把紀委的權力關進制度的籠子

趙義

紀檢系統通過自我監督的制度實踐，給出了把任何一種重要的權力關進制度籠子的生動樣本，對于各個領域的管理監督工作都富有啟迪作用。

2017年全國“兩會”期間，在部長通道接受記者采訪時，監察部部長楊曉渡的一段話引起了很大關注。在被問及反腐力度是否會減弱時，楊曉渡稱其為無稽之談，并表示打虎始終沒有停過，中紀委將排除萬難做好反腐工作。

這個表態，向外界釋放了反腐高壓態勢不會減弱的重要信號。而這里說的“排除萬難”，一方面說明保持高壓反腐肯定會碰到阻力，另一方面也說明紀檢監察工作也需要對外界的重大關切做出回應。

其中之一就是“誰來監督紀委”問題。從黨的十八屆六中全會到中紀委十八屆七次全會，這個問題已經有了明確的答案。中紀委實施組織和制度創新，把紀委的權力關進制度的籠子，取得了明顯成效。《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》（下稱監督執紀工作準則）就是最重要的制度成果之一。

堅決防止“燈下黑”

中國共產黨黨章賦予紀律檢查委員會權威地位和重要職責，十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》進一步明確：黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專責機關，履行監督執紀問責職責，加強對所轄范圍內黨組織和領導干部遵守黨章黨規黨紀、貫徹執行黨的路線方針政策情況的監督檢查。

隨著十八大后高壓反腐的展開，人們對紀檢監察系統的權力的行使印象深刻。比如對中央巡視組的“八府巡按”、“包老爺”、“青天”的比喻，就反映了巡視本身的震懾性。但需要注意的是，在中央將紀委的職責凝練為監督執紀問責，大力加強紀委監察系統的相對獨立性和權威性的同時，也提出了解決“燈下黑”的問題。實際上，中紀委在打虎的同時，也以同樣強的力度來清理門戶，絕不允許紀委系統有“內鬼”藏匿。這在不久前的中紀委反腐紀錄片《打鐵還需自身硬》中有生動的詮釋。

道理也很簡單，紀檢系統絕非凈土，紀檢干部也沒有天生的免疫力，進了紀檢系統也不等于進了“保險箱”。

此前，紀檢系統在管理監督方面的確存在不少薄弱環節。

一是制度本身尚待完善，需要與時俱進。案件審理工作條例頒布于1987年，案件檢查工作條例修改于1994年，不少內容已難以適應當前工作需要，100多個配套制度，規定零散、標準不一，一些關鍵環節存在制度漏洞。

二是有紀律沒有得到執行。紀檢干部，有的與有問題反映的干部、商人勾肩搭背;不講規矩、不守紀律，越權接觸相關地區、部門、單位黨委（黨組）負責人;規避審批程序，私自留存、擅自處置問題線索;無視審查紀律和保密紀律，打探消息、跑風漏氣;面對“圍獵”防線失守、以案謀私，說情抹案、收錢收物;利用權力尋租，做生意、拿項目，為他人提拔打招呼，甚至充當保護傘。

信任不能代替監督，沒有監督的信任就是放任。而監督要有效，最根本的是遵循權力的一個基本規律：沒有制約的權力是危險的，制度應起到制衡的作用。

說到制度，也不是籠統的把問題歸結為制度就萬事大吉了，還要注意中紀委書記王岐山談到過的，既要重視制度建設，又要避免落入“制度陷阱”：制度只有與具體實踐相結合，不斷與時俱進，其所蘊含的力量才能充分釋放。制度建設應兼顧必要和可行，做不到的寧可不寫，寫上的就要管用，保證制度的有效性、可執行性。

為此，管理監督就不能大而化之，制定監督執紀工作準則的過程，就是要真正找準風險點和薄弱環節的過程，同時真正提煉有效做法和具體實招，上升為制度規范，盯住人看住事。

管理監督的精準化

通過紀檢干部腐敗的典型案例可以看出，過去，紀檢監察室既有對領導干部的日常監督權，還有發現問題線索后的立案審查權、立案后的調查取證權，集多種權力于一身。因此，紀檢工作的風險點和薄弱環節，重點就是管好室主任，規范審查組組長權限，落實請示報告制度，嚴格工作規程，加強管理監督。

從監督執紀工作準則的內容看，所謂制度的制衡主要是指創新組織制度，建立執紀監督、執紀審查、案件審理相互協調、相互制約的工作機制。對案件監督管理部門、執紀監督部門、執紀審查部門、案件審理部門職能作出明確規定，形成機構內部職能、職責的制衡。權力的分割和相互制約具體表現為：

在線索入口環節，實行統一，紀檢機關信訪部門歸口受理同級黨委管理的黨組織和黨員干部違反黨紀的信訪舉報，統一接收下一級紀委和派駐紀檢組報送的相關信訪舉報，分類摘要后移送案件監督管理部門。案件監督管理部門統一受理巡視工作機構和審計機關、行政執法機關、司法機關等單位移交的相關問題線索。紀檢機關案件監督管理部門負責對監督執紀工作全過程進行監督管理，履行線索管理、組織協調、監督檢查、督促辦理、統計分析等職能。

對符合立案條件的，承辦部門應當起草立案審查呈批報告，經紀檢機關主要負責人審批，報同級黨委（黨組）主要負責人批準，予以立案審查。明確紀檢機關主要負責人、執紀審查部門負責人、審查組組長各自的職權。審查組組長應當嚴格執行審查方案，不得擅自更改;以書面形式報告審查進展情況，遇重要事項及時請示。

紀檢機關案件審理部門對黨組織和黨員違反黨紀、依照規定應當給予紀律處理或者處分的案件和復議復查案件進行審核處理。堅持審查與審理分離，審查人員不得參與審理。

被審查人涉嫌犯罪的，應當由案件監督管理部門協調辦理移送司法機關事宜。

監督執紀工作準則還規定，市地級以上紀委可以探索執紀監督和執紀審查部門分設，執紀監督部門負責聯系地區和部門的日常監督，執紀審查部門負責對違紀行為進行初步核實和立案審查;案件監督管理部門負責綜合協調和監督管理，案件審理部門負責審核把關。

由此，不同性質權力的相互協調、相互制約的制度框架就非常清晰了，這就改變了過去不同性質的權力過多的集于一個部門甚至是一身的情況，這可以說是回答“誰來監督紀委”的最核心的答案。

但這還不夠。制度要管用，還要有管用的實招。要管用，就必須精準。這些體現在制度運行中的細節，“魔鬼在細節之中”。比如，監督執紀規則提出，審查組設立臨時黨支部，加強對審查組成員的教育和監督;調查取證應當收集原物原件，逐件清點編號，現場登記;建立打聽案情、過問案件、說情干預登記備案制度;審查組借調人員，一般從審查人才庫抽選，實行一案一借;實行脫密期管理，對紀檢干部辭職、退休后從業做出限制規定;開展“一案雙查”，對執紀違紀、失職失責者嚴肅查處。

其中，對于借調人員的規定，就典型體現了精準的特征。現實中，紀檢機關的確借調人員的情況比較多，按照監督執紀規則，借調人員從審查人才庫抽選，一般安排從事輔助工作，并且一案一借、不得連續多次借調，這就防止了關系和利益凝結在一起的“熟人團”現象的出現。規定監督執紀人員辭職、退休3年內，不得從事與紀律檢查和司法工作相關聯、可能發生利益沖突的職業，這更是監督制度中防止利益沖突的基本原則。

縱覽整個規則的規定，關于時間的規定非常多，包括：線索處置不得拖延和積壓，處置意見應當在收到問題線索之日起30日內提出，并制定處置方案，履行審批手續。對嚴重違紀涉嫌犯罪人員采取審查措施，應當在24小時內通知被審查人親屬。審查時間不得超過90日。在特殊情況下，經上一級紀檢機關批準，可以延長一次，延長時間不得超過90日。審理工作應當自受理之日起30日內完成，重大復雜案件經批準可適當延長。執紀審查部門應當在通知司法機關之日起7個工作日內，完成移送工作。

這么細致的時間的規定，一方面是黨紀和國法之間的有效銜接，另一方面也是對每一種性質的權力的約束。比如嚴格審查期限，這樣就倒逼紀檢機關，條件不具備、基礎工作不扎實，就不能立案。

紀律審查是黨內審查

通過這次監督執紀準則的制定和落實，事實上也明確了紀委的紀律審查是黨內審查的本質。黨內審查這個本質決定了，監督執紀問責，打老虎保持反腐敗的震懾性態勢固然必要，但也要把重心放在日常監督和嚴格執紀上，在監督執紀四種形態中，推動抓早抓小、紅臉出汗成為常態。

因此，監督執紀規則規定了談話提醒、批評教育、責令檢查、誡勉談話等方式，詳細規定了談話函詢的工作程序。過去，許多反映籠統的問題線索被擱置暫存，現在則對反映的一般性問題要及時同本人見面，談話提醒、約談函詢，要求其寫出情況說明。談話函詢之前和之后都要履行嚴格審批手續，談話內容記錄在案，談話函詢材料應當存入個人廉政檔案。對審查時限的嚴格限制，也為今后實踐“四種形態”、強化自我約束提供了重要保障。

即使是立案審查后，監督執紀規則規定，審查期間對被審查人以同志相稱，安排學習黨章黨規黨紀，對照理想信念宗旨，通過深入細致的思想政治工作，促使其深刻反省、認識錯誤、交代問題，寫出懺悔和反思材料。審理報告也應當體現黨內審查特色，依據《中國共產黨紀律處分條例》認定違紀事實性質，分析被審查人違反黨章、背離黨的性質宗旨的錯誤本質，反映其態度、認識及思想轉變過程。

黨內審查這個本質也決定了，監督執紀工作準則本身也充分考慮到了和國法的銜接，尤其是與正在制定的國家監察法相互銜接和配套的問題。習近平總書記在中央政治局會議審議國家監察體制改革方案時指出，堅持寬打窄用，調查手段要寬、調查決策要嚴，必須有非常嚴格的審批程序。監督執紀工作準則嚴格規范立案條件、審查程序、審批權限和請示報告制度;審查談話、重要的調查談話和暫扣、封存涉案款物等調查取證環節應當全程錄音錄像，錄音錄像資料由案件監督管理部門和審查組分別保管，定期核查;審查……嚴格禁止使用違反黨章黨規黨紀和國家法律的手段，嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰;嚴格移送司法機關程序和對涉案款物的管理，等等，這些規定都體現了依法治國和從嚴治黨的統一。

任何制度的落實都要靠人。從中紀委對今年工作的部署來看，很重要的一項內容就是，對執紀違紀、失職失責的嚴肅查處，對不愿為、不敢為、不會為的要調整崗位，嚴重的就要問責。組織和制度創新最終要通過對人的調整來真正落地。從組織創新、制度創新到人的調整，這就是紀委實現自我監督的基本邏輯環節，缺一不可。

通過監督執紀工作規則的制定和落實，“誰來監督紀委”的問題有了明確答案。而紀檢系統通過自我監督的制度實踐，給出了把任何一種重要的權力關進制度籠子的生動樣本，對于各個領域的管理監督工作都富有啟迪作用。