契約接近民事合同，但摻雜了若干公法條款。④余凌云：《行政法講義》，清華大學出版社2010年版，第256-257頁。可見，2015年行政訴訟法解釋第11條是將行政契約定位為純粹契約。最高法院的裁判觀點總結認為，行政協議具有以下特征：一方主體為行政機關、簽訂協議的目的是為實現公共利益或行政管理目標、協議內容具有行政法上權利義務、簽訂協議行為在法定職責范圍內。⑤最高人民法院（2015）民二終字第431號民事裁定書。這即是對行政協議的法律構成要件的總結。此外，行政協議有別于普通民事合同之處在于行政機關享有行政優益權。從諸多司法案例觀察，行政機關享有行政優益權是行政協議的必備法律構成要件。

案例1：唐某某等13人訴滎陽市廣武鎮人民政府、滎陽市廣武鎮唐垌村民委員會、河南平安置業有限公司確認行政合同無效案。一審法院以涉案協議為平等主體之間的民事合同，不屬行政訴訟受案范圍為由，裁定不予受理。之后原告上訴。二審法院在判決理由中從締約主體以及合同內容兩方面分析涉案合同的性質。二審法院認為，行政合同的目的是為了實現公共利益，而為了保障公共利益的實現，避免公共利益損失，行政主體在行政合同中并不一概遵守有約必守原則，而是享有優益權。一般而言，行政主體在行政合同中的行政優益權主要體現在：主導權、否決權、制裁權、單方變更和解除權等。行政優益權的存在，標示著行政合同的單方性與行政性，而這一點是行政合同與民事合同的根本區別所在。廣武鎮人民政府對涉案合同的參與僅是協作、協調、監督、見證，合同本身未約定廣武鎮人民政府對合同享有優益權，從合同內容和政府參與度看，廣武鎮人民政府亦無行使優益權的余地。最終，二審法院認為本案被訴合同在實質上應當定性為附帶部分公權力因素的民事合同，本案糾紛的實質是社團成員（村民）對社團（村民委員會）處分社團財產不滿，此類糾紛不能構成行政爭議，應當通過民事渠道加以解決。①河南省鄭州市中級人民法院（2016）豫01行終369號行政裁定書。類似案例，參見山西省運城市中級人民法院（2016）晉08行終78號行政裁定書，安徽省宣城市中級人民法院（2016）皖18行終23號行政裁定書，安徽省高級人民法院（2016）皖民終997號民事裁定書，江蘇省如東縣人民法院（2015）東行初字第00557號行政裁定書，江蘇省南通市港閘區人民法院（2015）港行初字第00198號行政判決書。

行政優益權是國家為行政主體行使職權提供的行為優先條件和物質保障條件。②莫于川：《行政職權的行政法解析與建構》，載《重慶社會科學》2004年第1期。行政契約的目的是為了實現一定的公共利益，通過行政協議的方式執行公務，可以增強行政行為的可接受性。在行政契約的履行、變更、解除過程中，行政主體享有行政優益權，目的為了保障行政主體更好地行使職權，執行公務，更好地維護和分配公共利益。③夏云嬌：《行政契約的界定》，載《探索與爭鳴》2005年第9期。行政優益權顯示出行政主體與行政相對人在行政合同中的不平等的法律地位。④葉必豐主編：《行政法與行政訴訟法》（第3版），中國人民大學出版社2015年版，第165頁。行政優益權并不是我國立法賦予行政機關的權利，行政優益權的司法化是法院適用行政法原理的結果。⑤葉必豐教授的實證研究表明，早在1996年就有法院適用行政優益權進行裁判。參見葉必豐：《行政合同的司法探索及其態度》，載《法學評論》2014年第1期。

行政協議包括政府特許經營協議，土地、房屋等征收征用補償協議以及其他行政協議。案例顯示，與政府簽訂的息訴息訪協議也屬于行政協議。⑥最高人民法院（2016）最高法行申2513號行政裁定書。在2011年1月21日《國有土地上房屋征收與補償條例》公布實施之前，按照《城市房屋拆遷管理條例》規定簽訂的拆遷補償協議，不同于之后征收管理部門與被征收人之間簽訂的征收補償協議，不是行政協議。拆遷補償協議是拆遷人與被拆遷人之間訂立的民事合同。根據《最高人民法院關于當事人之間達成了拆遷補償安置協議僅就協議內容發生爭議的，人民法院應予受理問題的復函》（〔2007〕民立他字第54號）規定，拆遷安置補償協議爭議應當通過民事訴訟途徑予以解決，不屬于行政訴訟的受案范圍。⑦最高人民法院（2016）最高法行申322號行政裁定書。此案的裁判要旨也涉及行政訴訟法的溯及力問題，詳見后文。此外，司法案例傾向于通過行政協議的屬性分析來限制行政協議的范圍，即不是機械地將一方為行政主體的協議理解為行政協議，如案例2和案例3。

案例2：熊某訴鄰水縣公安局行政協議案。熊某就其與鄰水縣公安局達成的《鄰水縣人民政府法制辦公室行政調解協議書》的履行問題發生爭議。熊某認為該行政調解協議書的履行爭議問題屬于行政訴訟案件，據此提起行政訴訟。一審法院裁定不予受理。熊某不服一審裁定提起上訴。二審法院認為：依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第11條第1款的規定，此處的行政協議是指行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，而本案上訴人熊某與鄰水縣公安局達成的《鄰水縣人民政府法制辦公室行政調解協議書》，不是鄰水縣公安局為了實現行政管理目標或者公共利益的目的而與其達成的具有行政法上權利義務內容的行政協議，不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第11條第1款第11項及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第2條第1款第6項規定的行政協議。同時，鄰水縣公安局與上訴人熊某簽訂《鄰水縣人民政府法制辦公室行政調解協議書》的行為不是鄰水縣公安局行使社會管理職能的行政行為，而是為了實現內部管理作出的內部行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，由此而產生的履行爭議等問題亦不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。二審法院最終裁定駁回上訴，維持原裁定。①四川省廣安市中級人民法院（2015）廣法行終字第67號行政裁定書。

案例3：李某某訴內蒙古自治區巴彥淖爾市司法局超越職權解除租賃合同及行政賠償案。最高人民法院的再審審查意見認為，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第11條第1款的規定，行政協議是指行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。本案中，內蒙古自治區巴彥淖爾市司法局就其所有的磚廠與李某某簽訂租賃合同的行為，不在其法定職責范圍內，該租賃合同也不具有行政法上權利義務的內容，不符合上述司法解釋關于行政協議的規定，該租賃合同屬于平等主體之間的民事合同。李某某因該租賃合同爭議提起訴訟，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，一、二審法院對其起訴不予受理并無不當。②最高人民法院（2015）行監字第1183號行政裁定書。相關案件及其處理，見最高人民法院（2015）行監字第1625號行政裁定書。

學理上認為BOT等公共基礎設施特許經營合同屬于行政合同，③馬懷德主編：《行政法學》（第2版），中國政法大學出版社2007年版，第288頁。而《行政訴訟法》第12條所列舉的行政協議種類也包括了政府特許經營協議。但是，最高法院的裁判觀點顯示，BOT模式的政府特許經營協議是否屬于行政協議，需要考慮合同的目的、職責、主體、行為、內容，而不能簡單的根據協議的形式進行判斷，如案例4。

案例4：河南某某公路建設投資有限公司訴輝縣市人民政府合同糾紛管轄權異議案。二審法院最高人民法院認為，本案是典型的BOT模式的政府特許經營協議。案涉合同的直接目的是建設河南省輝縣市上八里至山西省省界關爺坪的新陵公路，而開發項目的主要目的為開發和經營新陵公路，設立新陵公路收費站，具有營利性質，并非提供向社會公眾無償開放的公共服務。雖然合同的一方當事人為輝縣市政府，但合同相對人河南某某公路建設投資有限公司在訂立合同及決定合同內容等方面仍享有充分的意思自治，并不受單方行政行為強制，合同內容包括了具體的權利義務及違約責任，均體現了雙方當事人的平等、等價協商一致的合意。本案合同并未僅就行政審批或行政許可事項本身進行約定，合同涉及的相關行政審批和行政許可等其他內容，為合同履行行為之一，屬于合同的組成部分，不能決定案涉合同的性質。從本案合同的目的、職責、主體、行為、內容等方面看，合同具有明顯的民商事法律關系性質，應當定性為民商事合同，不屬于新《行政訴訟法》第12條11項、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第2款規定的情形。④最高人民法院（2015）民一終字第244號民事裁定書。

上述裁定通過2015年行政訴訟法解釋第11條所規定的行政協議的性質即為實現公共利益或者行政管理目標，來對行政協議的范圍進行限縮解釋。這在一定程度上動搖了以“行政法上權利義務”作為行政協議核心判斷標準的學說，①韓寧：《行政協議判斷標準之重構——以“行政法上權利義務”為核心》，載《華東政法大學學報》2017年第1期。顯示出協議的目的之于行政協議性質判斷的重要價值。

二、法律的溯及力與行政協議爭議范圍的調整

行政協議爭議被納入行政訴訟受案范圍，是逐步發展起來的。從制度層面而言，2015年行政訴訟法解釋才第一次從性質上就行政協議和民事合同進行了區分。在此之前，最高法院曾通過司法解釋和司法文件，將一系列的行政協議納入到民事訴訟的受案范圍中，以保證程序的統一和救濟的及時。例如，《最高人民法院關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》（法復〔1996〕12號）規定，拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發生爭議，或者雙方當事人達成協議后，一方或者雙方當事人反悔，未經行政機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。《最高人民法院關于當事人之間達成了拆遷補償安置協議僅就協議內容發生爭議的，人民法院應予受理問題的復函》（〔2007〕民立他字第54號），重申了上述規則。《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2005〕第5號）將國有土地使用權合同糾紛納入民事訴訟程序。2011年的《民事案件案由規定》則將“建設用地使用權出讓合同糾紛”、“房屋拆遷安置補償合同糾紛”明確納入到民事案由中。綜上可見，可提起行政訴訟的行政協議爭議的范圍還涉及新法的溯及力問題以及新舊法的銜接問題，進而涉及民事訴訟和行政訴訟二者受理行政協議爭議的范圍邊界問題。

法律溯及力的一般原則是，實體法以不溯及既往為原則，程序法以溯及既往為原則。行政訴訟的受案范圍雖然規定在訴訟法中，但本質上是一個實體法問題，也即原則上不溯及既往。因此，按照民事訴訟程序正在審理（一審或者二審系屬期間）或者已經審理完畢（二審系屬終結）的行政協議爭議，不再適用行政訴訟程序；《行政訴訟法》和2015年行政訴訟法解釋已經列舉的政府特許經營協議，土地、房屋等征收征用補償協議屬于行政協議，可以通過新法優于舊法的方式納入行政訴訟來處理；其他曾通過“公法遁入私法”②余凌云：《行政法講義》，清華大學出版社2010年版，第256頁。方式處理即按照民事合同對待并通過民事訴訟程序處理的行政協議法律關系如建設用地使用權出讓合同，政府采購合同等是否可以納入行政訴訟的范圍，則有賴于法院個案的解釋，但就建設用地使用權出讓合同糾紛，法院傾向于按照民事程序處理，如案例5。

案例5：顧某某訴南京市土地儲備中心、第三人南京某某項目投資管理有限公司交地協議糾紛案。一審法院在未說理的情況下，認為該案不屬于法院受理行政訴訟的范圍，從而裁定不予受理。③江蘇省南京市玄武區人民法院（2015）玄行訴初字第12號民事裁定書。二審法院認為，本案被訴的協議系市土儲中心與圣祺公司簽訂的交地協議，與履行國有土地使用權出讓合同有關。但《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》將國有土地使用權出讓合同確定為民事合同，且相關行政訴訟法律規定均未明確此類協議為行政協議，故本案所涉協議不宜認定為行政協議，對于此類協議的訴訟不宜作為行政訴訟受案范圍。因此，原審法院以顧某某的起訴不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍為由，裁定不予立案并無不當。據此，二審法院裁定維持。④江蘇省南京市中級人民法院（2015）寧行訴終字第176號民事裁定書。

需要注意的是，最高人民法院2016年4月發布的“依法平等保護非公有制經濟，促進非公有制經濟健康發展十大民事商事典型案例”⑤《最高人民法院關于依法平等保護非公有制經濟，促進非公有制經濟健康發展民事商事典型案例》，http://www.court.gov.cn/zixunxiangqing-19202.html，最后訪問時間：2016年9月26日。中的梁昌運與霍邱縣人民政府國土資源局建設用地使用權出讓合同糾紛案、①梁昌運與霍邱縣人民政府國土資源局建設用地使用權出讓合同糾紛案受理時間不詳，開庭時間為2015年3月25日，判決時間為2015年6月10日。安徽省六安市中級人民法院（2015）六民一初字第00020號民事判決書。重慶融豪投資（集團）有限公司與瀘州市江陽區人民政府等土地整理項目投資協議糾紛案，②重慶融豪投資（集團）有限公司訴瀘州市江陽區人民政府、瀘州市江陽區江南輕工業集中發展區管理委員會合同糾紛案受理時間為2014年11月11日，判決時間是2015年11月16日（中間歷經管轄權異議及對駁回管轄權異議裁定的上訴）。參見重慶市高級人民法院（2014）渝高法民初字第00070號民事判決書。都是依據合同法進行的裁判。這兩起案例的起訴時間都在2015年5月1日之前，而判決時間都在2015年5月1日之后，可以認為，這體現了最高人民法院的某種傾向性意見。而2017年1月最高人民法院第三巡回法庭公開開庭審理的第一起案件，即上訴人江蘇瑞豪置業有限公司、顧明、汪有恒與上訴人鹽城市大豐區人民政府、被上訴人鹽城市大豐區國土資源局建設用地使用權出讓合同糾紛案，也系民事案件。③丁珈：《最高法三巡開庭審理第一案》，載《人民法院報》2017年1月21日第1版。

對于建設用地使用權出讓合同糾紛的救濟渠道，最高法院在“海南香江德福大酒樓、海南香江實業有限公司清算組與海口市國土資源局建設用地使用權出讓合同糾紛案”的判決理由進行了詳細的闡述。最高法院指出，目前在理論界和司法實踐中確有觀點認為國有土地使用權出讓合同系行政合同。主要理由是：國有土地使用權出讓合同的出讓方為政府調控管理土地資源和執行土地政策的土地管理部門，即行使行政職權的行政機關；合同目的是土地管理部門通過簽訂出讓土地合同這一管理方式，合理保護及開發利用有限的土地資源，進而實現社會公共利益；合同內容中將土地管理部門的法定職責細化為不得協商的合同條款，且與合同相對方的權利義務并不對等；合同履行方面土地管理部門享有優益權，可以為實現公共利益和行政管理目的，在履約中單方變更、解除合同，甚至可以依法單方作出行政強制、行政處罰行為。這些觀點也具有一定的合理性，考慮到相關合同中融入了行政職權、對合同糾紛的審理需要對行政行為的合法性展開審查等因素，通過行政訴訟對行政行為的合法性與合同爭議一并審查，亦便于爭議的一攬子解決。但是，現行的《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》將國有土地使用權合同定性為民事合同，《民事案件案由規定》亦將“建設用地使用權出讓合同糾紛”列為“合同糾紛”的下級案由予以明確，審判實踐中基本依據上述司法解釋之規定均將此類案件作為民事訴訟案件審理。在現行法律沒有修改的情況下，此類糾紛不宜作為行政爭議納入行政訴訟的范圍。④最高人民法院（2015）民一終字第83號民事裁定書。

法律溯及力的邊界需要有明確的時間基準和判斷要素。對于行政協議爭議，時間基準即2015年5月1日，而判斷的要素，則是行政協議簽訂的時間，而非協議生效或者發生爭議的時間。也就是說，只要是2015年5月1日之前簽訂的行政協議發生了爭議，都不應該適用行政訴訟法，如案例6和案例7。

案例6：王某某訴南通市港閘區住房和城鄉建設局撤銷搬遷安置補償協議案。一審法院認為，我國立法法規定了“法不溯及既往”的原則及例外的情形，概括來講就是遵循“從舊兼有利”的原則。也就是說，在法律適用的過程中應當適用“舊法”，即“行為時法”或“事件發生時法”，但是“新法”對公民、法人和其他組織的權利和利益作出更好地保護的除外。雖然2015年5月1日起施行的新《中華人民共和國行政訴訟法》將行政協議納入行政訴訟的受案范圍，但在此前對于拆遷人與被拆遷人之間因房屋安置、補償問題發生糾紛的，已經由司法解釋明確規定通過民事訴訟的途徑解決，修改后行政訴訟法所規定的以行政訴訟解決行政協議爭議的方式并不必然優于民事訴訟的方式，故根據“法不溯及既往”的原則，2015年5月1日之前簽訂的房屋拆遷安置補償協議仍不屬于行政訴訟的受案范圍。最終，一審法院裁定駁回起訴。原告上訴后，二審法院認為，雖然修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》將行政協議納入了行政訴訟的受案范圍，但修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》施行于2015年5月1日，對于行政訴訟法施行之前簽訂的行政協議所產生的糾紛仍應通過民事訴訟的途徑解決。最終，二審法院裁定駁回上訴，維持一審裁定。①江蘇省南通市中級人民法院（2016）06行終118號行政裁定書。

案例7：張某訴南京市浦口區人民政府江浦街道辦事處未按照約定履行征地房屋拆遷補償協議案。法院認為，原、被告于2013年4月1日就涉案房屋簽訂了《征地房屋拆遷補償協議》，而修改前的《中華人民共和國行政訴訟法》規定的行政訴訟受案范圍不包括行政協議，且在該部法律實施期間，《最高人民法院關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》（法復〔1996〕12號）第2條規定，拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發生爭議，或者雙方當事人達成協議后，一方或雙方當事人反悔，未經行政機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。雖然2015年5月1日起施行的修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》將行政協議納入行政訴訟的受案范圍，但在此前對于拆遷人與被拆遷人之間因房屋安置、補償問題發生糾紛的，已經由司法解釋明確規定通過民事訴訟的途徑解決，修改后行政訴訟法所規定的以行政訴訟解決行政協議爭議的方式并不必然優于民事訴訟的方式，且根據法不溯及既往的原則，故2015年5月1日之前簽訂的征地房屋拆遷補償協議不屬于行政訴訟的受案范圍。最終，法院裁定駁回起訴。②江蘇省南京市浦口區人民法院（2015）浦行初字第67號行政裁定書。

也有法院通過實質性利益衡量，將新法施行前訂立的行政協議爭議納入行政訴訟的受案范圍，這是司法能動的體現，是法官在法制發展趨勢下順勢造法的一種具體場景。見案例8。

案例8：李某某等4人訴合肥龍崗綜合經濟開發區管委會行政協議爭議案。李某某等4人向合肥市中級人民法院起訴稱，2014年5月22日，起訴人與合肥龍崗綜合經濟開發區管委會簽訂的《房屋拆遷安置補償協議》違反法律規定、補償標準過低且顯失公平。同時龍崗管委會采用恐嚇、脅迫以及停水、停電、封路等手段強迫起訴人簽訂上述協議，該協議并非起訴人真實意思表示。起訴人遂以瑤海區人民政府為被告，請求人民法院對該補償協議的內容進行變更和補充。合肥市中級人民法院根據最高人民法院法復〔1996〕12號《關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》第2條的規定，認為李某某等4人對本案《房屋拆遷安置補償協議》要求變更和補充的訴訟請求不屬于行政訴訟受案范圍，據此于2015年2月11日作出（2015）合行訴初字第00014號行政裁定，對李某某等4人的起訴，不予受理。

二審法院安徽高院認為，行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政協議，當事人為解決行政協議爭議而提起的訴訟，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。合肥龍崗綜合經濟開發區管委會與李某某等4人簽訂的《房屋拆遷安置補償協議》，系其在實施集體土地征收過程中與被征收人之間的行政協議，李某某等4人提起訴訟，請求解決該行政協議爭議，人民法院依法應當受理。一審法院以不屬于行政訴訟受案范圍為由裁定不予受理，適用法律不當。李某某等4人的上訴理由成立，二審法院依法予以支持。最終，安徽省高級人民法院于2015年4月30日依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第68條的規定，裁定撤銷合肥市中級人民法院（2015）合行訴初字第00014號行政裁定，李某某等4人的起訴由合肥市中級人民法院立案受理。③安徽省高級人民法院（2015）皖行終字第00041號民事裁定書。

上述案例8中，雖然二審法院安徽省高級人民法院的裁判依據是2000年《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號）（以下簡稱2000年行政訴訟法解釋），但法院裁判理由中對行政協議的界定，顯然受到了2015年行政訴訟法解釋的影響。該案雖然沒有直接賦予行政訴訟程序受理行政協議案件的溯及力，但是事實上達到了溯及既往的效果。

對新《行政訴訟法》關于行政協議受案范圍的規定溯及既往的另一種司法理解，則是對于原告依據民事案由和民事訴訟程序起訴的2015年5月1日之前簽訂的行政爭議所引發的糾紛，法院以涉案糾紛屬于行政協議爭議為由裁定不予受理。由于民事訴訟程序不能直接轉行政訴訟程序，因此法院并不會建議當事人變更請求權基礎，而是建議當事人另行提起行政訴訟，如案例9。

案例9：壽某甲、壽某乙訴杭州市濱江區征地事務所（原杭州市濱江區統一征地事務所）、杭州市濱江區農村多層住宅建設管理中心房屋拆遷安置補償合同糾紛案。一審法院以本案法律關系屬于行政協議為由裁定不予受理，二審法院維持。①浙江省杭州市中級人民法院（2015）浙杭民終字第2390號民事裁定書。

再審法院認為：壽某甲、壽某乙據以提起訴訟的《征用集體所有土地房屋拆遷安置補償協議書》系有關土地、房屋等征收征用補償協議，因此本案訴訟屬于人民法院受理行政訴訟的范圍，原審法院據此駁回壽某甲、壽某乙提起的本案民事訴訟并無不當。壽某甲、壽某乙的再審申請不符合《中華人民共和國民事訴訟法》第200條規定的情形。最終，裁定駁回壽某甲、壽某乙的再審申請。②浙江省高級人民法院（2015）浙民申字第2566號民事裁定書。

上述行政訴訟程序溯及既往的案例，似乎顯示出受案范圍條款系程序性質的規范。從權利救濟的角度來說，如果新法將某種權利或者法律關系納入到司法救濟范圍中，那么新的救濟機制應該具有溯及力。由于《行政訴訟法》修訂之前行政協議爭議主要是通過民事訴訟程序解決的，如果行政訴訟程序要溯及既往地處理依據新法才屬于行政協議爭議的案件，那么合理性就必須立足于行政訴訟程序較之民事訴訟程序具有更大的制度價值和制度收益。從行政訴訟程序在覆蓋民事訴訟程序功能的基礎上還具有監督行政權的功能的角度出發，也可以認為行政訴訟程序溯及既往的行政協議爭議具有解釋論上的合理性和邏輯自洽性。可見，受案范圍條款是否具有溯及力，也有價值衡量的因素存在。

此外，實務中還有一種情況，即行政協議簽訂之后，行政機關收回了全部協議文本，之后行政機關拒絕履行該行政協議。行政相對人先通過信息公開乃至行政訴訟的方式獲得行政協議的文本，然后再訴諸法院要求繼續行政協議。從法律溯及力原理的角度，確定特定糾紛的救濟機制應該以法律關系產生時的制度為準。根據2000年行政訴訟法解釋第41條，在行政機關收回協議文本的情況下，行政相對人一般情況下是不知曉協議的具體內容的，行政機關更不可能告知協議相對人訴權，因此以行政協議相對人知曉協議內容之時的制度確定救濟機制，才為合理。據此，筆者認為，應該以行政相對人獲得行政協議文本的時間，作為判斷法律溯及力的基準，即只要行政相對人是在2015年5月1日之后才獲得行政協議文本的，則可以適用新法提起行政訴訟。

三、當事人適格與訴的利益

由于我國的立案登記制改革并沒有減少法院在立案階段對起訴條件的審查范圍，只是降低了實務上對起訴條件的審查力度，因此，我國行政訴訟立法中的起訴條件包含部分訴訟要件乃至本案要件的情況并沒有改變。③參見梁君瑜：《我國行政訴訟立案登記的實質意涵與應然面向》，載《行政法學研究》2016年第6期。在對訴訟要件的審理上，我國兼采單層階段訴訟模式與復式平行訴訟模式，立案庭與審判庭均可對訴訟要件進行審查。④楊會新：《從訴之效力位階看民事案件受理制度》，載《比較法研究》2016年第3期。由此，解釋論上分析行政訴訟的訴訟要件必然會涉及《行政訴訟法》中的起訴條件條款。

《行政訴訟法》第25條和49條分別規定了行政訴訟的適格原告和起訴條件。行政訴訟的適格原告，是行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織。有權提起訴訟的公民死亡的，其近親屬可以提起訴訟。有權提起訴訟的法人或者其他組織終止的，承受其權利的法人或者其他組織可以提起訴訟。行政協議爭議的適格被告則是行政協議中作為行政機關或者法律、法規、規章授權組織的一方。根據2015年行政訴訟法解釋第13條規定，對行政協議提起訴訟的案件，適用行政訴訟法及其司法解釋的規定確定管轄法院。

需要注意的是，行政協議糾紛中原告提出賠償請求的，系基于合同的法律效果以及行政優益權行使的法律效果，并非行政賠償之訴，無須賠償義務機關先行處理，法院應該按照行政協議案由受理。①安徽省宣城市中級人民法院（2016）皖18行終23號行政裁定書。

行政協議爭議并不僅僅局限于協議相對人之間。首先，非協議主體可以提起對行政機關締約行為和行政協議內容進行合法性審查的訴訟。由于行政協議系行政權行使的結果，因此，作為行政協議相對方而言的行政協議，對第三方而言則是行政行為。雖然協議具有相對性，但與民事合同不同，行政協議可能會影響乃至處分第三方的權益。因此，行政協議之外的第三人可基于其與行政協議的利害關系，就行政協議違法、無效或者可撤銷②非協議主體起訴行政協議無效的案例，可參見謝永斌訴臨猗縣北景鄉人民政府、第三人運城市北趙引黃工程建設管理局確認農村土地流轉合同無效案，山西省運城市中級人民法院（2016）晉08行終78號行政裁定書。另參見陳志剛訴金塔縣住房和城鄉建設局、金塔縣國土資源局、金塔縣交通局，第三人陳秀蘭、陳秀芬、陳秀榮確認拆遷協議無效案，甘肅省酒泉市中級人民法院（2016）甘09行終12號行政裁定書。非協議主體基于行政合同系行政行為進而要求撤銷行政行為的案例，可參見溫州市萬泉環保廢油回收治理有限公司訴溫州市住房和城鄉建設委員會、第三人溫州中科新能源科技有限公司確認城建行政合同無效案例，溫州市鹿城區人民法院（2014）溫鹿行初字第54號行政裁定書。上訴三起案件法院都認為，涉案協議在性質上不屬于行政協議因而案件不屬于行政訴訟受案范圍，因此裁定不予受理，但足見實務中有這種訴訟類型。提起訴訟。實務中的案例雖然將此類案件歸入行政協議爭議中，但法院本質上審查的是行政機關締約行為和締約內容的合法性，從而有別于新《行政訴訟法》以及2015年行政訴訟法解釋所規定的以審查行政機關不履約以及單方變更、解除協議等行為的合法性為主要內容的行政協議爭議，以及以行政協議中雙方權利義務為主要內容的行政協議爭議，如案例10。

案例10：賈某某、呂某某訴三門峽市湖濱區人民政府行政協議爭議案。湖濱區政府與宏江公司于2008年9月18日就三門峽市湖濱區崖底街道辦事處師家渠村二、三組實施城中村改造項目的有關合作事項簽訂《合作合同》。合同約定：宏江公司支付湖濱區政府土地轉讓費每畝地190萬元，計18326.83萬元，湖濱區政府確保宏江公司成功取得原告所在地三門峽市湖濱區崖底街道辦事處師家渠村二、三組96.457畝土地的使用權。賈某某、呂某某起訴認為，上述土地系集體土地，至起訴時都未征收為國有，更不能繞開招拍掛程序與開發商合作開發。故請求法院確認湖濱區政府以合作形式出讓師家渠村集體土地的行政行為違法。

一審法院認為，湖濱區政府與宏江公司簽訂《合作合同》，在平等協商的基礎上，由宏江公司出資，湖濱區政府提供優惠政策及服務，合作完成師家渠村的城中村改造項目。《合作合同》本身并不違法。但是湖濱區政府在《合作合同》中承諾確保宏江公司取得師家渠村96.457畝土地的建設用地使用權，湖濱區政府并不享有出讓國有土地使用權的相應職權。因此，應確認湖濱區政府以合作形式出讓師家渠村96.457畝土地使用權行為違法。二審法院認為，湖濱區政府與宏江公司簽訂涉案合作合同時，相關土地當時還屬于集體土地，其在合作合同中承諾確保不屬自己職權范圍內的土地出讓事項，且構成合同的主要內容，一審據此確認該行政承諾性質的合作合同違法正確。③河南省高級人民法院（2015）豫法行終字第00709號行政判決書。

行政協議內容本身違反行政法以及民法中的管理性規定并不必然導致行政協議無效，但管理性規定應該解釋到協議的內容之中，并作為法院判定的依據。也正是因此，行政協議法律關系可能會突破名義上的締約主體而約束到對涉協議事項負有行政職責的行政機關，如案例11與案例12。①當然，行政協議受合同相對性原則約束是一般性原則。例如，在陳某訴被河南省滎陽市京城街道辦事處行政合同糾紛案中，二審法院認為，涉案的《鄭上路升級改造村民補償協議》是滎陽市京城街道辦事處與劉付田簽訂的行政合同，根據合同的相對性原則，該合同只對滎陽市京城街道辦事處與劉付田具有約束力，參見鄭州市中級人民法院（2016）豫01行終字1號行政裁定書。在行政協議爭議適格當事人突破協議相對人的情況下，由于訴訟要件屬于法院依職權調查的事項，因此如果原告所認為的適格被告與法院認定的適格被告不一致，法院應該建議原告進行變更。

案例11：詹某某訴遂昌縣國土資源局不履行補償安置職責案。一審法院認為，遂昌縣土地收儲中心作為被告遂昌縣國土資源局下屬事業單位，不屬于國家行政機關，不具有對拆遷補償安置事務進行行政管理的職權，亦無法律、法規、規章授權其行使相應行政職權，且根據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第5條之規定，土地權利人認為土地儲備機構作出的行為侵犯其依法享有的農村集體土地所有權或使用權向人民法院提起訴訟的，應以該機構所隸屬的土地管理部門為被告，故遂昌縣國土資源局是本案適格被告。涉案征遷補償安置協議書應視為被告遂昌縣國土資源局與原告協商訂立的。

二審法院認為，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條之規定，上訴人遂昌縣國土資源局具有組織實施征收補償安置的法定職責，《遂昌縣城東道路網建設工程征用農民集體所有土地房屋拆遷補償安置實施細則》明確規定遂昌縣國土資源局負有案涉房屋拆遷工作的監督管理職責，雖然該細則規定原遂昌縣土地收儲中心為拆遷人，但是原遂昌縣土地收儲中心實施補償安置應由遂昌縣國土資源局承擔法律責任；撤銷后重新設立的遂昌縣土地收儲中心隸屬于遂昌縣國土資源局，遂昌縣土地收儲中心實施補償安置由遂昌縣國土資源局承擔法律責任，故遂昌縣國土資源局是本案適格主體。②浙江省麗水市中級人民法院（2015）浙麗行終字第89號行政判決書。此案件為系列案件。

再審法院認為，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條的規定，再審申請人遂昌縣國土資源局具有組織實施征收補償安置的法定職責，《遂昌縣城東道路網建設工程征用農民集體所有土地房屋拆遷補償安置實施細則》雖規定原遂昌縣土地收儲中心為拆遷人，但亦明確再審申請人負有案涉房屋拆遷工作的監督管理職責，且原遂昌縣土地收儲中心撤銷后重新設立的遂昌縣土地收儲中心明確隸屬于再審申請人，故由再審申請人承擔遂昌縣土地收儲中心實施補償安置行為的法律責任并作為本案被告，符合《中華人民共和國行政訴訟法》26條第6款的規定。③浙江省高級人民法院（2016）浙行申557號行政裁定書。

案例12：張某某訴遂昌縣住房和城鄉建設局確認行政協議無效案。2014年12月31日，遂昌縣城市建設發展有限公司作為甲方與張某某作為乙方訂立《遂昌縣城市更新工程項目房屋征收遷建補償安置協議書》，協議內容包括乙方被征收房屋的基本情況、補償安置方式、補償金額、搬遷、資金結算、遷建安置用地等事項。一審法院認為，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款“征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施”的規定，遂昌縣國土資源局為張某某涉集體土地征收補償安置的法定主管部門。且遂昌縣人民政府遂政征字（2014）1號文件附件《遂昌縣城市更新工程荷花灘和吳樂畈區塊建設項目房屋征收與補償安置方案》中確定：遂昌縣住房和城鄉建設局為房屋征收部門，組織實施城市更新項目范圍內的房屋征收與補償安置以及負責監督管理工作；遂昌縣國土資源局為集體土地上房屋征收的主管部門；遂昌縣城市建設發展有限公司為房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償安置的具體工作。因此，遂昌縣城市建設發展有限公司作為房屋征收實施單位，在涉集體土地房屋征收時，應由遂昌縣國土資源局承擔法律責任。進而，本案適格被告應為遂昌縣國土資源局。該院書面告知張某某變更被告為遂昌縣國土資源局，張某某書面回復該院拒絕變更。為此，該院依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第3條第1款第3項之規定，裁定駁回張某某的起訴。二審法院維持一審裁定。①浙江省麗水市中級人民法院（2016）浙11行終98號行政裁定書。

行政協議爭議的當事人適格和訴的利益問題，本質上涉及行政協議爭議的訴訟標的問題。根據2015年行政訴訟法解釋第12條，并結合上述案例12，行政協議爭議可以區分為三種類型：一是行政機關不依法履行、未按照約定履行協議的訴訟，二是審查行政機關單方變更、解除行政協議等行為合法性的訴訟，三是審查行政機關締約行為和締約內容合法性的訴訟。在第一種類型中，由于原告追求的往往是行政協議在合同法上的法律效果，因此，當事人適格和訴的利益的判斷，需要結合民事訴訟法理，也即，除了滿足行政訴訟當事人適格的要求外，還需要當事人對行政協議法律關系具有合法的處分權，以及通過法院解決行政協議爭議的必要性和可能性。第三種類型則適用行政訴訟法理判斷原告的訴權。而第二種類型中當事人適格和訴的利益的判斷，則介于第一種類型和第三種類型之間，即民訴法理和行政訴訟法理都要斟酌。

行政協議爭議是否具有“訴的利益”，還應當根據行政協議中仲裁條款的效力來判斷。由于行政協議爭議存在單純追求合同效果的類型，也存在申請法院監督行政機關處分行政協議行為合法性的類型，因此，從《仲裁法》第2條的規范目的和規范內容看，對于前者是可以通過仲裁程序來解決的。實務中有案例直接否定行政協議的可仲裁性，②浙江省嘉興市中級人民法院（2015）浙嘉仲撤字第16號民事裁定書。需要注意的是，該裁定實質上承認新行政訴訟法的溯及力。也有法院通過對協議實質內容的分析將房屋征收補償安置協議解釋為民事合同，進而認可其中的仲裁條款的效力。③福建省廈門市中級人民法院（2016）閩02民特52號民事裁定書。筆者認為，既然2015年行政訴訟法解釋對行政協議進行了區分尤其是程序法理上的區分，并且土地、房屋等征收征用補償協議已經被明確納入到了行政協議的范圍之中，因此將房屋征收補償安置協議解釋為民事合同是欠妥的，但是認可仲裁條款對涉行政協議的財產權糾紛的約束力，在解釋論上是符合《仲裁法》的第2條的規定的。

四、起訴期限與訴訟時效

根據《行政訴訟法》第46至48條的規定，行政訴訟的起訴期限一般為自行政相對人或行政行為的利害關系人知道或者應當知道作出行政行為之日起6個月內，特殊情況為2年；因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過20年，其他案件自行政行為作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理；因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內；因其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后十日內，可以申請延長期限，是否準許由人民法院決定。2000年行政訴訟法解釋第41條規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。”這很大程度上延長了行政訴訟的起訴期限。

“行政訴訟的起訴期限是比照民法上的除斥期間和訴訟法上的上訴期間進行設計和變造的，在性質上屬于程序法上的法定期間，不能中斷或者中止，特殊情況下才可申請延長或扣除被耽誤的時間。”④林俊盛：《論行政訴訟起訴期限的適用范圍——以行政訴訟類型化為視角》，載《甘肅行政學院學報》2012年第6期。也就是說，行政訴訟的起訴期限是帶有除斥期間性質的期間。起訴期限的性質決定了起訴期限的法律地位和程序效力。根據《行政訴訟法》的規定，在起訴期限內提起行政訴訟，屬于訴訟合法的前提要件。與民法上的訴訟時效采抗辯權發生主義（立案時法官不依職權審查訴訟時效是否屆滿，即起訴在訴訟時效期間內不屬于起訴條件，同時，訴訟過程中法官也不能釋明訴訟時效已經屆滿，更不能依職權適用訴訟時效為本案判決）不同，行政訴訟上的起訴期限采訴權消滅主義，即一旦行政相對人或利害關系人的起訴超出了起訴期限，則訴不合法，法院不予受理。

但是，2015年行政訴訟法解釋第12條對行政協議爭議的起訴期限，進行了有別于《行政訴訟法》的規定：“公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起訴訟的，參照民事法律規范關于訴訟時效的規定；對行政機關單方變更、解除協議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關于起訴期限的規定。”據此，行政協議爭議需要考慮具體的案件性質來分別適用民法之訴訟時效和行政訴訟法之起訴期限。另外結合2015年行政訴訟法解釋第15條關于行政協議爭議裁判方式的規定，以及第16條關于行政協議爭議訴訟費用繳納辦法的規定可以看出，因行政機關不依法履行、未按照約定履行協議的行為所提起的訴訟本質上是行政協議的履約爭議，原告方追求的是行政協議在合同法上的法律效果，因此主要采民訴法理；因行政機關單方變更、解除協議等行為提起的訴訟本質上是審查行政機關處分行政協議合法性的訴訟，主要采行政訴訟法理。由此，對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議的訴訟，適用民法之訴訟時效，法院立案時不能審查訴訟時效是否屆滿，并且訴訟過程中法院也不能釋明被告提出訴訟時效屆滿的抗辯，更不能依職權查明訴訟時效屆滿的事實而做出原告敗訴的本案判決。如此，也符合《民法總則》第193條的規定。還需要注意的是，根據《民法總則》第188條，除非法律另有規定，當事人向法院請求保護民事權利的訴訟時效期間為三年。筆者認為，從權利保護的角度，此條應該溯及既往。對行政機關單方變更、解除協議等行為的訴訟，適用行政訴訟之起訴期限，且屬于立案時法院就應該審查的起訴條件（訴合法性的要件）。此外，上文提及的行政協議爭議的第三種類型即審查行政機關締約行為和締約內容的行政訴訟，顯然也適用起訴期限制度。①司法案例顯示，如果行政相對人在法定期間內提起訴訟，但法院拒不立案，則即使經過2年之后行政相對人就同一訴訟請求（行政行為）再次向法院起訴，也沒有超過起訴期限。這某種程度上弱化了行政訴訟起訴期限的失權效力。案件參見“漳浦中環天川環保水務有限公司訴漳浦縣赤湖鎮人民政府、漳浦縣環境保護局其他行政行為案”，福建省漳州市中級人民法院（2016）閩06行終5號行政裁定書。

五、行政機關的反訴權問題

在傳統行政訴訟理論上，以審查行政行為合法性為基本內容的行政訴訟無需反訴制度。但有學者認為，行政協議爭議中反訴有存在的必要。“在行政契約的運作中，行政機關自身的解決糾紛能力有限，必須依靠法院的力量來推動行政契約糾紛的解決和行政契約的履行。與原告訴求主張相反的意見和主張，也需要提交給法院，由后者裁斷是非。”②余凌云：《行政法講義》，清華大學出版社2010年版，第271頁。

反訴制度的主要功能在于糾紛的一次性解決以及避免矛盾裁判。由于《行政訴訟法》及司法解釋都沒有規定反訴制度，因此，行政反訴需要適用民訴法的規定。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第233條規定：“反訴的當事人應當限于本訴的當事人的范圍”；“反訴與本訴的訴訟請求基于相同法律關系、訴訟請求之間具有因果關系，或者反訴與本訴的訴訟請求基于相同事實的，人民法院應當合并審理”；“反訴應由其他人民法院專屬管轄，或者與本訴的訴訟標的及訴訟請求所依據的事實、理由無關聯的，裁定不予受理，告知另行起訴。”從功能的角度來看，反訴主要有兩種類型：一種是僅僅在實體上具有抵消原告提起訴訟所追求的法律效果的反訴，主要是同一事件中產生的請求權，如斗毆中互負賠償責任；另一種是在訴訟標的或者說法律關系上與原告形成對抗，即反訴的訴訟請求和原因事實與本訴的訴訟請求和原因事實直接存在沖突，如原告主張繼續履行合同，被告主張原告已經構成根本違約進而要求解除合同并由原告承擔違約責任。

筆者認為，在現行行政協議訴訟制度中實行反訴，在解釋論上與邏輯上，是難以自洽的。原因在于：其一，如果行政機關單方撤銷、變更行政協議的行為被訴，則行政機關不能提起反訴，因為此屬于傳統的以審查行政行為合法性為主要內容的行政訴訟范疇。其二，如果允許行政機關提起反訴，則只能限定在適用民訴法理的行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議的爭議中，這也只能遵循民事訴訟的法理提起反訴。在民訴法中，反訴是與本訴有牽連的獨立的訴訟請求，反訴是可以獨立于本訴進行（如本訴撤訴之后反訴繼續進行）或者單獨提起的。如果允許行政機關在行政協議爭議中提起反訴，則毋寧說行政機關可以成為行政協議爭議的原告，這顯然有悖于行政訴訟的基本程序架構，既違反《行政訴訟法》第25條對行政訴訟原告的限定，也有悖于《行政訴訟法》第1條的立法宗旨，即救濟行政相對人和監督制約行政機關，而并非行政機關的救濟制度。

從法理上講，行政機關是否可以提起反訴，根源在于誰對行政機關在行政協議中所享有的合同利益擁有強制執行權。筆者認為，既然行政協議是行政管理的手段之一，而《行政強制法》已經限定了行政強制的設定權限，因此，對于行政機關享有權利的行政協議爭議，行政機關也不擁有強制執行權，而只能尋求法院的“公力救濟”。從立法論的角度，如果突破《行政訴訟法》第25條的規定，并為行政訴訟法注入一次性解決糾紛、司法資源集約化使用等價值，從而允許行政機關在行政協議爭議訴訟尤其是基于行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議而產生的訴訟中提起反訴，也未嘗不可。但是，由于司法實踐和行政法理論上已經普遍承認行政協議中行政機關的優益權，即行政機關可以對行政協議進行處置，以實現行政協議的目的或者避免行政協議被違反之后的結果。可以說，行政協議訴訟中行政機關的反訴權問題，本質上是行政機關在行政協議關系中的訴權與行政優益權的邊界劃分問題。如果行政優益權足夠強大，則賦予行政機關訴權和反訴權都是沒有實際效益的。從操作的角度，行政優益權應該盡可能契約化，通過認可概括性的行政優益權屬于行政協議的延伸范圍，進而將行政優益權的行使所引發的爭議納入行政協議爭議的受案范圍，如案例13。

案例13：漳浦某某水務有限公司訴漳浦縣環境保護局、漳浦縣赤湖鎮人民政府等侵權責任糾紛再審案。赤湖鎮政府作為合同當事人，與中國環境科學研究院環境技術工程有限公司就“漳浦赤湖污染集中控制區（五金園區）電鍍廢水處理廠BOT項目”簽訂污水處理特許項目協議，對雙方的權利義務進行了約定。同時，赤湖鎮政府又是對本轄區環境質量負責的地方人民政府，且本案合同標的為污水處理項目，赤湖鎮政府簽訂和履行污水處理特許項目協議是其行使公共管理和公共服務職責的方式之一，該行為具有公權力屬性。赤湖鎮政府在合同簽訂、履行過程中不得約定、實施與其行政管理職責相沖突的行為，對于特許經營者不按照協議約定提供公共服務的，行政機關可以依法取消特許經營。為此，特許項目協議在第二十六條第26.3款約定：“甲方不得采取任何違反法律法規和本協議約定以外的行動影響乙方及項目公司對本項目的建設和運營管理。如果出現這種影響，甲方同意補償甲方的影響而造成的任何直接損失，但為了公共安全和健康的緊急情況而采取措施除外”。最高法院認為，根據該約定，赤湖鎮政府在發生危及公共安全和健康的緊急情況下對項目的建設和運營管理采取措施，既不違反合同約定，也不違背其行政管理職責。因此，二審裁定認定，特許項目協議第26.3款體現了赤湖鎮政府作為公共事務管理者的身份，這一條款具有行政合同性質，并無不當。①最高人民法院（2015）民申字第3013號民事裁定書。

總之，實踐中行政優益權的正當性源自法理淵源，而目前的制度尚沒有明確賦予行政機關反訴權以及訴權。既然司法實務賦予行政優益權并且將因為行政優益權的行使而引發的糾紛納入行政協議爭議的范疇，那么否定行政機關反訴權的觀點在邏輯上就更為有力。

六、結語

本研究表明，行政協議的構成需要多個法律要件，行政優益權是司法案例發展出的行政協議的法律要件。通過行政訴訟程序處理的行政協議爭議的范圍，原則上應該是新法施行之后訂立的協議，但受案范圍也受到價值衡量的影響。行政協議爭議中的當事人適格和訴的利益，需要立足于案件類型及其程序法理，而行政協議爭議是否可以訴諸仲裁程序，尚有待于司法實踐的進一步積累。基于行政協議爭議的類型差異，追求合同效果的行政協議爭議采訴訟時效制度，而以行政機關處分行政協議以及締約行為合法性為內容的行政協議爭議則采起訴期限制度。就行政機關的反訴權問題，如果支持行政機關享有反訴權，則無異于承認行政機關另訴的原告主體資格，這在解釋論上不合法且不合邏輯，但問題的本質涉及行政機關的訴權與行政優益權二者的邊界區分問題。

（責任編輯：劉 磊）

The Procedural Prerequisites of Administrative Agreement Dispute：An Interpretative Analysis

Wu Jun

Procedural Prerequisites are requirements for the court to decide substantial legal relationship. Judicial interpretation provides that the substantial legal constitutive requirements of administrative agreement include the objective of achieving public interest or administrative management，the content of legal rights and obligations in administrative law. By contrast，judicial cases tend to hold that the objective of administrative agreement be a substantial legal constitutive requirement，and the administrative priority to benefit be one of the essential legal constitutive requirements. In principle，the scope of accepting cases in administrative litigation is a substantial law issue，but there are cases in which the scope rule has retrospective effect through court’s value measurement. Administrative agreement disputes include disputes concerning to agreement performance，the legality of administrative agency’s disposal of administrative agreement，and the legality of administrative agency’s contracting behavior and content of administrative agreement. For the first type of disputes，litigant standing and interest of action should be determined by the legal rules of civil procedure，and conform to limitation of action. For the other two types of disputes，the legal rules of administrative procedure and the time limit for commencement of action shall be applied. Administrative agencies in administrative agreement dispute litigation should not have the right of counterclaim.

Administrative Agreement；Procedural Prerequisite；Scope of Accepting Cases in Administrative Litigation；Retrospective Effect；Legal Rules of Civil Procedure

D925

A

2095-7076(2017)03-0114-14

10.19563/j.cnki.sdfx.2017.03.011

*蘇州大學王健法學院講師，博士后研究人員，江蘇省高校區域法治發展協同創新中心研究人員。

本文系2016年度國家法治與法學理論研究項目“行政爭議的中立評估機制研究”（項目編號：16SFB5010）、中國博士后科學基金第9批特別資助項目“松散結合型法院治理結構研究”（項目編號：2016T90486）以及2015年江蘇省社會科學基金青年項目“法院治理結構與組織結構研究”（項目編號：15FXC004）階段性成果。