監察委員會的設立與人大制度的完善及憲法修改

馬 嶺

監察委員會的設立與人大制度的完善及憲法修改

馬 嶺*

監察委員會的設立涉及人民代表大會制度內部關系的調整，是我國政治體制改革的重大步驟，需要憲法做出重大的修改，完善人民代表大會制度。建議增加監察委員會為人民代表大會制度的主體，明確規定人大與監察委員會的關系，同時還應將國家主席、中央軍委明確為人民代表大會制度的主體，理順人大與國家主席的關系、人大與中央軍委的關系。除明確規定國家監察機關由同級人民代表大會產生，對它負責，受它監督之外，還需在憲法總綱中對所有有關政體條文進行調整和修改。

監察委員會；人民代表大會制度；憲法總綱；政體；憲法修改

根據2016 年11 月7 日中共中央辦公廳印發的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議于2016年12月25日通過了在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區設立監察委員會的決定，“監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受監督?！?017年11月7日全國人大常委會公布的《中華人民共和國監察法（草案）》明確規定：“中華人民共和國監察委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受監督?！薄翱h級以上地方各級監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受監督。”監察委員會“對本級人大及其常委會負責并接受監督”，說明它與人民政府、人民法院、人民檢察院處于同等地位，這涉及人民代表大會制度內部關系的調整，其構成要件增加了新的元素，由原來的“一府兩院一委”變成“一府兩院兩委”，這是我國政治體制改革的重大步驟，需要憲法做出相應的修改——將監察委員會納入人民代表大會制度之中。這首先要將監察委員會納入憲法“總綱”關于我國政體的條文規范，其次要在“國家機構”一章中增加“監察委員會”一節，并對其他章節中的有關條文做出相應修正。如果我們希望借這次修憲之機把憲法的政體規范順便做一次梳理，對1982年憲法三十多年來的實踐經驗和教訓做一個總結，使我國憲法規定的人民代表大會制度進一步完善，則其中的許多問題都還需要做深入探討。

一、現行憲法關于人民代表大會制度的主體及其內部關系的規定

人民代表大會制度的主體包括人大和一府兩院，這毋庸置疑。但是否僅僅包括人大和一府兩院？國家主席不在人民代表大會制度之中嗎？中央軍委在人民代表大會制度之外嗎？如果通過修憲把監察機關納入人民代表大會制度，是否同時也應該把國家主席和中央軍委納入其中呢？

根據現行憲法，人民代表大會制度的內部關系大體有兩個層次，一是人大與其他國家機關的上下關系；二是除人大以外的其他國家機關之間的平行關系（如政府和兩院的關系、兩院之間的關系等）。前者涉及人民代表大會制度的基本格局，因此應在憲法“總綱”關于政體的條文中予以規定，后者在層次上略低一層，且內容龐雜，可放在《國家機構》一章中展開。

人大與其他國家機關的上下結構關系，即人大在上，其他國家機關在下，根據憲法“總綱”第3條第3款的規定，具體表現為行政機關、審判機關、檢察機關“都由人大產生，對它負責，受它監督”。但根據憲法“國家機構”一章的有關規定，有的國家機關還需要向人大報告工作、接受其質詢、人大有權撤銷其規范性法律文件，有的國家機關則沒有這些規定。也就是說，所有國家機關雖然“都由人大產生，對它負責，受它監督”，但人大產生這些機關的方式是不同的，①如國家主席、副主席、中央軍委主席、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長由人大“選舉”產生，國務院總理及其組成人員、中央軍委除主席以外的其他組成人員由人大“決定”產生，詳見憲法第62、67條。這些機關對人大負責的方式也有差異，人大對它們的監督有強有弱。

人大與其他國家機關的上下關系，根據憲法大致有兩類，一是人大與政府的關系，二是人大與兩院的關系。

（一）人大與政府的關系

人大與政府的關系是最緊密的一種關系，表現在以下三個方面：

首先，憲法明確規定人大不僅產生政府，政府不僅要對人大負責，受人大監督，而且要“向人大報告工作”。如憲法第92條規定：“國務院對全國人民代表大會負責并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作?！钡?10條規定：“地方各級人民政府對本級人民代表大會負責并報告工作?？h級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作?！?/p>

其次，憲法明確規定人大對政府的有關規范性法律文件有“撤銷權”。如憲法第67條規定全國人大常委會有權“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”；第104條規定縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會有權“撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令”。

再次，憲法明確規定人大對政府及其有關部門有“質詢權”。如憲法第73條規定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務委員會組成人員在常務委員會開會期間，有權依照法律規定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案。受質詢的機關必須負責答復?！?/p>

（二）人大與兩院的關系

法院、檢察院與政府一樣，“都由人大產生，對它負責，受它監督”，但憲法沒有規定兩院向人大“報告工作”。如憲法第128條規定：“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。”第133條規定：“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責。”規定兩院對全國人大及其常委會“負責并報告工作”的是兩院的組織法，如《法院組織法》第17條規定：“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民法院對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作?！薄稒z察院組織法》第10條規定：“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民檢察院對本級人民代表大會和本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作?！奔磧稍簩θ珖舜蠹捌涑Ｎ瘯皥蟾婀ぷ鳌辈皇菓椃ㄒ幏叮鴥H僅是法律規范。

此外，依據憲法，人大對兩院的有關法律文件沒有“撤銷權”，對兩院的有關人員也沒有“質詢權”。人大對兩院的“質詢權”也是規定在有關法律中的，如《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第14條規定：“全國人民代表大會會議期間，一個代表團或者三十名以上的代表聯名，有權書面提出對國務院和國務院各部、各委員會，最高人民法院，最高人民檢察院的質詢案?！薄翱h級以上的地方各級人民代表大會代表有權依照法律規定的程序提出對本級人民政府及其所屬各部門、人民法院、人民檢察院的質詢案?！奔磧稍簩θ珖舜蠹捌涑Ｎ瘯皥蟾婀ぷ鳌?、接受人大“質詢”都是法律授權，而不是憲法授權，它是合法的，但是否合憲則令人懷疑。

在法律實施階段，我們應尊重立法者的立法，認可其合憲性，但在修改憲法、修改法律、違憲審查等特殊情況下，法律的合憲性問題就應該提上議事日程，而法律是否合憲其標準應該是憲法的有關規則和原則。筆者認為，鑒于“司法獨立”是一個基本的憲法原則，①憲法第126條規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”；第131條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！倍鴥稍海ㄓ绕涫欠ㄔ海ψh會“報告工作”、接受“質詢”則有損于司法的獨立性，即便是議會，即便是人民代表大會制度下居于上位的議會，也需要對司法獨立表示應有的尊敬。因此，憲法規定政府不僅“由人大產生，對它負責，受它監督”，而且要向人大“報告工作”、接受“質詢”，而對兩院卻只是籠統規定其“由人大產生，對它負責，受它監督”，沒有具體規定對人大“報告工作”、接受“質詢”，這種區別對待是符合憲法基本精神的。有關組織法等法律忽略行政權和司法權的差別，一視同仁地將兩院和政府同等對待，是立法者對憲法精神的誤讀。

二、監察委員會、國家主席和中央軍委應明確為人民代表大會制度的主體

憲法“總綱”第3條對人大與政府的關系、人大與兩院的關系有較為明確的規定，但回避了人大與國家主席的關系、人大與中央軍委的關系。筆者認為，在憲法有關政體的條文中，應增加監察委員會這一主體，明確規定人大與監察委員會的關系，同時還應將國家主席、中央軍委納入其中，明確人大與國家主席的關系、人大與中央軍委的關系。

（一）將監察委員會納入人民代表大會制度

將監察委員會納入憲法關于政體的概括性條文中，是可以的、應當的，②據有關學者介紹，有77個國家將監察專員機構納入到憲法規范中。參見沈躍東：《憲法上的監察專員研究》，法律出版社2014年版，第37-44頁。吏治腐敗是中國幾千年政治體制中的一大頑疾，君主專制政體結束已經一百多年，這一問題始終未能真正解決。因此，設置高規格的監察機構，提高監察機關的地位，強化監察權的獨立性，把原來分散在監察部、國家預防腐敗局以及檢察機關的反貪污賄賂等職能集中在一起，“整合反腐敗資源力量，擴大監察范圍，豐富監察手段，實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋，建立集中統一、權威高效的監察體系”，③中央辦公廳印發的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，新華社2016年11月8日。有利于國家的廉政建設。過去的行政監察主要是對本級政府和上一級監察機關負責并報告工作，監察機關的人財物由同級政府控制，導致監察機關缺乏獨立性，監察委員會獨立于政府之后，在一定程度上破解了“同體監督”的難題，有利于“深化國家監察體制改革的目標”，也有利于深化國家政治體制的改革。①但黨的紀律檢查委員會與政府的監察委員會合署辦公，黨政一體，“同體監督”的問題并未完全解決，這一模式給人大的監督帶來相當的困難。

監察委員會納入國家政體后，它應當“由人大產生，對它負責，受它監督”，這應該沒有爭議。問題是，它是否需要向人大報告工作、接受其質詢？筆者認為，這取決于對監察委員會性質的理解，即監察委員會在性質上更像政府還是更像法院、檢察院？

首先，從監察委員會的組成來看，它由原來的黨紀部門、政府的監察部門和預防腐敗局、檢察機關的查處貪污賄賂和失職瀆職以及預防職務犯罪等部門組合，其中有政府的部分屬性，也有檢察機關的部分屬性。政府屬性是行政性，檢察機關上述職能的屬性是刑事司法性——它更接近公安機關的性質。也就是說，監察委員會的某些部門在性質上近似政府機關，某些部門近似檢察機關，但這些接近檢察機關的部門接近的也是檢察院的刑事司法職能，而不是批捕、公訴等檢察職能（這些才是真正的檢察權）。這些刑事司法性質的部門與政府內部的公安機關以及香港的廉政公署相似，其偵破案件的工作有一定的司法性、案件性，但與訴訟沒有直接關系，起訴權仍然屬于檢察院。

其次，從監察委員會行使的職權來看，其擁有的是監督權、調查權、處置權。監督權包括被動地受理舉報與主動地組織檢查，如進行作風檢查，對公職人員進行廉潔教育，對社會公眾做法律教育宣傳工作，等等，這些工作基本上都是政府性質的。處置權包括兩類，一是對涉嫌刑事犯的案件“移送”檢察機關，二是警告、記過、記大過、降級、免職、開除公職等，這些基本上也都屬于行政處分的性質。而其中的“調查權是基本職權，具體還要分一般調查和特殊調查。特殊調查，就是刑事偵查?！薄翱垩骸⑺巡?、留置這些措施，也是立案偵查后才能采取的行動。所以說，偵查權是監察委員會履行調查職責的重要權能。”②2016年12月澎湃新聞專訪湘潭大學法學教授吳建雄時，吳教授的觀點?！度珖s有5萬檢察官轉隸到監察委，檢察院有補充偵查權》，110法律咨詢網2017-01-05。偵查權本應屬于警察系統，即使對特定人員（公職人員）的偵查權劃歸給檢察院，在權力屬性上它也仍然屬于行政性質。③吳建雄教授指出，“查處職務犯罪并不是檢察院與生俱來的職能。1978年，我國檢察機關恢復重建，最高人民檢察院設立了經濟檢察廳，地方檢察院陸續設置經濟檢察處或經濟檢察科，這個機構就是反貪局的前身。當時，它的主要任務是打擊經濟犯罪，其中涉及到貪污賄賂、投機倒把、偷稅漏稅、假冒偽劣等等。直到1988年，全國人大常委會通過了《關于懲治貪污罪賄賂罪的補充規定》，首次在單行刑法中將貪污賄賂犯罪規定為一類犯罪。最高檢根據中央關于反腐敗的精神，把打擊貪污賄賂犯罪列為工作重點，經濟檢察廳也因此更名為貪污賄賂檢察廳。此后，廣東作為試點成立全國第一個反貪局，檢察院才逐步把查處職務犯罪作為一項工作重點。隨著反腐敗斗爭的推進，刑事訴訟法的修改，明確貪污賄賂、瀆職等國家工作人員職務犯罪由檢察院管轄，偷稅漏稅、假冒偽劣等其他經濟犯罪劃歸公安管轄。由此，職務犯罪偵查權成為檢察權派生的權力。”他認為現在把偵查權劃給監察委員會具有一定的合理性，“偵查權的配置與檢察權設置的初衷存在緊張關系，因為偵查起訴同體不符合刑事訴訟的現代法治精神，有悖于偵、訴、審相互制約的憲法原則?！痹斠姟度珖s有5萬檢察官轉隸到監察委，檢察院有補充偵查權》，110法律咨詢網2017-01-05，最后訪問日期：2017年10月3日。如在調查中采取的訊問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施，在性質上都類似于公安機關的職權。

再次，從監察委員會的內部體制來看，它實行的是雙向負責，全國人大常委會在三省市設立監察委員會的《決定》中指出，“監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受監督?！钡陨霞夘I導為主，《中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議公報》要求“構建集中統一、權威高效的監察體系”，說明監察委員會內部的上下級之間是較為緊密的領導與被領導的關系，而非相對松散的監督與被監督的關系?？梢姡O察委員會的獨立性是有限的，主要是針對外部（獨立于政府），而內部應當是垂直的領導體制，其獨立性明顯不同于法院（法院內部上下級之間也應具有獨立性），這種內部上下級之間的服從關系不僅比檢察院強，還可能比政府都強，而接近于軍事機關。因此，從總體上看，監察機關的行政性多于司法性，是行政權中具有部分司法權特點的權力，“國家監察委員會應當定位為執法監督機關，而非司法機關。”①馬懷德：《國家監察體制改革的重要意義和主要任務》，載《國家行政學院學報》2017年第1期。

既然監察委員會在性質上更接近政府而不是檢察院，更不是法院，因此，監察委員會應該和行政機關一樣，不僅“由人大產生，對它負責，受它監督”，而且要向人大“報告工作”，接受其質詢，人大對監察委員會的有關法律文件也應有“撤銷權”。在香港，權力極大的廉政公署也要受立法會監督，受其制約，“廉政專員及處長級人員須出席立法會會議，就廉署的政策大綱及申請撥款事宜回答議員的提問，……就議員關注的問題做出解釋。此外，根據《廉政公署條例》第17條，廉署須通過行政長官向立法會呈交年報，交待廉署過去一年的工作?！雹诔叹懊瘢骸断愀哿稹?，中國書籍出版社2000年版，第40頁。許多國家的監察專員雖然具有“很強的獨立性，但也受到議會不同程度的監督”，“監督的方式主要有：對監察專員任職資格的監督；監察專員向議會提交工作報告。”向議會提交的工作報告包括“年度報告和特別報告”，這些報告“不僅提交給議會，而且向公眾開放。”③沈躍東：《憲法上的監察專員研究》，法律出版社2014年版，第111、112頁。

但是，監察委員會“由人大產生，對它負責，受它監督”應規定在憲法“總綱”有關政體的條文中，而向人大“報告工作”，接受其質詢，人大對監察委員會的有關法律文件有“撤銷權”等，還是規定在其后的“國家機構”一章中較為合適（雖然其中“報告工作”是人大最基本的監督形式）。因為前者原則，后者具體，同時也符合我國憲法文本長期以來形成的格局。

（二）將國家主席納入人民代表大會制度

根據1982年憲法，國家主席是虛權元首，但也是由人民代表大會產生的，憲法第62條第4項和第79條都規定國家主席、副主席由全國人大選舉；第63條規定全國人大有權罷免國家主席、副主席。雖然憲法沒有明確規定國家主席“對人大負責，受人大監督”，但從人大有對國家主席的“罷免權”中可以推論出人大對國家主席也有“監督權”，因為監督是罷免的前提，沒有監督就進行罷免是不合常理的。如果通過修憲將國家主席實權化，④2004年的憲法修正案增加了國家主席“進行國事活動”的權力，已經賦予國家主席部分外交實權。那國家主席就不僅應該“對人大負責，受人大監督”，而且要向它“報告工作”，接受其質詢。因為實權元首位高權重，不能脫離人大的監督和制約。即便國家主席是虛權的，也需要“對人大負責，受人大監督”，“向人大報告工作”，以防止虛權演變為實權，但在監督的形式上不一定接受質詢。⑤是否向人大報告工作、接受質詢，由“國家機構”的有關章節規定。

國家主席作為國家元首不論是虛權還是實權，都應排在“一府兩院兩委”之前，這應該沒有問題。但國家主席不能排在人大之前或之上或與之平行，如果那樣的話就不是健全和完善人民代表大會制度，而是改變或廢棄人民代表大會制度，也就談不上“對人大負責，受人大監督”了。

（三）將中央軍事委員會納入人民代表大會制度

1982年憲法首次在“國家機構”一章中設置了“中央軍事委員會”（第4節），第62條規定全國人大有權“選舉中央軍事委員會主席；根據中央軍事委員會主席的提名，決定中央軍事委員會其他組成人員的人選；”第67條第6項規定全國人大常委會有權“監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”；第10項規定“在全國人民代表大會閉會期間，根據中央軍事委員會主席的提名，決定中央軍事委員會其他組成人員的人選”；第94條規定“中央軍事委員會主席對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責?！?/p>

依據憲法的上述規范，中央軍委也是由人大產生（第62條、第67條第10項），對人大負責（第94條），受人大監督（第67條第6項）的，因此也應列入憲法“總綱”關于政體的概括性表述。問題是怎么列入？如果將“國家行政機關、軍事機關、審判機關、檢察機關、監察機關”并列是不太合適的，因為其中的“軍事機關”顯然不僅僅是“中央軍事委員會”，而是還包括中央軍事委員會以下的大量軍事機關，①根據中央軍委2016年1月1日印發并實施的《中央軍委關于深化國防和軍隊改革的意見》，軍委機關由原來的總參謀部、總政治部、總后勤部、總裝備部等4個總部，改為7個部（廳）、3個委員會、5個直屬機構共15個職能部門，即：軍委辦公廳、軍委聯合參謀部、軍委政治工作部、軍委后勤保障部、軍委裝備發展部、軍委訓練管理部、軍委國防動員部、軍委紀委、軍委政法委、軍委科技委、軍委戰略規劃辦公室、軍委改革和編制辦公室、軍委國際軍事合作辦公室、軍委審計署、軍委機關事務管理總局。筆者認為，國家軍事體制如此重大的變革，應屬于全國人大或其常委會的重大問題決定權之范疇，而不宜由中央軍委自行決定。它們并非與地方各級人大相對應，不存在對地方人大負責，受地方人大監督的問題，這是軍事機關與行政機關、審判機關、檢察機關的差別，即在軍事機關體系中，只有中央軍委受制于最高權力機關，中央軍委以下的軍事機關與人大則沒有直接關系，其體制自成系統，其成員的任免主要受制于其軍事機關內部的上下級領導關系。如果規定成“國家行政機關、中央軍事委員會、審判機關、檢察機關、監察機關”呢？這也不太妥當，因為其中的“行政機關、審判機關、檢察機關、監察機關”均包括從中央到地方的各自體系，其中的“人民代表大會”也是指與之相對應的各級人大，而中央軍委只是由“全國人民代表大會”產生，對它負責，受它監督。那么維持現行憲法的格局，即在政體條文中只規定“行政機關、審判機關、檢察機關”，再增加一個“監察機關”，將中央軍委仍然放在“國家機構”中，是否合適呢？這顯然也不妥當，因為“總綱”中的這一條是關于國家政體的概括性表述，軍事機關不能缺位。②除非中央軍委成為一個虛設機構，否則軍事權應主要放在國防部。為此筆者建議在這一條中增加一款，專門對“中央軍事委員會”做出規定。

關于人大與中央軍委的關系，依據現行憲法規定，中央軍委主席對人大只是“負責”，受其“監督”，③憲法第94條規定：“中央軍事委員會主席對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責?！钡?7條第6項規定全國人大常委會有權“監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”。沒有規定向人大“報告工作”。在法律層面上，也沒有哪部法律規定軍委主席應向全國人大報告工作、人大對中央軍委的有關法律文件有“撤銷權”、④《立法法》規定了法律、行政法規、地方性法規、部門規章和地方規章等規范性法律文件的備案審查制度，但沒有涉及軍事法規。十八屆四中全會《決定》提出：“嚴格規范軍事法規制度的制定權限和程序，將所有軍事規范性文件納入審查范圍，完善審查制度，增強軍事法規制度科學性、針對性、適用性。”這是黨中央文件中首次提出把軍事領域法規制度納入審查范圍。參見張建田：《將軍事規范性文件納入審查范圍 》，載《解放軍報》2014年12月16日。對中央軍委相關人員有“質詢權”。那么，在啟動修憲機制時，是否需要增加中央軍委對全國人大及其常委會“報告工作”的規定？人大對中央軍委的有關法律文件是否應該有“撤銷權”？對中央軍委相關人員是否應該有“質詢權”？筆者認為，這也取決于對中央軍委性質的判斷，即中央軍委在性質上更像政府還是更像兩院？顯然軍事機關與行政機關較為類似，許多國家的軍事權基本上都隸屬于行政權（如政府內部的國防部），而與司法權相距甚遠；各國憲法基本都確認了“司法獨立”的原則，但幾乎沒有哪個國家確認“軍事獨立”的原則。因此，現行憲法僅僅在第三章“國家機構”的有關條文中規定中央軍委“由人大產生”“對人大負責”“受人大監督”是不夠的，還應將其納入第一章“總綱”有關政體的規范中。

三、關于監察委員會等政體條文在憲法“總綱”中總體調整修改的建議

現行憲法“總綱”的第1、2、3條交織規定了我國的國體和政體，其第1條第1款規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家?！钡?款規定：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度?！钡?條第1款規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！惫P者認為這些條款都是關于我國國體的規定。

“總綱”第2條第2款規定了我國的政體：“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！钡?條對政體做了進一步的規范，其第1款規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。”第2款規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督?！钡?款規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督?！?/p>

筆者認為，國體與政體應分別用專門條文加以規定。

（一）“總綱”第1條專門規定國體

即將現行憲法的第1條和第2條第1款合并為一條，第2條第1款的規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”實際上屬于國體的范疇——人民在國家中的地位以及國家權力的所有權問題，應統一放在第1條中，使第1條集中規定國體問題。

（二）“總綱”第2條專門規定政體

現行憲法關于政體的規定散見于第2、3條的有關款項中，建議將其集中規定在一個條文中，作為“總綱”的第2條，具體包括7款。

第1款：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。”即保留現行憲法第3條第1款的規定。

第2款：“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督?！奔幢Ａ衄F行憲法第2條第2款、第3條第2款的規定，并將這兩款合并為一款。

合并是因為它們規定的都是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會與人民的關系，屬于政體第一層次的內容。但該款應作為該條第1款還是第2款，還可以討論，將其作為第1款，與第1條規定的國體有較為順暢的連接，在國體確定了國家權力的所有權（屬于人民）之后，緊接著確定國家權力的使用權（屬于人大），也較為符合我國政體以人大為中心的格局；放在第2款，將國家機構的基本原則放在其前面，之后再依次對各國家機關加以規定，在邏輯上似乎更站得住，表明人大作為國家政體的一部分，也受“民主集中制”這一基本原則的約束。

第3款：“國家主席由全國人民代表大會產生，對它負責，受它監督?！边@是新增加的一款。鑒于國家主席在我國政體中不可或缺的重要地位，應將其納入“總綱”有關政體的條文中，并明確其與全國人民代表大會的關系。

第4款：“國家行政機關由同級人民代表大會產生，對它負責，受它監督?！边@里將第3條第3款規定的“國家行政機關、審判機關、檢察機關”分為兩款規定，行政機關單獨列為一款，審判機關、檢察機關另列一款。

第5款：“中央軍事委員會由全國人民代表大會產生，對它負責，受它監督?！边@也是新增加的一款，雖然中央軍事委員會在性質上也可歸類于行政機關，但并非所有軍事機關而是只有中央軍事委員會才受制于人大，因此很難并入第4款，而是需要單列一款。

第6款：“國家審判機關、檢察機關由同級人民代表大會產生?！辫b于“司法獨立”之原則，國家審判機關、檢察機關不宜向人大“報告工作”（也不必接受其質詢）；既然不向人大“報告工作”，那么“對人大負責，受人大監督”也就沒有意義，因此可以略去。至于對法官、檢察官個人違法犯罪行為的追究，不涉及國家政體問題，可以通過彈劾制度等途徑加以解決。

第7款：“國家監察機關由同級人民代表大會產生，對它負責，受它監督?！彪m然監察機關在性質上可歸類于行政機關，如二者都有自上而下的一套體制，都與“同級”人大發生關系（不同于國家主席和中央軍事委員會）；它們的這一套自上而下的體制都是高度集權的（不同于法院、檢察院）；它們不僅由“同級”人大產生，對它負責，受它監督，而且都應向它“報告工作”，本可以將二者規定在同一款中，但考慮到監察機關在地位上不宜放在司法機關之前，因此還是單列一款，放在法院、檢察院之后，較為妥當。

至于中央軍委為何放在國務院之后、兩院之前？這是因為《國家機構》一章中的前四節都是中央機關（分別為全國人民代表大會、中華人民共和國主席、國務院、中央軍事委員會），后二節或是地方機關，如第六節地方各級人民代表大會和地方各級人民政府，或是從中央到地方的整個機關體系，如第七節人民法院和人民檢察院。如果要新增加“監察委員會”一節，只規定中央的“監察委員會”，則應放在第四節《中央軍事委員會》之后，將地方各級監察委員會的內容并入第六節，該節名稱改為《地方各級人民代表大會、地方各級人民政府和地方各級人民監察委員會》；如果新增加的“監察委員會”一節，不僅規定中央的“監察委員會”，而且規定地方各級的監察委員會（像兩院那樣），則應該放在最后一節。

（三）現行憲法“總綱”第2、3條其他內容的安排

現行憲法“總綱”第2條第2款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！边@是“社會民主”問題，建議放在“總綱”有關國家政治制度的條文之后。

現行憲法“總綱”第3條第4款規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”這屬于國家結構形式所調整的縱向權力關系，應排在規定國家政權組織形式（橫向權力關系）的條款之后。建議用第3條專門規定國家結構形式，該款應作為該條的第幾款，與現行憲法第4條的4款如何銜接，還有待進一步的研究。

The Establishment of Supervision Committee and Improvements of NPC System and Constitution

Ma Ling

The establishment of supervision committee concerning about the interior adjustment of NPC system，is a crucial step of China’s political reform. It needs a great improvement of the Constitution and NPC system. This article suggests authorizing the supervision committee as a principal part of the NPC system，and clarifying its relationship with the NPC. Also，the President and Central Military Commission should be confirmed as subjects of the NPC system，and their relationship with each other should be clearly defined. In addition to the clear stipulation that the supervision committee is derived from，accountable to，and supervised by the people’s congress of the same level，there should be adjustments and amendments of articles relating to China’s regime in the general principles of the Constitution.

Supervision Committee；NPC；General Principles of Constitution；Regime；Amendment of Constitution

D911

A

2095-7076(2017)04-0020-08

10.19563/j.cnki.sdfx.2017.04.003

* 中國社會科學院大學教授。

本文為國家社會科學基金一般項目“國家監察委員會體制與機制研究”（項目編號：17BFX002）、北京政治文明建設研究基地課題“國家監察委員會體制研究”（項目編號：17zzwm006）的部分研究成果，中國青年政治學院學術領軍人才科研支持計劃資助項目。

（責任編輯：上官丕亮）