大興安嶺林業(yè)行政綜合執(zhí)法模式研究

張亞偉

(大興安嶺林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院,黑龍江 大興安嶺 165000)

大興安嶺林區(qū)是國家重點國有林區(qū)，目前正處在深化重點國有林區(qū)改革的關(guān)鍵時期，林業(yè)行政執(zhí)法工作正面臨一系列新任務、新要求，林業(yè)主管部門的性質(zhì)和職能均發(fā)生了重大變化，林政執(zhí)法工作急需強化。如何解決林政執(zhí)法中存在執(zhí)法機構(gòu)職能交叉、執(zhí)法人員執(zhí)法不到位等問題，創(chuàng)新林業(yè)綜合執(zhí)法建設(shè)是推進依法治林、保護森林資源的關(guān)鍵。

1 林政執(zhí)法現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 林政執(zhí)法現(xiàn)狀

大興安嶺地區(qū)實行的政企合一行政管理模式，自上而下設(shè)置了行署(林管局)、縣(區(qū)、林業(yè)局、保護區(qū)管理局)兩級林業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)，并將不同的執(zhí)法職能分解到各局(處)、林業(yè)局職能科室行使。承擔林業(yè)行政執(zhí)法職能的機構(gòu)主要有：資源林政(包括木材檢查站)、森林公安(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、林場派出所)、野生動植物保護、營林(包括種苗管理、森林病蟲害防治和植物檢疫)、森林防火、國家級保護區(qū)管理局等機構(gòu)，各自依據(jù)不同的法律法規(guī)行使林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)。

1.2 存在的問題

1.2.1 執(zhí)法體制機制不順，執(zhí)法主體身份不清 由于大興安嶺重點國有林區(qū)實行屬地管理和行業(yè)管理雙向政企合一管理體制，既未將執(zhí)法權(quán)交地方政府管轄，又未對林管局進行林政執(zhí)法授權(quán)，隨著我國依法治國進程的不斷深入，國家林業(yè)局行政執(zhí)法權(quán)力下放，林管局、林業(yè)局的執(zhí)法主體資格遭受質(zhì)疑，基層執(zhí)法者既怕未授權(quán)越權(quán)執(zhí)法，同時又怕不執(zhí)法被追究失職責任，執(zhí)法工作陷于兩難境地。

1.2.2 林政執(zhí)法手段落后，林政執(zhí)法職能交叉 由于大興安嶺林區(qū)面積大、路網(wǎng)密度低、管護人員少，加之周邊地區(qū)農(nóng)林交錯，案件線索只能是管護人員日常巡護發(fā)現(xiàn)，嚴重影響執(zhí)法效率。即使使用兩期衛(wèi)片比對判讀方法，由于價格昂貴和時效性差，且發(fā)現(xiàn)案件相對集中和滯后，難以及時發(fā)現(xiàn)和處理破壞森林資源案件。行政處罰權(quán)又分散在地區(qū)多個內(nèi)設(shè)的職能機構(gòu)中，業(yè)務之間沒有領(lǐng)導與被領(lǐng)導，指導與被指導的關(guān)系，所以在行政案件的管轄上容易發(fā)生扯皮、爭執(zhí)和重復處罰的現(xiàn)象，嚴重地損害了林業(yè)主管部門的執(zhí)法形象。

1.2.3 林政執(zhí)法執(zhí)行力差，行政處罰執(zhí)行不到位 在實際執(zhí)法工作中,當遇到不配合調(diào)查或以各種理由拒不執(zhí)行林業(yè)行政處罰決定的人員，林政執(zhí)法機關(guān)由于缺乏必要的強制手段,因而影響了執(zhí)法工作的效率。由于不能及時有效對違法者進行行政處罰，一定程度上影響到林業(yè)法律法規(guī)的威嚴和嚴肅性，并在案件高發(fā)區(qū)域產(chǎn)生一種極壞的負面示范作用。

1.2.4 林政執(zhí)法缺乏有效監(jiān)督，執(zhí)法不嚴現(xiàn)象仍然存在 由于林業(yè)行政執(zhí)法具有廣泛性和復雜性,加之監(jiān)督手段落后,不能對行政執(zhí)法權(quán)力的行使進行有效的制約,致使監(jiān)督權(quán)威被弱化。涉及工程項目侵占林地案件執(zhí)法困難，難以做到嚴格秉公執(zhí)法。個別執(zhí)法人員存在工作方法簡單，執(zhí)法程序不嚴，調(diào)查取證簡單化。執(zhí)法部門之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)，造成執(zhí)法困難。現(xiàn)行的法律、法規(guī)自由裁量權(quán)過大，既不利于對違法行為的懲處,還會成為滋生腐敗的溫床。

2 林業(yè)行政綜合執(zhí)法管理模式評析

根據(jù)大興安嶺林區(qū)林業(yè)行政執(zhí)法實際情況，結(jié)合國家林業(yè)局試點成果，對三種成型的執(zhí)法模式進行分析和評價，期望得出符合大興安嶺林區(qū)的林政綜合執(zhí)法模式。

2.1 以公安森保為主的林業(yè)行政綜合執(zhí)法模式

即以森林公安隊伍為核心，組建構(gòu)建專門的林業(yè)綜合執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一行使林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)。

此種模式的優(yōu)點是：執(zhí)法威信高，執(zhí)法力度大

此種模式的缺點是：一是森林公安警力匱乏。我區(qū)現(xiàn)有從事林政執(zhí)法干警220人，人均承擔近4萬hm2的面積森林資源的保護、森林防火以及林場的治安職責，難免在職責履行中會出現(xiàn)大量的管理空白；二是專業(yè)知識的缺乏。林業(yè)行政執(zhí)法涉及資源、營林、防火、野生動植物、保護區(qū)管理等多個領(lǐng)域，雖然賦予公安森保行政處罰權(quán)，在實際操作中因?qū)I(yè)知識的缺乏，通常會需要其他機構(gòu)人員參與，反而增加了成本，降低了效率。三是受公安編制限制，增加人員無法取得公安隊伍人員的身份。

2.2 以資源林政為主的林業(yè)行政綜合執(zhí)法模式

2003年行署、集團公司成立了大興安嶺地區(qū)林政稽查大隊，設(shè)置為森林資源管理部門的二級機構(gòu)，專職林業(yè)行政處罰，多年來一直承擔著林政執(zhí)法的主力軍作用。

該模式的優(yōu)點：一是隊伍成型，能夠在“權(quán)責一致、決策與執(zhí)行能力相對分離、精簡統(tǒng)一效能”的原則下運行；二是能夠提高行政處罰的專業(yè)性，促進相關(guān)行政部門更好地管理林業(yè)。

該模式也存在的缺陷：一是在基層未形成垂直管理辦案機構(gòu)，基層林政稽查人員的無法上收編制，難以實行垂直管理。二是新的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的工作人員要從原有的部門中進行抽調(diào)，這就會影響被抽調(diào)機構(gòu)的日常工作；三是要處理好與森林公安以及林業(yè)主管部門的關(guān)系。

2.3 重新組建林業(yè)行政綜合執(zhí)法機構(gòu)模式

即把分散在行署(林管局)資源、營林、防火、動植物保護執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一整合，組建大興安嶺地區(qū)(林管局)林業(yè)綜合行政執(zhí)法局，統(tǒng)一行使地區(qū)所有的林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)。

該模式的優(yōu)點：一是管理體制順暢。新組建的林業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)屬于林管局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，隸屬關(guān)系明確，工作協(xié)調(diào)。二是業(yè)務素質(zhì)高，人員充足。新組建的林業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)可以從現(xiàn)有的執(zhí)法隊伍中選調(diào)精干力量，形成合力，易于壯大執(zhí)法隊伍。三是符合重點國有林區(qū)改革精兵簡政、縮減人員的需要。

該模式的主要缺點是要爭取新的機構(gòu)和編制。

3 對創(chuàng)新大興安嶺林區(qū)林業(yè)行政綜合執(zhí)法的意見

實行綜合執(zhí)法是落實行政執(zhí)法的管理趨勢，在大興安嶺林區(qū)現(xiàn)行的體制下，以資源林政為基礎(chǔ)，整合林業(yè)執(zhí)法力量，將執(zhí)法和管理監(jiān)督徹底分開，自上而下成立林業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)，對達到刑事標準的案件移交同級公安森保查處。

3.1 選擇林業(yè)行政綜合執(zhí)法局是重點國有林區(qū)改革的需要

按照重點國有林區(qū)改革要求，現(xiàn)行的林業(yè)行政執(zhí)法體制必須改革，不能將一種職能分散到多個部門執(zhí)行，組建林業(yè)綜合執(zhí)法局有利于整合執(zhí)法資源，是全面推進依法治林、加快林業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要。大興安嶺林區(qū)根據(jù)本區(qū)林政執(zhí)法實際情況，選擇重新整合林業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)更適合我區(qū)當前林業(yè)的發(fā)展需要，也是加強森林資源管理的重要舉措。

3.2 重新整合林業(yè)行政綜合執(zhí)法局要處理好執(zhí)法與管理的關(guān)系

重新組建林業(yè)綜合執(zhí)法局，就是加強對森林資源保護管理力度，使執(zhí)法工作和管理工作“兩個相對分開”，實現(xiàn)執(zhí)法和管理相互監(jiān)督,相互制約，提高整個林業(yè)主管部門的管理效果。明確執(zhí)法單位和管理單位的職能職責，明晰權(quán)限，做好工作上的協(xié)調(diào)，突出綜合執(zhí)法機構(gòu)重點任務，積極處理好與公安森保工作的關(guān)系，做到有效銜接。對基層綜合執(zhí)法隊伍要實行垂直管理，集中精力從事綜合行政執(zhí)法，充分發(fā)揮基層執(zhí)法隊伍的作用。

3.3 重新整合林業(yè)行政綜合執(zhí)法局的基本框架

大興安嶺林區(qū)林業(yè)行政綜合執(zhí)法局基本框架要以現(xiàn)有的森林資源監(jiān)督機構(gòu)和基層林政執(zhí)法人員為基礎(chǔ)，在不增加人員編制的前提下，成立重點國有林管理局、管理分局兩級林業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，實行垂直管理體制。在國有林管理局，以林政稽查大隊為主體，整合相關(guān)林業(yè)行政執(zhí)法部門的職能和人員，設(shè)立林業(yè)綜合執(zhí)法局，作為職能部門隸屬于林管局(國有林管理局)，負責改革后的國有林區(qū)資源林政、種苗管理、植物檢疫、野生動植物保護和森林防火等林業(yè)綜合行政執(zhí)法業(yè)務；在各國有林管理分局，以各駐局監(jiān)督辦為主體，整合原林業(yè)局人員，建立林業(yè)行政綜合執(zhí)法分局。