完善土地收購儲備制度的建議

胡美玲

[摘 要]將土地收購儲備機構改造為中央控股的股份公司，有助于增強中央對土地的宏觀控制力，調節中央地方土地收益，拓展外資民資投資新領域。

[Abstract] The paper concludes that if the current land bankinginstitutes were retransformed into a joint-stock company that controlled by the central government， it will be helpful forreinforcing the capacity of the central government in regulating land use at macro level， readjusting the land revenuebetween central and local governments， and extending foreign and domestic capital investment into new field.

[Key words]land banking； land regulating at macro level； revenue sharing

從1996年上海第一家土地收購儲備機構成立至今，全國已建立的土地收購儲備機構達 2000 多家，幾乎所有的城市政府都開展了土地收購儲備工作。然而，土地收購儲備在調控土地市場中發揮作用、相關制度在全國基本建立的同時，也存在許多不足和問題，必須進一步規范和完善。本文試圖從加強中央對土地的宏觀控制力、用市場手段調節中央地方土地收益、拓展外資民資投資新領域的角度，提出克服土地收購儲備缺陷和從根本上完善收購儲備體制的一些建議與設想。

1 土地收購儲備制度存在的不足和問題

1.1 偏離調控目的進行土地收購儲備

土地收購儲備的宗旨是調控市場。市場上可供建設的土地過多時，開展收購以減少市場中土地供應潛在數量；市場上可供建設的土地過少時，將儲備的土地釋放出來，緩解需求壓力。此過程類似國際上各國中央銀行為穩定匯率而做出的反應。雖然運行規則都是“低買高賣”，而且最終結果都是要贏利的，但沒有一家中央銀行是以牟利為目的而介入匯市的。土地收購儲備的作用也是相似的，倘若在土地儲備期間，恰逢市場地價上升，土地又經開發、整理，收購儲備贏利也是毋庸置疑的，但是若以牟利為主要目標甚至是惟一目標來運作，則有違土地收購儲備制度建立的初衷。

1.2 違反市場公平交易原則強制收購

在實際土地收購中，不少地方的收購儲備機構常常忽視原有土地使用者利用土地的合理要求，過度使用政府強制力，強迫原有土地使用者必須接受政府收購土地的行為。而且，在確定收購土地的補償標準時，也并非嚴格按照《土地儲備管理辦法》（國土資發[2007]277 號文）所要求的“由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商，經國土資源管理、財政部門或地方法規規定的機構批準確認”的程序來確定收購價格。因此，收購儲備機構在收購土地時，或者補償價格不合理，或者在“定金儲備”、“紅線儲備”、“規劃儲備”的名義下，以行政手段剝奪原有土地使用者開發、轉讓土地的法定權利，使接受政府收購儲備和政府單邊收購價格成為利用原有建設用地的惟一途徑，這些收購方式極易發展成為“巧取豪奪”式的侵占原有土地使用者合法權益的行為，擾亂了土地市場的公平交易秩序。

1.3 收購儲備運作加大了金融風險和道德風險

土地收購儲備資金除一部分來自政府土地出讓金和國有土地收益基金的財政撥款外，目前多數周轉資金來自銀行貸款或其他金融機構貸款。由于收購儲備所需資金往往額度巨大，銀行的金融資產高度集中于收購儲備的各個環節之中。當地產市場形勢較好、房地產價格逐步攀升時，資金循環尚可維持。而一旦陷入地產低潮，特別是全局性地產低潮時，收購儲備資金鏈條就會被打斷，從而造成大量的呆帳、壞帳。與此同時，由于土地收購儲備機構多為事業單位，操作人員也非職業經理人，所以，當每年、每月、甚至每日都在調處、協商收購各方利益，而且都存在大量資金調度操作的情況下，現行土地收購儲備管理機制和管理制度的缺陷將使得收購儲備在人員素質和廉潔行政等方面存在著巨大的行政和道德風險。

2 將收購儲備機構改造為股份公司的建議

為從根本上完善現行土地收購儲備制度，克服收購儲備操作上的問題，應將各地收購儲備機構改組、改造為中央控股，面向外資民資開放、當地政府參股的土地收購儲備股份公司。這些公司不以牟利為目標，而專司土地市場供應調控之職。較之目前的土地收購儲備機構，這些股份公司具有以下優勢。

2.1 中央控股有助于穩定市場和降低金融風險

在土地收購儲備股份公司的構架中，實行中央控股有利于構建全國統一的土地調控體系，形成和提高通過調控土地市場干預宏觀經濟運行的能力，防止各地在土地調控上各行其是，遏制“與民爭利”式或“巧取豪奪”式收購儲備行為對土地市場穩定的破壞性影響。另外，由于目前的土地收購儲備資金主要來自國家開發銀行和其他國有商業銀行，因此，中央參與并控股并不會比現有收購儲備方式帶來更多的金融風險，反而在一定程度上因為監管加強而有助于此類風險的降低。

2.2 允許外資民資進入有利于提高投資效率

土地收購儲備股份公司中允許外資、民資進入，不僅拓展了外資、民資在中國的投資新領域，加大了引進外資、啟動民資的力度；而且，由于土地開發、城市基礎設施建設領域的資金吸納容量極大，這一做法還使得目前沉淀的巨額民資和尋找出路的外資有了較佳的投資機會；另外，對投資來源的開拓也有利于擺脫當前收購儲備主要依靠借貸維持運轉的局面，有助于降低商業銀行的金融風險。雖然土地收購儲備股份公司不能以牟利為目的，但并非沒有盈利能力。根據筆者的設想，只要操作得當、監管有力，在社會目標實現后，土地收購儲備過程中所獲得的利潤將足以確保外資、民資的回報，并可以較好地兼顧中央、地方在土地上的經濟利益。