云南省集體林生態補償實證調研
——以隴川縣為例

陸禮彬

(青海民族大學法學院，青海 西寧 810007)

云南省集體林生態補償實證調研
——以隴川縣為例

陸禮彬

(青海民族大學法學院，青海 西寧 810007)

基于隴川縣在集體林生態補償方面的實踐，在走訪調研的基礎上，對隴川縣集體生態林生態補償情況進行了論述，并提出了相應對策建議，以期為當地的生態林補償工作提供參考。

集體林生態補償現狀；存在問題；解決對策

隴川，傣語稱“勐宛”，意為太陽照耀的地方。隸屬云南省德宏州，位于中國西南邊陲，與緬甸山水相連，阡陌相連，是中國西南邊陲的最端。高黎貢山余脈縱貫整個隴川大地，呈現出西南走向，“三山兩壩一河谷”地貌特征，東北高峻，西南低平，最高海拔2 618.8 m，最低海拔780 m。“勐宛”24.33° N，97.96° E，受南亞熱帶季風氣候影響，雨量充沛、日照充足、熱量豐富，四季不明顯，干濕季分明。境內植被呈垂直帶譜狀分布，天然植被有150余種類，人工植被20余種類。優質木材有:紫椿、黃心楠、黃檀(柞難能可桑)、木荷(紅木)、楸木、禿杉、西南樺、櫟樹、黏棗、杉木、云南松、楝木等。

1 隴川縣集體林生態補償效益補償的現狀

1.1 隴川縣公益林區劃界定統計

隴川縣公益林總面積38 340 hm2，包括8個鄉(鎮)、1個國有林場、1個自然保護區管理所，46個村民委員會，152個村民小組(集體林)，涉及農戶5 212戶。按事權等級劃分，國家級公益林面積33 180 hm2，省級公益林面積5 160 hm2；按權屬劃分，國有公益林面積21 453 hm2，集體公益林面積16 887 hm2。

1.2 補償標準和范圍

森林生態效益補償資金根據林地權屬實行不同的補償標準，包括管護費和補償費兩部分。國有的國家級和省級公益林平均補償標準為每667 m2每年5元，全部作為管護費；集體和個人的國家級和省級公益林補償標準為每667 m2每年15元，其中管護費5元、補償費10元。補償資金的補償對象為國家級和省級公益林的所有者或者使用者。

1.3 管護補助支出的使用與管理

根據隴川縣集體公益林地分散的特點及林權單位意愿，隴川縣權屬為集體的公益林由村小組集體統一管護(每個小組選聘一名護林員)和個人管護(林地使用權已轉讓的由受讓人自行實施管護)兩種形式。管護補助支出兌付到鄉(鎮)村級集體資金賬戶，林地使用權已轉讓的由出讓、受讓雙方協商明確管護補助的兌付方式。兌付到村集體或者個人(林地使用權受讓人)的管護補助支出主要用于護林員的管護勞務費支出(支出標準及金額由村小組與護林員商定)檢查驗收、森林火災預防與撲救、政策宣傳、林業有害生物防治、公益林補植補造等支出。其余管護補助支出由縣林業局列支，按《云南省森林生態效益補償資金管理辦法》第九條第(二)款的規定主要用于信息系統建設和管理、責任制檢查考核、管護政策宣傳及宣傳碑牌制作與維護、公益林火災預防與撲救、林業有害生物防治等支出。

2 隴川縣集體林生態補償存在問題

2.1 補償標準不盡合理

中國森林生態補償的標準是按照森林面積大小來發放補償費用，是全國統一的標準。這種“一刀切”的做法欠缺對地方環境條件、財政狀況差異等因素的考慮。隴川縣根據國家確定人均年純收入2 800元的貧困標準，截至2016年年末，全縣共有188 434口人，其中建檔貧困人口為 18 362人，山區貧困人口占貧困人口的 65%。重點防護林和特種用途林禁伐之后，以林農為主要生活來源的山區人民，生活更加拮據。如，公益林面積最多的戶撒鄉，總計9 327 hm2，其中集體林有6 587.8 hm2。按當地標準(集體和個人的國家級和省級公益林補償標準為每667 m2每年15元，其中管護費5元、補償費10元。)該鄉共獲得1 482 270元，其中管護費494 090元，補償費988 180元，權屬單位79個，平均每年獲得補償12 508元。補助費用既不夠營造費用又不夠管護費用，更不能彌補由于禁伐而帶來的經濟損失。

2.2 資金來源單一，補償范圍過窄

我國森林生態補償是政府主導的，補償資金來源主要是靠政府財政轉移支付。然而，這種“輸血式”的方式短期內沒有明顯成效，長期加重國家財政負擔。隴川縣僅2016年一年用于公益林的總資金為5 408 500元,國有權屬21 453 hm2，每667 m2補償5元；集體權屬16886.6 hm2，每667 m2補償15元。

我國森林生態補償范圍的基本根據是對森林進行的“分類經營”。我國將森林主要分為五大種類——“用材林”、“經濟林”、“薪炭林”、“防護林”以及“特種用途林”等。其中，前三者基于商業上的考慮，屬于商品林的范疇；后二者，則屬于公益林。隴川縣面積1 931 km2，大約193 100 hm2，森林覆蓋率70%，森林總面積135 170 hm2,公益林總面積38 340 hm2,則公益林占森林總面積的28.36%。根據本縣的政策制度，目前只對公益林進行生態補償，導致其他林種維護資金匱缺現象的出現，最終無法有效實現平衡生態的重要目標。

2.3 缺乏有效的監管機制

事實上，我國森林生態補償缺乏有效監管機制。對于森林生態補償基金如何使用，有明確規定，由財政部門是指轉賬，保障中央補償基金及時足額撥付，實行專款專用。特別是針對林地權屬為國有的管護補助支出，隴川縣林業局主管部門配套建立中央補償基金撥付和使用以及檔案管理；建立健全相應的“會計核算”“財務管理”“專門建賬”“獨立核算”等制度，接受財政部財政專員的審計審查，任何違反財經紀律的應當按照國家相關規定予以處理。但是對于林地權屬為集體和個人的管護補助支出缺乏相應的執行標準，支出標準及金額由村小組與護林員商定，換言之，沒有相應的配套的監督機制，導致管護補助金使用的管理秩序混亂，“好鋼沒有用在刀刃上”，管護資金被挪用、占用和不及時向群眾公開資金使用情況，以及管護資金核算不規范等現象的產生，這些現象不利于森林生態補償制度的推行。

2.4 政府生態效益補償標準偏低，護林員待遇低

政府推動實施的是生態效益補償基金是對重點公益林管護者發生的營造、撫育、保護和管理支出給予一定補助的專項資金。關于生態公益林的補貼標準為集體和個人權屬的每667 m2每年15元，但遠低于林地所產生的直接或間接的經濟效益。且補償標準是以面積形式進行補償，并未考慮森林覆蓋率、森林結構等重要生態指標，這樣容易導致當地村民缺乏維護公益林的積極性，造成“公地悲劇”，這也是存在公益林區內零星偷砍盜伐或濫伐毀林開墾行為等現象的重要原因。

政府生態補償標準偏低，導致用于支付護林員的費用嚴重不足。隴川縣共有公益林面積38 340 hm2，按《隴川縣公益林管護方案》規定，根據公益林面積大小和權屬構成不同，確定護林員的配置。隴川縣公益林共有330名護林員。專職護林員(國有)87名，承包護林員(國有)18名，兼職護林員(集體)225名。根據2016年的工資發放情況，專職護林員(國有)平均工資不超過1 500元，遠遠低于國家的最低工資標準。

3 隴川縣集體林生態補償的解決對策

3.1 建立多元化森林生態效益補償基金籌集渠道

政府財政資金作為森林生態效益補償的主要資金來源是世界大多數國家的做法，在我國法律明確規定財政資金是生態補償的主要資金來源。然而森林生態效益補償金需要的資金量非常巨大，僅靠政府的財政轉移支付猶如杯水車薪。必須發揮政府這只“有形的手”和利用市場機制“這只無形的手”來拓展森林生態補償金的來源渠道。從中國目前的國情看，鞏固并擴大專項財政轉移支付是“固本湯藥”，發行生態補償建設彩票是“提神湯藥”。

“巧婦難為無米之炊”。充足的資金保障是森林生態效益補償的必要條件，而目前專項財政轉移支付便是核心中的核心，為了更好地發揮其作用，可以進一步擴大財政轉移支付范圍，優化轉移支付模式，提高轉移支付資金的使用效率。項目一直都是財政轉移支付的“外衣”，所以創新項目轉移支付制度猶如箭在弦上。如推進生態補償項目與社會資本合作，建立林業專業合作社，赴外省開展林業專題招商，引進林業項目，以此來獲取集體林發展的補償金，進而維護森林生態環境。

3.2 完善森林生態補償金的確認標準

對于森林生態補償金的計算標準是相關利益主體之間進行生態保護成本分攤，在這里所指的成本包括因保護森林生態所直接投入的金錢資本，還應包括保護森林生態而導致一些主體喪失的發展機會成本考慮在內。例如，為保護隴川縣特種林區域，而導致區域內的集體和個人禁止伐木。

古人曰：“因形用權，則不勞而功舉”。《吳越春秋·闔閭內傳》中伍子胥提出了“因地制宜”，根據環境的客觀性采取適應自然的方式，我國的森林生態補償金的標準的制定更應該因地制宜，量體裁衣。“各個省市的森林生態補償金標準可以由當地政府進行調研、核算，并輔以協商的方式確定，最終上報給相關國家管理機關審核。在計算森林生態補償金標準時可以嘗試從破壞者、獲益者、保護者這三個角度確定補償的計算依據。”[1]

3.3 建立和完善森林生態效益補償基金的管理運行機制和監督機制

“以銅為鑒，可以正衣冠；以人為鑒，可以明得失；以史為鑒，可以知興替。” 來自李世民的名句，無不在告誡后人監督的重要性。如果沒有相應的監管機制，則森林生態效益補償無法有效進行。為了確保監管制度能夠發揮有效作用，在中央建立一個專門監督森林生態補償的小組，再由該小組設立派遣巡視全國各地森林生態補償項目的巡視小組，即森林生態補償監督小組。在地方授予林業局有監督權，針對林地權屬為集體和個人的管護補助支出的執行，規定相應的配套實施細則，改變管護補助金使用的管理秩序混亂現象。每一個階段的監管工作，應當不同小組進行，一旦補償項目其中一個階段出現問題，則整個補償項目應當暫停，待問題得到了解決再由生態補償監督小組會同相關利益主體和相關部門根據現實情況討論決定該項目是否有必要繼續進行下去。

3.4 提高護林員的工資待遇

護林員作為大自然的第一守護者，對森林資源的營造、撫育、保護和管理起到了至關重要的作用。但由于政府生態效益補償標準偏低，加之護林員沒有正式編制以合同工的身份出場，導致護林員的工資待遇偏低。工資待遇的偏低，大大降低了護林員的工作積極性，玩忽職守，知情不報等現象頻頻出現。因此，提高護林員的工資待遇迫在眉睫。

集體林由于其權屬的特殊性，關系到林區農民的生活質量，有效利用生態補償機制創新生產方式是關鍵。環境如水，發展似舟。水能載舟，亦能覆舟。“綠山青山就是金山銀山”科學論斷闡述了經濟發展與環境保護的“舟水關系”。

[1] 林航.海洋生態補償金問題研究[D].大連：大連海事大學，2014

1005-5215(2017)08-0097-03

2017-06-30

陸禮彬(1989-)，女，云南騰沖人，碩士，主要從事行政法研究.

F307.2

A

10.13601/j.issn.1005-5215.2017.07.034