論《食品安全法》第一百三十六條規定的進貨查驗義務

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北京市東城區食品藥品監督管理局

《食品安全法》第一百三十六條規定：“食品經營者履行了本法規定的進貨查驗等義務，有充分證據證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標準，并能如實說明其進貨來源的，可以免予處罰，但應當依法沒收其不符合食品安全標準的食品；造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔賠償責任。”這是《食品安全法》首次將對食品經營者免于處罰的情形寫入條款，在食品安全問題備受矚目、食品監管日益嚴格的大環境下顯得難能可貴，體現了《食品安全法》寬嚴相濟的立法藝術和科學嚴謹的立法態度。但在執法實踐中，該條款的使用頻率較低，存在一定分歧，尤其是在“食品經營者履行了本法規定的進貨查驗等義務”的理解上有不同看法。對此，本文將結合行政法中“合理行政”、“公平公正”、“比例原則”、“考慮相關因素”等原則和精神，闡述筆者對《食品安全法》第一百三十六條中“食品經營者履行了本法規定的進貨查驗等義務”（以下簡稱“第一百三十六條規定的進貨查驗義務”）的理解。

一、經營者承擔義務的界限

《食品安全法》第四條第二款規定：“食品生產經營者應當依照法律、法規和食品安全標準從事生產經營活動，保證食品安全，誠信自律，對社會和公眾負責，接受社會監督，承擔社會責任。”食品經營者作為食品產業鏈的末端環節，直接接觸消費者，具有相當的社會責任和法律義務去保證食品安全，但與此同時，這種義務是有限度的。

經營者承擔的義務應是有限義務。通過《食品安全法》第二條第一項規定“食品生產和加工（以下稱食品生產），食品銷售和餐飲服務（以下稱食品經營）”可知，經營者僅指食品銷售和餐飲服務者，食品銷售和餐飲服務環節僅是食品整個供應鏈的中間環節或末端環節，其食品或原料來源需要追溯到生產環節甚至種植養殖環節。因此，某些食品安全問題可能產生于最早的源頭，通過提高食品經營者的義務來完全防范食品安全問題，客觀來講是不可能的。同時，食品經營者僅參與食品供應鏈的一個環節，讓其承擔整個食品供應鏈上的全部食品安全責任也是不公平的。因此，經營者承擔的義務應是有限義務，而不是保證食品安全的絕對義務。

經營者承擔的義務應限定在一定范圍內。食品經營者應承擔的義務與社會經濟科學技術發展水平和食品行業發展現狀緊密相關。首先，某些食品安全問題具有一定的隱蔽性，利用現有技術手段不能及時發現，在現有科學水平下不能準確認知的，不能苛求食品經營者超出能力范圍保證食品安全。其次，相對于大多數食品本身的經濟價值而言，保證食品安全所需要的檢驗成本、控制成本相對較高，食品經營者過度履行食品安全查驗義務，會造成高昂的社會成本和不必要的資源浪費，是不經濟、不合理的。故而，經營者應承擔的義務應限定在適當范圍內，符合現在社會經濟科學技術發展水平和行業發展狀況。

二、《食品安全法》第一百三十六條規定的進貨查驗義務的理解

《食品安全法》第一百三十六條規定的免于處罰的首要條件為“食品經營者履行了本法規定的進貨查驗等義務”，對于該義務所包含的內容和范圍，各學者具有不同的見解。孫人清[1]認為，該條款所規定的義務分為兩個層次：一是所有食品經營者都應當查驗合格證明文件；二是食品經營企業還應當對查驗情況進行記錄。李衛群[2]認為，“食品經營者已經履行了進貨查驗等法定義務，此處的‘等’應作等外理解，還應當包括新法第四十七條規定的自查自改義務、第五十三條第四款規定的批發銷售記錄義務”等。

本文認為，“食品經營者履行了本法規定的進貨查驗等義務”所表述的義務是基于《食品安全法》第五十三條規定的，內容更廣泛的進貨查驗義務。從文義角度來看，首先，“食品經營者履行了本法規定的進貨查驗等義務”在表述中使用了“本法規定的”作為狀語，而沒有表述為食品經營者履行了本法第五十三條規定的進貨查驗義務。故而本文認為，第一百三十六條規定的進貨查驗義務包含了第五十三條規定，但不限于該規定。其次，“食品經營者履行了本法規定的進貨查驗等義務”在表述中使用了“等”字，表示列舉未盡，故而第一百三十六條規定的進貨查驗義務不限于進貨查驗本身的義務，應具有一定的引申意義。但是與此同時，對法條引申意義的理解應是有限的，過分地引申將會對法條文擴大解釋，是不可取的。本文暫且將上述這種義務稱之為“第一百三十六條規定的進貨查驗義務”。

三、第一百三十六條規定的進貨查驗義務的層次

為了更具體量化的闡述《食品安全法》第一百三十六條規定的進貨查驗義務的含義，本文將第一百三十六條規定的進貨查驗義務概括為四個具有遞進關系的層次，較高層次包含了較低層次。

第一層次，基礎性義務層次。該基礎性義務是《食品安全法》第五十三條所直接規定的，其核心內容為：“食品經營者采購食品，應當查驗供貨者的許可證和食品出廠檢驗合格證或者其他合格證明（以下稱合格證明文件）。”同時，《食品安全法》第五十三條第二、三、四款，分別對食品經營企業、實行統一配送經營方式的食品經營企業以及從事食品批發業務的經營企業作出了具體規定，將進貨查驗義務擴大到進貨查驗記錄、憑證保存以及銷售記錄等義務。這種基礎性義務，是保障經營環節食品安全應做到的最低義務。食品經營者可通過直接閱讀《食品安全法》第五十三條準確獲悉其在進貨查驗環節應盡到的基本注意事項。小型食品經營者應做到該層次的進貨查驗義務。

第二層次，一般性義務層次。該一般性義務是《食品安全法》所有與經營者相關的義務性規定的集合，其內容分散在《食品安全法》不同條文中。例如，《食品安全法》第四十七條規定：“食品生產經營者應當建立食品安全自查制度，定期對食品安全狀況進行檢查評價。”該規定要求食品經營者具有定期對食品安全狀況進行檢查評價的義務，該義務當然性的適用到食品經營者在進貨查驗時的情形，即食品經營者在進貨查驗時應對食品安全狀況進行檢查評價。《食品安全法》第五十四條第一款、第五十四條第二款、第五十六條第一款等條款的規定，都可以作出類似的當然性解釋。

該一般性的義務要求食品經營者在進貨查驗時，應盡到一個食品經營者在通常情況下應盡到的義務，不能僅僅只盡到《食品安全法》第五十三條規定的義務。換句話說，即使《食品安全法》沒有第五十三條的規定，食品經營者在進貨查驗時依然具有一定的法律義務，這些義務涵蓋在《食品安全法》對食品經營者義務性規定的所有條文當中，經營者可以通過學習《食品安全法》全文知曉自己的一般性義務。較大個體工商戶、初具規模的食品經營企業等應做到該層次的進貨查驗義務。

第三層次，標準性義務層次。該標準性義務要求食品經營者對食品的采購進行一定的實質審查，預防《食品安全法》中規定的一部分違法行為。包括《食品安全法》第三十四條關于禁止經營的食品的部分規定，第三十八條關于生產經營的食品中不得添加藥品的規定，第六十七條關于預包裝食品的包裝上應當有標簽的規定，以及其他規定。

該標準性義務是指在具備一定食品專業知識和技術能力的基礎上，食品經營者應利用其專業性的基本知識和現有的基礎性技術手段，能夠預防的《食品安全法》中規定的部分違法行為。例如，《食品安全法》第三十四條規定的禁止生產經營下列食品中，第（六）項“腐敗變質、油脂酸敗、霉變生蟲、污穢不潔、混有異物、摻假摻雜或者感官性狀異常的食品、食品添加劑”，那么，經營者應在憑借其經驗，通過感官辨別或快速檢驗方法在一定程度上識別此類違法食品。連鎖超市、大型商場等應做到該層次的進貨查驗義務。

第四層次，高度性義務層次。這種高度義務要求食品經營者高度關注食品安全問題，并且對所經營食品具有相當程度的合理懷疑，主動采取措施發現問題。《食品安全法》第三十四條規定的禁止生產經營下列食品中，第（一）項“用非食品原料生產的食品或者添加食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康物質的食品，或者用回收食品作為原料生產的食品”，第（二）項“致病性微生物，農藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質以及其他危害人體健康的物質含量超過食品安全標準限量的食品、食品添加劑、食品相關產品”等，作為經營者，其有高度的義務去預防這些違法行為。例如，當國內外發生特定的食品安全事件時，經營者主動進行調查，通過向生產商詳細了解情況，主動采樣委托檢驗檢疫等方式，防止經營過程中可能出現的不安全食品。大型批發商、食品總代理商等食品經營者應履行到該層次的進貨查驗義務。

四、食品經營者履行了第一百三十六條規定的進貨查驗義務的認定

在實際法律適用過程中，關于如何判斷經營者履行了第一百三十六條規定的進貨查驗義務存在一定爭議。張彥龍[3]在《僅履行進貨查驗義務能否免除經營不合格食品的責任》一文中舉了一起關于微生物檢驗不合格的案例，其認為“該超市索取供貨方的證照資質和產品進貨臺賬、生產廠家出廠檢驗報告等行為看似已經具備了上述三個條件，但本文認為該超市還有相應的義務沒有盡到”。而覃仁華[4]在《履行了進貨查驗等義務可免于處罰》一文中，則提出了相反的觀點，其認為“經營者只需進行形式上的進貨查驗”，“符合法定情形的就可免于處罰”。從以上論述可以看出，兩位作者關于是否適用《食品安全法》第一百三十六條的主要分歧就在于如何判定經營者是否履行了第一百三十六條規定的進貨查驗義務。而本文認為，判定經營食品是否履行了第一百三十六條規定的進貨查驗義務通常需要從以下方面考慮。

首先，應當考慮經營者的實際情況。《食品安全法》在第五十三條規定食品經營的進貨查驗義務時，對食品經營企業、實行統一配送經營方式的食品經營企業以及從事食品批發業務的經營企業作出了不同規定。這是《食品安全法》通篇唯一一次出現食品經營企業、實行統一配送經營方式的食品經營企業以及從事食品批發業務的經營企業等主體的地方，《食品安全法》僅僅在該條款中對食品經營者進行了區分。從該法條的表述，我們不難理解出這樣的立法思想：不同經營者應盡的進貨查驗義務是不同的。再進一步，我們發現這樣不同的法律責任反映出來的是充分考慮了不同經營者履行義務能力的差異。

在上述立法思想的指導下，本文認為經營者是具體的，經營者與經營者之間是不同的，必須承認經營者在認知能力、管理能力、食品安全風險防控能力上的差異是客觀存在的。一般而言，大型食品經營企業履行進貨查驗義務的能力優于中小型個體工商戶，大型連鎖企業優于一般非連鎖的經營企業，批發商優于零售商，總代理優于次級代理。在判定經營食品是否履行了第一百三十六條規定的進貨查驗義務時，要根據經營者的實際情況確定其應履行進貨查驗的義務的層次。例如，一個偏遠山區的村口小賣部，在特定情況下，如果它盡到的進貨查驗義務滿足第一個層次，就可以認定其履行第一百三十六條規定的進貨查驗義務，因為它可能已經用盡洪荒之力了。再例如，一個著名的熱銷食品的全國總代理商，即使它應盡到的進貨查驗義務達到第三個層次，在特定情況下，依然可以認定其未合格履行第一百三十六條規定的進貨查驗義務，因為它本可能做得更好。綜上所述，針對不同的經營者，應根據經營者的實際情況作出合理的評估，確定其應盡到的進貨查驗義務的層次，再結合具體問題進行進一步分析判斷。

其次，應當具體分析涉及的違法事實。《食品安全法》對食品經營者規定了諸多的違法行為，大致可以分為兩類，一類是食品經營者存在的管理缺位的問題，另一類是所經營的食品本身存在的質量問題，拋開兩者之間的因果關系不論，后者占了《食品安全法》規定的違法行為的大多數。違法的食品多種多樣，違法食品涉及的問題更是各有特點，這些問題產生的根源就更是全然不同的。因此，在判定經營食品是否履行了進貨查驗義務時，經營者的具體違法事實是需要重點考慮并詳細分析的。例如違法行為為：經營者經營了超范圍使用食品添加劑的食品，且該食品添加劑已在產品標簽上明示。具體分析該問題可以得知，如果要求經營者在進貨查驗時就能從食品標簽上認識到這個問題，那么食品經營者需要具有一定的食品專業知識，那么這種問題的防范應屬于第三個層次的進貨查驗義務。如果違法主體是一個小型個體工商戶，那么它不具有第三層次的進貨查驗義務，如果事實證明他已經履行了第二層次的進貨查驗義務，那么就可以認定他的履行行為符合《食品安全法》第一百三十六條規定的進貨查驗義務，在滿足該條款其他條件的情況下，可以適用該條款免于處罰。如果違法主體是一個連鎖超市，那么它具有履行第三層次的進貨查驗義務，而結果出現這樣的違法行為，說明其未盡到第三層次的進貨查驗義務，則應認定其不符合《食品安全法》第一百三十六條規定的進貨查驗義務。

最后，應考慮到其他情況。行政法的一項原則為“考慮相關因素原則”，即在作出違法性質認定和處罰裁量上充分考慮相關的因素。《行政處罰法》作了進一步明確，第四條第二款規定：“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”這要求在適用《食品安全法》第一百三十六條時至少要考慮違法的事實、違法行為的性質、違法行為具有的情節、違法行為的社會危害程度等因素。法律適用過程中面臨的實際情況是復雜多變的，在不同案件中考慮的因素是不同的，不同因素的影響力也是變化的。在作出違法認定之前要考慮到盡可能多的影響因素和其他情況，進行綜合的分析判斷，形成最終的判定。與此同時，整個法律適用過程中考慮的必須是與合法行政、合理行政相關的因素，而非其他背離法治精神的因素或無關法律適用的其他因素。

五、總結

綜上，食品經營者承擔的義務應當是有限度的，由于各經營主體的經營管理能力不同，危害產生的風險影響面不同，從理論上講，其承擔的法律義務的能力也應是有區別的。根據對《食品安全法》的整體解讀，本文將第一百三十六條規定的進貨查驗義務概括為四個具有遞進關系的層次，第一層次是基礎性的義務，第二層次是一般性的義務，第三層次是標準性義務，第四層次是高度性義務。根據經營者的實際情況，不同經營者承擔的進貨查驗義務的層次是不同的。在判斷食品經營者是否履行了第一百三十六條規定進貨查驗義務時，要從經營者的實際情況出發，具體分析涉及的違法事實，并考慮其他相關因素，最終進行綜合的分析判斷，形成最終的判定，落實《行政處罰法》 “行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”的規定。