國(guó)家監(jiān)察體制改革與中國(guó)憲法體制發(fā)展

劉 茂 林

國(guó)家監(jiān)察體制改革與中國(guó)憲法體制發(fā)展

劉 茂 林*

國(guó)家監(jiān)察體制改革涉及憲法體制下國(guó)家權(quán)力體系的發(fā)展，是改革與中國(guó)憲法發(fā)展這一理論命題在當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)。在以人大制度為核心的憲法體制下，多元的權(quán)力包容體系為創(chuàng)設(shè)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和國(guó)家監(jiān)察權(quán)提供了憲法空間。按照國(guó)家監(jiān)察體制改革的思路，即將創(chuàng)設(shè)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)或者國(guó)家監(jiān)察權(quán)，在憲法體制中具有相對(duì)獨(dú)立的地位，而不同于行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)等其他國(guó)家機(jī)關(guān)；將與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)形成分工和協(xié)作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察權(quán)力的全覆蓋；同時(shí)，將整合現(xiàn)有的行政監(jiān)察權(quán)、部分檢察機(jī)關(guān)職權(quán)以形成新的國(guó)家權(quán)力類型。國(guó)家監(jiān)察體制改革關(guān)系到中國(guó)憲法體制發(fā)展，需要通過(guò)憲法修改、相關(guān)法律的制定和修改實(shí)現(xiàn)對(duì)改革成果的確認(rèn)。與此同時(shí)，國(guó)家監(jiān)察體制改革也反映出中國(guó)憲法體制發(fā)展的路徑調(diào)整。

國(guó)家監(jiān)察體制改革；憲法體制；國(guó)家權(quán)力；監(jiān)察權(quán)；合憲性

一、引言

當(dāng)下正在進(jìn)行的國(guó)家監(jiān)察體制改革是全面深化改革背景下實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重大改革舉措。由于此項(xiàng)改革涉及中國(guó)憲法體制下國(guó)家權(quán)力體系的重大發(fā)展，相關(guān)學(xué)術(shù)討論對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了諸多探討。雖然，國(guó)家監(jiān)察體制改革因涉及國(guó)家權(quán)力體系調(diào)整而關(guān)系到相關(guān)法律的制定、修改和解釋，但其核心仍然是一個(gè)具有整體效應(yīng)的憲法問(wèn)題。作為一個(gè)憲法問(wèn)題的國(guó)家監(jiān)察體制改革，既包括改革過(guò)程的有序展開(kāi)，也包括憲法及相關(guān)法律對(duì)改革結(jié)果的確認(rèn)。在此視角下，對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的思考，不應(yīng)該僅僅停留在改革過(guò)程本身如何在憲法的約束下展開(kāi)，還應(yīng)該在此基礎(chǔ)上對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革所涉及的一般性問(wèn)題進(jìn)行提煉和總結(jié)，以此指引現(xiàn)階段國(guó)家監(jiān)察體制改革的有序開(kāi)展和相關(guān)改革成果的憲法確認(rèn)。為此，需要明確國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法基礎(chǔ)、國(guó)家監(jiān)察權(quán)的憲法定位以及憲法如何確認(rèn)國(guó)家監(jiān)察改革成果等問(wèn)題。

二、國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法基礎(chǔ)

從憲法的視角來(lái)審視國(guó)家監(jiān)察體制改革，既需要保證國(guó)家監(jiān)察體制改革過(guò)程在憲法的控制下展開(kāi)，同時(shí)，最為重要的是要對(duì)其改革結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)。國(guó)家監(jiān)察體制改革是全面深化改革的重要舉措，其指向在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)督體制的完善，符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)追求。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)憲法的發(fā)展一直與改革相互關(guān)聯(lián)，以至于有觀點(diǎn)抽象出一種“改革憲法”類型，亦有“良性違憲”的觀點(diǎn)爭(zhēng)論。①參見(jiàn)夏勇：《中國(guó)憲法改革的幾個(gè)基本理論問(wèn)題》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第2期；郝鐵川：《論良性違憲》，載《法學(xué)研究》1996年第4期；童之偉：《“良性違憲”不宜肯定——對(duì)郝鐵川同志有關(guān)主張的不同看法》，載《法學(xué)研究》1996年第6期等。其實(shí)，從轉(zhuǎn)型時(shí)期的憲法發(fā)展來(lái)看，應(yīng)該采用一種動(dòng)態(tài)的憲法穩(wěn)定觀來(lái)審視改革與憲法的關(guān)系。②參見(jiàn)劉茂林：《轉(zhuǎn)型社會(huì)的憲法穩(wěn)定觀》，載《法商研究》2004年第3期。由此而言，當(dāng)下的國(guó)家監(jiān)察體制改革在總體上符合中國(guó)憲法對(duì)于改革實(shí)踐的正當(dāng)性確認(rèn)。不過(guò)，更加需要關(guān)注的是如何通過(guò)憲法保障相關(guān)改革措施的有序進(jìn)行。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)注多集中在這一點(diǎn)上。③代表性論述參見(jiàn)童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載《法學(xué)》2016年第12期；童之偉：《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化？》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第1期等。值得注意的是，國(guó)家監(jiān)察體制改革的成果必定要在適當(dāng)時(shí)期通過(guò)相關(guān)法律體系的調(diào)整得到確認(rèn)。那么，中國(guó)憲法體制是否為此保留了一定空間，就需要在理論上作進(jìn)一步的厘清。

（一）憲法作為國(guó)家權(quán)力配置的基礎(chǔ)框架

憲法作為組織國(guó)家權(quán)力和保障公民權(quán)利的根本法，國(guó)家權(quán)力的配置和協(xié)調(diào)是其基本功能之一。一般認(rèn)為，權(quán)力的憲法配置有縱向和橫向兩個(gè)維度。

就橫向維度而言，權(quán)力配置強(qiáng)調(diào)權(quán)力的權(quán)限問(wèn)題以及權(quán)力的制約和監(jiān)督問(wèn)題。因此，在權(quán)力的橫向配置過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注意三方面的問(wèn)題：第一，對(duì)于權(quán)力的橫向配置應(yīng)當(dāng)兼顧合法性問(wèn)題，即權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)依法有據(jù)；第二，權(quán)力的橫向配置必須遵循合理性原則，即權(quán)責(zé)分明原則，應(yīng)該保證職權(quán)一致；第三，若在權(quán)力橫向配置過(guò)程中無(wú)法做到合法性與合理性的統(tǒng)一，則應(yīng)當(dāng)訴諸相應(yīng)的制約和監(jiān)督機(jī)制，而這種監(jiān)督機(jī)制也主要存在于權(quán)力橫向配置的過(guò)程之中。④參見(jiàn)張康之、李傳軍、張璋：《公共行政學(xué)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2002年版，第161頁(yè)。

從縱向維度來(lái)看，權(quán)力配置主要解決的是權(quán)力來(lái)源以及權(quán)力授予的合法性問(wèn)題，即根據(jù)某一組織的結(jié)構(gòu)特征對(duì)權(quán)力進(jìn)行自上而下的分配。尤其在行政體系之中，行政權(quán)力往往是依據(jù)法定的程序，通過(guò)自上而下的途徑層層授權(quán)的體系。但此種授權(quán)僅僅是行政權(quán)力的內(nèi)部授予，只代表了權(quán)力配置縱向維度的內(nèi)在方面，而其外在方面就是強(qiáng)調(diào)權(quán)力來(lái)源的合法性。

雖然，有關(guān)權(quán)力來(lái)源的觀點(diǎn)主要有三：第一，權(quán)力來(lái)源于人民；第二，權(quán)力來(lái)源于憲法和法律；第三，權(quán)力來(lái)源于公共利益。但權(quán)力來(lái)源問(wèn)題的探討從西方到東方都一直圍繞著人民（公民）這一概念。從早期立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)三權(quán)合而為一的“君權(quán)神授論”，到以洛克、孟德斯鳩倡導(dǎo)的權(quán)力分立理論所提倡的“權(quán)力民授論”，再到馬克思主義所開(kāi)創(chuàng)的“人民主權(quán)論”，人民（公民）始終是權(quán)力來(lái)源的核心。此外，我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的主人正是全體人民。⑤以孫笑俠教授為代表的不少學(xué)者認(rèn)為，所謂權(quán)力來(lái)源于人民，不過(guò)只是一句空洞的政治口號(hào)，對(duì)于制度建設(shè)來(lái)說(shuō)不具備任何實(shí)際意義。參見(jiàn)孫笑俠：《法律對(duì)行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理解釋》，山東人民出版社1999年版，第14頁(yè)。法律作為反映國(guó)家意志的各種規(guī)范的總和，它是由客觀物質(zhì)條件決定的，權(quán)力的設(shè)置是由法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)的。從表層意義來(lái)看，權(quán)力的來(lái)源可以說(shuō)是法律，但是深入探究，權(quán)力的最終來(lái)源仍然是人民。

從憲法學(xué)概念體系上來(lái)說(shuō)，憲法對(duì)于國(guó)家權(quán)力的橫向與縱向配置就是國(guó)家政權(quán)組織形式和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。因此，國(guó)家監(jiān)察體制改革既然涉及對(duì)現(xiàn)有國(guó)家權(quán)力體系的發(fā)展，以中國(guó)憲法規(guī)范所形成的國(guó)家權(quán)力配置模式來(lái)審視國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法空間就顯得必要。

（二）人大制度下的多元權(quán)力包容體系

所謂憲法體制即是憲法對(duì)于國(guó)家權(quán)力的劃分與配置，以及以此為基礎(chǔ)而形成的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系。在中國(guó)語(yǔ)境之下，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的憲法體制。中國(guó)憲法對(duì)于國(guó)家權(quán)力的配置主要圍繞著人民代表大會(huì)制度展開(kāi)。在這樣的憲法體制下，人民代表大會(huì)既是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，又是立法機(jī)關(guān)，于是其可以對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行類型化設(shè)計(jì)。當(dāng)然，由于人民代表大會(huì)不同于歐美國(guó)家的議會(huì)，它并沒(méi)有僅僅將國(guó)家權(quán)力類型化為明確的三權(quán)——立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，而是僅僅將國(guó)家權(quán)力做了一個(gè)大概的類型化。換言之，在我國(guó)現(xiàn)行憲法體制之下，國(guó)家權(quán)力的分類在理論上不止是三權(quán)，現(xiàn)在表述的三權(quán)僅僅是一個(gè)滯后性的表達(dá)，并不能完全排斥監(jiān)察權(quán)作為一種新的國(guó)家權(quán)力的可能性。簡(jiǎn)言之，當(dāng)前的憲法體制并沒(méi)有窮盡國(guó)家憲法體制的權(quán)力種類，而國(guó)家監(jiān)察權(quán)正是如此。可見(jiàn)，我國(guó)憲法體制框架實(shí)質(zhì)是一個(gè)多元權(quán)力的包容體制。我們可以根據(jù)時(shí)代發(fā)展需要和所需達(dá)到的改革目的，在憲法層面上將一個(gè)又一個(gè)不同于立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的國(guó)家（憲法）權(quán)力表達(dá)出來(lái)。

人大制度下的多元權(quán)力包容體系也有憲法規(guī)范上的依據(jù)。《憲法》第2條明確規(guī)定了“一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”此處的兩個(gè)權(quán)力雖然在表述上有所差異，但實(shí)質(zhì)上具有相同的內(nèi)涵。其中，前者明確指明是一切權(quán)力；而后者雖未明確指明是一切權(quán)力，但其代指的不僅僅是制憲權(quán)，還指代了憲法所規(guī)定以及暗含的其他權(quán)力。《憲法》第3條則表明了其他國(guó)家機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)）如何通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并形成與權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法關(guān)系。因此，可以說(shuō)，在現(xiàn)有的國(guó)家權(quán)力類型體系下，還有通過(guò)人民代表大會(huì)制度創(chuàng)設(shè)其他新的國(guó)家權(quán)力類型的可能性。比如，將行政監(jiān)察權(quán)以及其他具有監(jiān)察性質(zhì)的權(quán)力整合并上升為國(guó)家監(jiān)察權(quán)，形成一個(gè)與其他國(guó)家權(quán)力（立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、軍事權(quán)等）相并列的權(quán)力。這種“政治決斷”①葉海波：《國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法約束》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第3期。符合我國(guó)憲法體制的多元權(quán)力包容框架，具有憲法基礎(chǔ)。也就是說(shuō)，隨著往后改革的進(jìn)一步深化，我們可以在現(xiàn)行憲法體制下根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，進(jìn)一步劃分出新的其他國(guó)家權(quán)力類型。

三、國(guó)家監(jiān)察權(quán)的憲法定位

2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第25次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。該《決定》成為試點(diǎn)地區(qū)的“基本法”，規(guī)定了三地監(jiān)察委員會(huì)的組成、選任等方法。此后，雖有眾多學(xué)者對(duì)于試點(diǎn)行為啟動(dòng)的合法性問(wèn)題產(chǎn)生了爭(zhēng)論，②相關(guān)爭(zhēng)議，可參見(jiàn)童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法制軌道之方略》，載《法學(xué)》2016年第2期；焦洪昌、葉遠(yuǎn)濤：《從人民代表大會(huì)體制看國(guó)家監(jiān)察體制改革》，載《中國(guó)黨政干部論壇》2017年第2期；秦前紅：《全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)與全國(guó)人大授權(quán)之關(guān)系探討——以國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)為研究對(duì)象》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第2期；韓大元：《論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問(wèn)題》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期；林彥：《從“一府兩院”制的四元結(jié)構(gòu)論國(guó)家監(jiān)察體制改革的合憲性路徑》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。但監(jiān)察體制改革實(shí)踐已經(jīng)逐步展開(kāi)。③2017年11月4日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。11月7日，全國(guó)人大常委會(huì)又公布了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》，面向社會(huì)征求意見(jiàn)。

在世界范圍內(nèi)，通過(guò)區(qū)分不同的國(guó)家權(quán)力類型并設(shè)置國(guó)家機(jī)構(gòu)，是人類社會(huì)在管理國(guó)家方面的共識(shí)。我國(guó)現(xiàn)行憲法中關(guān)于人大體制下“一府兩院”的權(quán)力設(shè)置，也正是上述制度設(shè)計(jì)理念的體現(xiàn)。④實(shí)際上，我國(guó)人大憲法體制下共有行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、國(guó)家元首、國(guó)家軍事委員會(huì)五類國(guó)家機(jī)構(gòu)，對(duì)應(yīng)著相應(yīng)的國(guó)家權(quán)力類型。為論述簡(jiǎn)便，本文以“一府兩院”來(lái)概括人大憲法體制下的國(guó)家權(quán)力類型設(shè)置。雖然，人民代表大會(huì)制度在一定程度上區(qū)別于歐美國(guó)家的議會(huì)制度，但該制度在本質(zhì)上仍然遵循通過(guò)權(quán)力類型的分工和協(xié)調(diào)來(lái)配置國(guó)家權(quán)力的基本思路。不過(guò)，按照國(guó)家監(jiān)察體制改革的思路和要求，未來(lái)將產(chǎn)生新的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，進(jìn)而將傳統(tǒng)的人大體制下的“一府兩院”變成人大體制下的“一府兩院一委”，即在行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上增加國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)（國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)）。因此，必須厘清監(jiān)察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的性質(zhì)和職能，這不僅有助于我們認(rèn)清國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)所應(yīng)發(fā)揮的作用，也為我們理解現(xiàn)行憲法體制下的監(jiān)察權(quán)問(wèn)題奠定基礎(chǔ)。

根據(jù)中共中央辦公廳發(fā)布的《方案》、全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》以及北京市、山西省、浙江省三地的試點(diǎn)情況來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)的主任由地方人大選舉任命，均由省級(jí)紀(jì)委書(shū)記擔(dān)任，副主任均由紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)人員兼任，而委員由紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)人員和原檢察系統(tǒng)反貪部門轉(zhuǎn)隸人員等擔(dān)任。雖然不同于紀(jì)委，但監(jiān)察委員會(huì)的主任仍由紀(jì)委書(shū)記擔(dān)任，這無(wú)疑指明了監(jiān)察委員會(huì)是黨政高度合一的機(jī)關(guān)，①韓大元：《論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問(wèn)題》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。即“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”。可見(jiàn)，監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是整合了地方人民政府監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局以及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能而形成的一個(gè)全新的國(guó)家機(jī)構(gòu)。②2017年11月7日全國(guó)人大常委會(huì)公布的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。

目前，學(xué)者們對(duì)于該全新國(guó)家機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職能有不同看法。筆者認(rèn)為，從憲法的視角來(lái)看，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是在人大憲法體制下獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的新的國(guó)家機(jī)構(gòu)，其在憲法體制結(jié)構(gòu)中將會(huì)行使一種新的國(guó)家權(quán)力類型即國(guó)家監(jiān)察權(quán)。

第一，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)將不同于現(xiàn)有人大體制下的“一府兩院”的憲法定位。《憲法》第3條第3款規(guī)定了人民代表大會(huì)產(chǎn)生國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)。該條款雖然并不能直接作證監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，但根據(jù)《憲法》第2條和第3條第1、2款，在人民代表大會(huì)制度之下的所有國(guó)家機(jī)關(guān)，均只能由人民代表大會(huì)產(chǎn)生。換言之，即一切國(guó)家機(jī)構(gòu)均由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生。因此，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，其性質(zhì)自然是國(guó)家機(jī)構(gòu)，也自然與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)一樣，屬于一種國(guó)家機(jī)關(guān)。在現(xiàn)有的憲法規(guī)范中，并無(wú)“國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)”這一概念。改革之前，在行政權(quán)力體系內(nèi)部設(shè)有行政監(jiān)察部門，從屬于行政機(jī)關(guān)，但國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立后，其性質(zhì)將完全不同于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。其將成為一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)構(gòu)——國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，不再是從屬于行政機(jī)關(guān)的一部分。而且，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)也作為獨(dú)立的憲法主體受同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督。

第二，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)在功能定位上有所差異。在我國(guó)，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一是中國(guó)實(shí)行依法治國(guó)所要堅(jiān)持的基本原則。黨的機(jī)構(gòu)和國(guó)家機(jī)構(gòu)合署辦公，往往可以發(fā)揮更大的優(yōu)勢(shì)，是將“八二憲法”關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”這一政治原則的進(jìn)一步“法權(quán)化”。③參見(jiàn)翟志勇：《監(jiān)察委員會(huì)與“八二憲法”體制的重塑》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。《方案》規(guī)定了“黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公”，但這既不意味將用紀(jì)律檢查方法代替監(jiān)察手段，也并沒(méi)有將紀(jì)委的職能范圍擴(kuò)大到黨派范圍之外。雖然這種合署類似于黨的中央軍事委員和國(guó)家的中央軍事委員會(huì)的關(guān)系，④姜明安：《國(guó)家監(jiān)察法立法的若干問(wèn)題探討》，載《法學(xué)雜志》2017年第3期。但軍事委員會(huì)只有國(guó)家一級(jí)，而監(jiān)察委員會(huì)除了中央一級(jí)以外，各地方均會(huì)設(shè)立。此外，黨的機(jī)構(gòu)和國(guó)家機(jī)構(gòu)在性質(zhì)和職能方面也存在巨大差異，黨的機(jī)構(gòu)由黨的代表大會(huì)產(chǎn)生，依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)行使職權(quán)；而國(guó)家機(jī)構(gòu)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，依據(jù)《憲法》和相關(guān)法律行使職權(quán)。因此，所謂的合署辦公其實(shí)是追求兩者的合作與分工，避免了反腐過(guò)程中的職權(quán)沖突和盲區(qū)現(xiàn)象。其中，合作強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)性，這既是黨的先進(jìn)性體現(xiàn)，又有助于保障監(jiān)察的大致方向，更是“充分顯示了政黨在反腐敗中的中心地位”；⑤林尚立：《建構(gòu)民主——中國(guó)的理論、戰(zhàn)略與議程》，復(fù)旦大學(xué)出版社2012年版，第400頁(yè)。分工意味著紀(jì)委和監(jiān)察委員會(huì)各司其職，在不同的領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行具有針對(duì)性的監(jiān)督，形成了監(jiān)督的合力，提升了監(jiān)督的效能，并最終有助于保障監(jiān)督的效果。因此，合署辦公“合而不同”，紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察的“雙軌模式”不僅不會(huì)出現(xiàn)功能沖突和職責(zé)推諉的現(xiàn)象，反而在一定程度上豐富了中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督體系，并實(shí)現(xiàn)了黨和國(guó)家監(jiān)督權(quán)力的全覆蓋。⑥2017年10月黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

第三，監(jiān)察委員會(huì)職能大于行政監(jiān)察，但不能替代檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。《行政監(jiān)察法》第2條規(guī)定了行政監(jiān)察的性質(zhì)與職能，即人民政府內(nèi)設(shè)的職能部門，其從屬于行政序列，具有鮮明的行政屬性，其監(jiān)察的范圍也限定在國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員之內(nèi)。即便是第8條又進(jìn)一步明確規(guī)定了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，但并未改變其性質(zhì)與職能。而監(jiān)察委員會(huì)則擴(kuò)大了監(jiān)察的對(duì)象，將中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)機(jī)關(guān)、各級(jí)人大及人大常委會(huì)機(jī)關(guān)、各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、各級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)、各級(jí)審判機(jī)關(guān)、各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、部分社會(huì)團(tuán)體機(jī)關(guān)的工作人員均納入到國(guó)家監(jiān)察的范圍之內(nèi)，力圖實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象全覆蓋。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督源于《憲法》第129條的明確規(guī)定——檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督指人民檢察院通過(guò)參與刑事、民事和行政訴訟活動(dòng)，依法對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)和人員的行為是否合法進(jìn)行監(jiān)督。①鄭賢君：《論檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2011年第6期。其獨(dú)特性首先體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的分立，這使得檢察機(jī)關(guān)所行使的檢察權(quán)獨(dú)立于司法機(jī)關(guān)的審判權(quán)以及行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)。其次，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。再次，檢察機(jī)關(guān)的組成人員不得擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的職務(wù)。正是基于以上三方面原因，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的獨(dú)特性才得以凸顯。不過(guò)，這種檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)特性——檢察權(quán)即法律監(jiān)督權(quán)——僅僅是為了回應(yīng)《憲法》規(guī)定和實(shí)踐背離所作出的初步論斷。在現(xiàn)行法律制度中，檢察權(quán)僅僅作為法律監(jiān)督權(quán)的下位概念而出現(xiàn)，即檢察權(quán)理論和法律監(jiān)督權(quán)理論的外延上存在落差，而這種落差既提供了檢察權(quán)的“可生長(zhǎng)空間”，②劉茂林、陳明輝：《論檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系》，載《河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第3期。又在另一方面說(shuō)明了監(jiān)察權(quán)的可能性。監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然整合了檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)和職務(wù)犯罪預(yù)防等三項(xiàng)職能，但這并不意味著監(jiān)察委員會(huì)成立后，可以完全行使檢察機(jī)關(guān)的職能，替代檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)仍然保留了一定的監(jiān)督權(quán)，即對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查的法律監(jiān)督、對(duì)涉嫌違法犯罪的批準(zhǔn)逮捕、提起公訴、民事行政檢察、提起公益訴訟等。因此，國(guó)家監(jiān)察體制改革雖然對(duì)現(xiàn)有檢察機(jī)關(guān)的憲法職權(quán)有所調(diào)整，但也可能成為優(yōu)化檢察院憲法職權(quán)的契機(jī)。③參見(jiàn)袁博：《監(jiān)察制度改革背景下檢察機(jī)關(guān)的未來(lái)面向》，載《法學(xué)》2017年第8期。當(dāng)然，隨著國(guó)家監(jiān)察改革的完成，檢察機(jī)關(guān)是否可以在《憲法》第135條的框架內(nèi)落實(shí)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)行使行為的制約，④童之偉：《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化？》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第1期。即檢察機(jī)關(guān)仍可以對(duì)公職人員（包括監(jiān)察委員會(huì)及其工作人員）的職權(quán)行使監(jiān)督還需要觀察和討論。

第四，當(dāng)前的法律所調(diào)整的法律關(guān)系并不能適用于監(jiān)察委員會(huì)。不同的法律具有不同的調(diào)整對(duì)象，當(dāng)前并沒(méi)有一部可以完全適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律。若是按照一般法理，“監(jiān)察法”所調(diào)整的法律關(guān)系主客體分別是監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察對(duì)象，理清監(jiān)察法律關(guān)系是實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察的重要手段和方式，因?yàn)椤胺ㄖ蔚囊粋€(gè)重要特征是制度的統(tǒng)一性，而不要輕易有‘例外’，如果確實(shí)需要特別對(duì)待，則需要說(shuō)明理由以證明其合理性”。⑤馬嶺：《關(guān)于監(jiān)察制度立法問(wèn)題的探討》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)作為與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)地位平等的國(guó)家機(jī)構(gòu)，應(yīng)該具有屬于自己的“基本法”（國(guó)家監(jiān)察法）以及組織法（監(jiān)察委員會(huì)組織法）。當(dāng)然，這種區(qū)分主要是基于《國(guó)家監(jiān)察法》和《監(jiān)察委員會(huì)組織法》的不同屬性。《國(guó)家監(jiān)察法》需要明確規(guī)定國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)、職權(quán)以及監(jiān)察的手段和對(duì)象；而《監(jiān)察委員會(huì)組織法》則需要從方式和程序方面確定其職權(quán)，并規(guī)定如何保障、監(jiān)督其職權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

從現(xiàn)有改革思路來(lái)看，在中國(guó)憲法體制下，未來(lái)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是一個(gè)新的國(guó)家機(jī)構(gòu)，將被憲法授予國(guó)家監(jiān)察權(quán)，并與人大體制下行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)形成平行結(jié)構(gòu)。因此，這也使得中國(guó)憲法體制在國(guó)家機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的國(guó)家權(quán)力類型方面實(shí)現(xiàn)了新發(fā)展。不過(guò)，值得指出的是，國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)和國(guó)家監(jiān)察權(quán)的產(chǎn)生，并不是簡(jiǎn)單地將行政監(jiān)察權(quán)上升為國(guó)家監(jiān)察權(quán)，而是將行政監(jiān)察權(quán)、部分檢察院職權(quán)進(jìn)行整合以后所形成的新的國(guó)家權(quán)力類型。也因此，國(guó)家監(jiān)察改革在使國(guó)家權(quán)力體系豐富和發(fā)展的同時(shí)，對(duì)國(guó)家權(quán)力體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性也提出了新的更高要求。這就猶如一個(gè)儀器設(shè)備，它的構(gòu)造越精細(xì)、越復(fù)雜，也許越不容易出錯(cuò)，但是一旦出錯(cuò)，修復(fù)的難度就很大。為此，必須通過(guò)對(duì)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，以中國(guó)憲法體制為基礎(chǔ)框架，在未來(lái)相關(guān)法律修改和法律制定過(guò)程中，對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)力進(jìn)行合法和科學(xué)的配置。

四、國(guó)家監(jiān)察權(quán)的合憲性配置

按照人大憲法體制下的權(quán)力配置要求，國(guó)家監(jiān)察權(quán)的配置包括橫向配置和縱向配置兩個(gè)維度。在橫向維度上，需要解決國(guó)家監(jiān)察權(quán)自身的權(quán)力范圍以及在橫向上同其他國(guó)家權(quán)力之間的憲法關(guān)系。在縱向維度上，需要明確在國(guó)家監(jiān)察權(quán)力體系內(nèi)部，上級(jí)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)和下級(jí)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)在憲法上的關(guān)系。同時(shí)，國(guó)家監(jiān)察權(quán)力的配置還應(yīng)該遵守保障公民權(quán)利的憲法要求。

（一）橫向與縱向維度的權(quán)力配置

1.橫向維度

首先，需要明確國(guó)家監(jiān)察權(quán)的對(duì)象、范圍和方式。從《決定》《方案》和三地試點(diǎn)情況來(lái)看，監(jiān)察權(quán)的出現(xiàn)打破了傳統(tǒng)的監(jiān)督格局即黨紀(jì)、國(guó)法和政紀(jì)三分格局，①翟國(guó)強(qiáng)：《設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的三個(gè)憲法問(wèn)題》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第2期。其涵蓋的監(jiān)督對(duì)象既包括了《行政監(jiān)察法》所規(guī)定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，又將立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、各黨派和主要人民團(tuán)體的公職人員以及政府任命的國(guó)企管理人員等也納入監(jiān)察的范圍，力圖實(shí)現(xiàn)監(jiān)察范圍的全覆蓋、無(wú)死角。在明確監(jiān)督對(duì)象和范圍后，還需要進(jìn)一步明確監(jiān)察權(quán)的具體類型。按照《決定》《方案》要求，試點(diǎn)地方的監(jiān)察委員會(huì)享有監(jiān)督、調(diào)查和處置3項(xiàng)職權(quán)，以及包括詢問(wèn)、查封、扣押、留置在內(nèi)的12項(xiàng)監(jiān)察措施。對(duì)此，需要相關(guān)法律作出明確規(guī)定。②2017年11月7日全國(guó)人大常委會(huì)公布的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察范圍、監(jiān)察職責(zé)、監(jiān)察權(quán)限等作了規(guī)定。

其次，國(guó)家監(jiān)察權(quán)同其他國(guó)家權(quán)力的憲法關(guān)系也是橫向權(quán)力配置的重點(diǎn)。在人大憲法體制下，國(guó)家監(jiān)察權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)如何形成協(xié)調(diào)的權(quán)力體系，是國(guó)家監(jiān)察權(quán)配置的重點(diǎn)，其核心是保證國(guó)家監(jiān)察權(quán)的實(shí)現(xiàn)以及對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督。

（1）進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。“打鐵還需自身硬”，作為黨領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，必須不斷加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，即紀(jì)委監(jiān)督以及上級(jí)監(jiān)督。不僅要通過(guò)完善民主集中制將民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主有機(jī)集合起來(lái)，把上級(jí)對(duì)下級(jí)、同級(jí)之間的監(jiān)督充分有效地調(diào)動(dòng)起來(lái)，還需要嚴(yán)格執(zhí)行《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》以及《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督。

（2）落實(shí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，監(jiān)察委員會(huì)主任由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員，由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命。因此，可以設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)定期向本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)報(bào)告工作的制度，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督。

（3）充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。例如，在監(jiān)察委員會(huì)處理職務(wù)犯罪案件的過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)其中是否起訴以及批捕合法性等問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督；而審判機(jī)關(guān)可以對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身濫用職權(quán)的違法行為在訴訟過(guò)程中依法實(shí)施監(jiān)督。

（4）拓展社會(huì)監(jiān)督的可行措施，以保障監(jiān)督的多元性和廣泛性。監(jiān)察委員會(huì)可以將每年處理的相關(guān)非涉密案件的具體情況向社會(huì)大眾公布，發(fā)布監(jiān)察工作白皮書(shū)；定期舉行新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布重大、典型案件的進(jìn)程。而且，還可以通過(guò)官方的電視新聞媒體、報(bào)刊紙質(zhì)媒介、微信微博等自媒體發(fā)布最新動(dòng)態(tài)，方便社會(huì)大眾和輿論媒體的監(jiān)督。

2.縱向維度

在縱向維度，國(guó)家監(jiān)察權(quán)力的上下級(jí)關(guān)系也是關(guān)系到國(guó)家監(jiān)察權(quán)力能否順利運(yùn)行的重要因素。目前，無(wú)論是學(xué)術(shù)討論，還是地方改革試點(diǎn)對(duì)此問(wèn)題關(guān)注并不多。按照我國(guó)憲法體制，國(guó)家權(quán)力的上下級(jí)憲法關(guān)系主要包括兩種類型：（1）上下級(jí)監(jiān)督關(guān)系，比如人民法院的上下級(jí)關(guān)系；（2）上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，比如行政機(jī)關(guān)的上下級(jí)關(guān)系、檢察機(jī)關(guān)的上下級(jí)關(guān)系。同類國(guó)家機(jī)構(gòu)的上下級(jí)關(guān)系模式取決于此類國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)和功能發(fā)揮。根據(jù)試點(diǎn)情況及所公布的《監(jiān)察法（草案）》來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行對(duì)上一級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、受上一級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制。這完全不同于檢察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。可見(jiàn)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的體制具有比檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和政府系統(tǒng)內(nèi)部縱向關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)性更強(qiáng)的特性，與人民法院內(nèi)部的縱向關(guān)系更有較大差別。①姜明安：《國(guó)家監(jiān)察立法的幾個(gè)重要問(wèn)題》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第2期。

不過(guò)，由于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行與紀(jì)委合署辦公，那么紀(jì)委的上下級(jí)關(guān)系必然會(huì)影響到國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的關(guān)系。按照《黨章》第43條規(guī)定，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。因此，監(jiān)察委員會(huì)的上下級(jí)關(guān)系將采用上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系模式下，在案件管轄方面的權(quán)限分工就顯得十分重要。對(duì)此，需要《國(guó)家監(jiān)察法》進(jìn)行明確，以保障國(guó)家監(jiān)察權(quán)在縱向配置層面的科學(xué)性。

（二）人權(quán)保障功能的實(shí)現(xiàn)

正是通過(guò)縱向和橫向的權(quán)力配置，保障了監(jiān)察權(quán)的合憲性。值得指出的是，憲法對(duì)于權(quán)力配置的目的不僅僅只是滿足限權(quán)的要求，還要兼顧到人權(quán)保障的面向。因此，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行憲法體制下對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行有效配置的同時(shí)，還應(yīng)考慮憲法保障人權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)。

一個(gè)憲法意義上的國(guó)家監(jiān)察權(quán)不應(yīng)該妨礙國(guó)家權(quán)力的有效行使或憲法體制的有效運(yùn)行，這是對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行有效配置的最低要求。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)憲法人權(quán)保障的終極目的。人民通過(guò)行使制憲權(quán)制定憲法，這不僅說(shuō)明一切權(quán)力屬于人民的表層意義；還在深層意義上暗含著一切權(quán)力均需保障人權(quán)的最終目標(biāo)。監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行也是如此。憲法明確規(guī)定尊重和保障人權(quán)，國(guó)家監(jiān)察權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的一種類型，必須遵守人權(quán)保障的要求。若非如此，國(guó)家監(jiān)察權(quán)也會(huì)墮落，與封建時(shí)代監(jiān)察御史權(quán)力并無(wú)二致了，也就僅僅變成了一個(gè)監(jiān)察權(quán)，成為上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行監(jiān)督、檢察、評(píng)估的控制方式，或者淪為中央集權(quán)的政治手段，亦或是維護(hù)皇權(quán)的階級(jí)工具，它的目標(biāo)絕對(duì)不指向保護(hù)公民的權(quán)利。

五、結(jié)語(yǔ)

黨的十八屆三中全會(huì)后中國(guó)進(jìn)入了全面深化改革時(shí)期，與行政體制改革和司法體制改革相應(yīng)的監(jiān)察體制變革更是凸顯了全面深化改革的題中之意。這種國(guó)家體制的重大變革并非單純授權(quán)和立法足以實(shí)現(xiàn)，②馬懷德等學(xué)者指出，可以先通過(guò)修改相關(guān)法律，制定《國(guó)家監(jiān)察法》來(lái)完善監(jiān)察體制變革，必要時(shí)再修改憲法。參見(jiàn)馬懷德、張瑜：《通過(guò)修法完善國(guó)家監(jiān)察體制》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2016年7月15日第A4版；以及馬懷德：《國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。但筆者認(rèn)為，雖然在人民代表大會(huì)的憲法體制下存在包容多元權(quán)力的框架，但在程序上，全國(guó)人民代表大會(huì)并不享有新設(shè)國(guó)家權(quán)力的職能，無(wú)論是授權(quán)還是立法，均不足以實(shí)現(xiàn)此目的。因此，監(jiān)察體制的變革只能通過(guò)修憲實(shí)現(xiàn)。此外，人民代表大會(huì)以及“一府兩院”均是憲法所創(chuàng)設(shè)，也無(wú)法享有授權(quán)和立法實(shí)現(xiàn)監(jiān)察體制變革的形式要求。而且，習(xí)近平總書(shū)記指出，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革”。①《習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議 強(qiáng)調(diào)把抓落實(shí)作為推進(jìn)改革工作的重點(diǎn) 真抓實(shí)干蹄疾步穩(wěn)務(wù)求實(shí)效》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年3月1日第1版。可見(jiàn)，監(jiān)察體制變革必須于法有據(jù)，即各個(gè)具體環(huán)節(jié)和舉措皆符合《憲法》第5條規(guī)定的“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的要求。②童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法制軌道之方略》，載《法學(xué)》2016年第12期。若如此，必須先通過(guò)修改憲法將其納入法治軌道，促成監(jiān)察體制變革符合社會(huì)主義法治理念的應(yīng)然與實(shí)然之內(nèi)涵，方可最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)察體制之變革。

當(dāng)然，具體如何修改憲法，還有待試點(diǎn)工作完成。就目前公布的情況而言，試點(diǎn)工作已經(jīng)過(guò)半，其已經(jīng)取得了不少成果。在確認(rèn)改革成果時(shí)，可以根據(jù)實(shí)際情況，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)原有實(shí)踐作出相應(yīng)調(diào)整，以保障改革和決策的科學(xué)性。而且憲法修改是國(guó)家政治生活的重大事項(xiàng)，勢(shì)必需要采取慎之又慎的態(tài)度，充分考量各方面因素以應(yīng)對(duì)修憲在客觀層面的復(fù)雜性和不確定性。鑒于此，在全面深化改革的背景下，有必要對(duì)整個(gè)國(guó)家權(quán)力做出系統(tǒng)性的全盤統(tǒng)籌和頂層設(shè)計(jì)，整體平穩(wěn)地推進(jìn)監(jiān)察體制變革，妥善慎重修改憲法，從而構(gòu)建或重塑出合法的、合理的、科學(xué)的國(guó)家政治體制。這既是全面深化改革的應(yīng)有之義，也是理論界和實(shí)務(wù)部門當(dāng)下面對(duì)的重大課題。

另外，國(guó)家監(jiān)察體制改革因?yàn)樯婕皣?guó)家權(quán)力體系的調(diào)整，不僅僅只是一個(gè)重大改革措施的推行問(wèn)題，更是一個(gè)對(duì)中國(guó)憲法體制發(fā)展具有重要影響的改革。通過(guò)國(guó)家權(quán)力體系的重新調(diào)整，正在使得中國(guó)憲法體制發(fā)展的路徑由過(guò)去以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革以及政府權(quán)力與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整為主，逐步過(guò)渡到對(duì)憲法體制下國(guó)家權(quán)力類型的整體調(diào)整與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革協(xié)調(diào)并舉。可以說(shuō)，國(guó)家監(jiān)察體制改革反映出了中國(guó)憲法體制發(fā)展路徑的進(jìn)一步調(diào)整。

The Reform of State Supervision System and the Evolution of China’s Constitutional System

Liu Mao-lin

The reform of state supervision system concerns the evolution of state power system under the Constitution，which is the true presentation of the theoretical proposition of the reform and the development of China’s Constitution. Within a Constitutional system centred with the NPC institutions，a pluralistic power system provides constitutional space for the establishment of state supervision committee and creation of state supervision power. According to the reform mentality of the state supervision system，the state supervision committee or the state supervision power created in the future will stay in a relatively independent position under the Constitution，which is different from the administrative，judicial，procuratorial and other government branches. It will develop a relationship of both division of labor and cooperation with the Party’s discipline inspection committee to extend the supervision power to full coverage. Meanwhile，it will also integrate existing administrative supervision power and part of procuratorial power into a new type of state power. The reform of the state supervision system concerns the development of constitutional system of China. The reforming achievements need to be confirmed by amending the constitution，revising relevant laws and regulations. At the same time，the reform of state supervision system also reflects the path adjustment China’s constitutional system evolution.

The Reform of State Supervision System；Constitutional System；State Power；Supervision Power；Constitutionality

D911

A

2095-7076(2017)04-0001-08

10.19563/j.cnki.sdfx.2017.04.001

* 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。

（責(zé)任編輯：上官丕亮）