深化改革農村土地承包經營的思考

黃體元

(四川省隆昌市農林局，四川 隆昌 642150)

深化改革農村土地承包經營的思考

黃體元

(四川省隆昌市農林局，四川 隆昌 642150)

簡要分析了我國農村土地承包經營制度取得的極大成績，指出了農村土地承包關系長期不變對農村發展的制約，闡明了長期堅持農村土地承包制度的必要性和重要性，分析了農村土地承包關系長期不變的矛盾因素，指出了調整農村土地承包關系的迫切性，提出了深化農村改革、調整農村土地承包關系及配套政策的措施和建議。

深化改革；農村土地；承包經營；思考

改革開放以來，我國農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，并以法律的形式將這一體制作為農村基本經濟制度給予堅持和穩定下來。30多年來，對打破計劃經濟思想下的吃大鍋飯、調動農民積極性、促進農村的發展，特別是糧食增產和農民增收起到了基礎性和決定性的作用。但在落實30年不變土地承包制度的第2輪承包的同時，執行了30年承包關系(期)不變，并且規定承包期內土地承包不得大調整，極個別情況下才可小調整。在這期間，雖然圍繞農村土地承包經營政策做了一些調整和改革，進一步明確了農村土地“所有權、承包權和經營權分置”，鼓勵農村承包經營土地依法流轉經營等，但30年不變、不調整的承包關系(期)已在一定程度上制約著農村改革的推進，影響到農村生產力的發展。筆者認為，有必要在堅持承包制度長期不變的前提下，打破30年不變的家庭聯產承包責關系(期)，賦予農村土地更大的活力，更好地激活土地要素、提高土地效率，更好地促進農村改革和現代化化進程，為全面建成小康社會打下堅實基礎。

1 長期實行農村土地承包制度的必要性

我國社會主義公有制性質和農村基本經濟制度，決定了農村土地承包制度有長期堅持的必要。

1.1 農村土地集體所有，是社會主義公有制在農村的最集中體現

農村土地所有權歸集體所有，對于集體一分子的農村村民，集體化享有所有權，享有所有權下的經營、收益、處置等權益，充分體現了社會主義公有制，堅持農村土地集體所有，就是在農村堅持社會主義公有制。

1.2 家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，界定了農村土地所有權和經營權的關系

農村土地集體所有、家庭承包經營，明確界定了土地所有權和經營權的方式，公有不公營，公有制的體現在所有權上，而經營權則通過家庭承包來實現，既有所有權的“統”，又有承包權的“分”，村民承包充分享有承包權，通過家庭方式承包，達到了一定程度的適度規模經營。這一經營模式，妥善處理好了農村土地所有權和經營權的關系，解決了長期束縛的“公、私”矛盾。堅持家庭承包經營制度，是穩定農村基本經濟制度的有效途徑之一。

1.3 實踐表明，家庭承包經濟制度的優越性

自農村實行家庭承包經營制度以來，解放了束縛生產力的生產關系，農村經濟得到了飛速發展，實現了糧食產量翻番，農民收入成倍數增長，家庭承包經濟制度的優越性得到了充分體現。堅持農村土地承包制度，是農村經濟發展的客觀需要。

1.4 家庭承包經營，曾是農村家庭生活的重要保障

經營家庭承包的土地，曾經是農村村民家庭的重要經濟來源，特別是改革開放初期，外出務工人員還不多，許多家庭把經營承包地作為主業和主要經濟來源。在改革初期，國民保障不健全的情況下，家庭承包經營土地，也成為農村村民生活的重要保障。

2 長期維持農村土地承包關系的矛盾因素

農村土地第2輪承包時，在穩定農村土地承包制度的基礎上，明確了農村土地承包關系確定為30年不變的政策。隨著我國經濟社會全面快速發展和進步，由30年不變的農村土地承包關系引發的各種矛盾也逐步顯現了出來。

2.1 家庭農村勞動力轉移大，原承包土地家庭部分已失去經營能力

農村勞動力大量轉移，已是當前農村不容回避的事實。據調查，占農村人口60%～70%的勞動力中，已外出轉移60%～70%，許多家庭勞動力轉移后，基本就沒留下壯勞動力，并且留下的勞動力大多年紀偏大，50歲以下的不到30%左右，靠留下的勞動力經營之前承包的土地，好些農村家庭都力不從心，根本不能很好地經營所承包的土地，以致于出現了不少應付式種植、種懶莊稼、高飄地撂荒等現象。

2.2 市場經濟的活躍，承包農村土地保障能力逐步下降

二輪承包初期，農村家庭的主要經濟來源尚依賴于承包土地。隨著我國市場經濟的飛速發展，農村勞動力外出務工收入已經成農村家庭收入的重要來源，對承包地的生活依賴逐漸退化，家庭承包土地的生活保障功能在很大程度上已被弱化了。

2.3 長期穩定的承包關系，并不能完全調動農民保護承包土地的積極性

二輪承包時，將一輪承包的15年承包期調整到30年，初衷之一就是延長承包期后，承包土地農民沒有那么多顧及，會加大對承包土地改良的投入。但由于承包土地所有制的集體化、農業效益低下、農民的傳統觀念等諸多原因，現實生產活動中，承包地農民并不愿意花大力氣過多投入在承包地上，很難達到改良和保護承包地質量的效果。

2.4 傳統承包家庭的經營規模，已經不能適應現代農業發展的需要

當初，為了解決分戶承包土地分散、經營種植不便的問題，提出了以家庭聯產承包從而達到適度規模經營的目的。然而，當前現代農業生產發展能力和水平，以家庭承包的規模顯然太小，人均600m2左右的承包地占多數，家庭承包一般也只有幾畝，體現不出規模效益，需要更大規模的經營，才能適應現代農業發展的需要。

3 農村土地承包關系調整的迫切性

3.1 土地承包關系不調整，不能實踐改革精神

改革是發展的動力，改革就是將不適應生產力發展的生產關系進行調整。農村土地承包關系是決定農村生產力發展的重要因素，30年間生產關系和生產力都在發生著極大變化，將這一生產關系穩定30年不變，意味著不能及時調整已不適應的農村土地承包這一生產關系。

3.2 土地承包關系不調整，在一定程度上有失公平

家庭承包30年不變，中途不調整，以家庭為承包單位，家庭增人減人不增減土地，造成30年內的承包期內，同一集體經濟的部分家庭成員減少的承包戶有可能會一人擁有多份承包土地，而新增的集體經濟成員又沒有承包土地。實質上在二輪承包期內，新增人員明義上有集體農村土地承包權，但真正實現土地承包權，還要待二輪承包結束。

總之，在初中語文活動教學，要順應生情，通過辯論、表演、答疑、書信、激勵等方式激發學生的探學興趣，激活學生的思維，促進生生之間的互動交流，讓學生感受到學習語文學科的魅力。

3.3 土地承包關系不調整，難以保護和提高地力

二輪承包時，農戶按照承包權都承包到土地，對土地沒有依賴和熱情，沒有經營能力，不可能再投入精力和財力去保護和提高地力；只有對土地有熱情和需要的人，才會珍惜、利用、提高和保護地力。因此，只有把土地承包關系向珍惜和需要土地經營的個人或組織調整，才能實實在在達到保護和提高地力。

3.4 土地承包關系不調整，現代農業推進將受到制約

農業發展方向是現代農業，現代農業的重要特征就是規?；图s會，而當前農村適度規模經營中最大障礙之一就是家庭承包分散經營的問題。由于二輪土地承包30年不變，而且除極個別特殊情況外不能小調整，要將已承包到家家戶戶、而且尚未到期的土地適度集中起來，難度極大，一戶或幾戶農戶不同意，規?；统蓡栴}；即使能通過土地流轉、租賃等方式集中承包地，也涉及到二輪承包期限過半存在變數的問題。因此，將土地承包關系穩定時間太久，不能及時調整，將極大制約現代農業的發展。

3.5 土地承包關系不調整，已經在一定程度上制約農村改革的推進

推進農村改革必然繞不開土地，其中30年不變的土地承包關系成了農村改革中最大的瓶頸之一。雖然各地在探索改革進程中，采取了承包地入股、確權上市流轉等一些措施來解決土地承包關系的問題，但始終繞不開30年不變的二輪承包期，不僅影響當前改革的推進和效果，也會帶來一些難以調和的后遺癥。

4 農村土地承包關系調整的相關環節

4.1 長期堅持土地承包制度

我國的社會主義公有制、農村土地集體所有制度和改革開放的成果，決定了農村必須長期堅持土地承包制度。

4.2 相對穩定的承包期

在堅持農村土地承包制度的基礎上，具體到每輪承包的期限，可以出臺政策引導集體經濟組織在政策允許范圍自行確定，承包期設置一個幅度，做到相對穩定。承包期由集體討論決定，一般以3～5年小調整、10～20年大調整為妥。

4.3 經營權益集體優先

承包期間，經集體商議通過，可以收回農戶承包的土地集中安排，為適度規模和產業發展創造條件，以更好發揮土地效益。

4.4 可調整的承包關系

承包以家庭為主，但承包關系可以在一定時間內隨家庭成員變化而調整，做到增人增地，減人減地。

4.5 收回閑置撂荒承包地

承包地被撂荒2年以上，村組集體有權直接收回土地重新承包。被收回承包地農戶以后需要承包重新承包土地，按新增成員考慮。

4.6 確權頒證前應當大調整

5 農村土地承包關系調整需要的配套政策

5.1 修改相關法律、政策條款

土地法、土地承包法及相關農村土地政策，對30年不變、二輪承包期內不得大調整都有明確的規定。因此不修改相應法律和政策，農村土地法承包關系就難以調整，相應的各種矛盾也無法解決。

5.2 實行適度的有償家庭承包

農村村民享有集體土地承包權，但土地承包應適當有償承包。有償承包的承包金標準可以較低，但應當有，這樣符合市場經濟規律，也利于承包村民更好、更加珍惜地實施承包行為。

5.3 交納集體土地保護費

為了保護耕地、防止撂荒，對有承包權而放棄承包土地的集體成員收取土地保護費。特別是在外出人員較多的地方，外出人員在外地生活和工作，仍保留了農村集體戶籍，繼續享有相應的權益，應當承擔保護集體土地的職責，土地保護費的標準可以極低，并且與農村社會保障、農業補貼等相關政策掛鉤。

5.4 逐步健全農村養老保障體系

改變以土地養老的傳統思維，按照新型養老保險機制，建立農村養老保險體系；將農村普惠性質的補貼，調整為農村村民養老保障資金，將國家新增對農村的補貼，也向農村村民養老保險傾斜；將村集體土地承包、流轉等收益，重點用于農村養老保險。

5.5 建立耕地保護補償機制

將國家耕地地力保護補貼、部分村組集體承包收益，建立專門的耕地地力保護補助機制，對切實提高和保護地力的承包農戶，給予專項補貼。

5.6 建立更加有效和完善的集體經濟組織管理政策

農村土地承包關系更加靈活后，會有更多財權、事權等管理工作須由農村集體經濟組織履行，農村集體經濟組織將更有作為。因此，必須建立一套更加有效和完善的管理辦法，才能適應調整后的農村承包關系及相關政策，也才能更好發揮農村集體經濟組織在全面建成小康社會中的積極作用。