“兩高”報(bào)告：司改多線推進(jìn)

徐天

除了大量的案件、數(shù)字被寫(xiě)入“兩高”報(bào)告，

司法改革深化之年的進(jìn)展與存在的問(wèn)題，也被較多提起。

北京市人民檢察院副檢察長(zhǎng)甄貞告訴《中國(guó)新聞周刊》，社會(huì)的關(guān)切、

代表委員反復(fù)提的一些問(wèn)題，被寫(xiě)進(jìn)了“兩高”報(bào)告

“我覺(jué)得今年的‘兩高工作報(bào)告挺實(shí)在的，數(shù)字很多，案例也很多。”

2017年3月12日下午，全國(guó)政協(xié)十二屆五次會(huì)議最后一次小組討論會(huì)上，一名政協(xié)委員這樣說(shuō)。

當(dāng)天上午，十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行全體會(huì)議，政協(xié)委員列席。最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)、最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明分別向大會(huì)作工作報(bào)告。

除了大量的案件、數(shù)字被寫(xiě)入“兩高”報(bào)告，司法改革深化之年的進(jìn)展與存在的問(wèn)題，也被較多提起。

北京市人民檢察院副檢察長(zhǎng)甄貞告訴《中國(guó)新聞周刊》，社會(huì)的關(guān)切、代表委員反復(fù)提的一些問(wèn)題，被寫(xiě)進(jìn)了“兩高”報(bào)告。

山西省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)王文婭也認(rèn)為，正是因?yàn)榻衲甑膱?bào)告比較實(shí)在，“敢于揭自己的瘡疤，也給出了近期的目標(biāo)，得以讓代表委員們的接受度更高。”

院庭長(zhǎng)辦案有指標(biāo)

翻閱今年的“兩高”報(bào)告，會(huì)發(fā)現(xiàn)大量案件被作為例子提起。令計(jì)劃、蘇榮、白恩培等人的職務(wù)犯罪案、“百名紅通人員”案等在2016年備受關(guān)注的與反腐相關(guān)的案件，都被寫(xiě)進(jìn)了兩高的報(bào)告。最高檢的報(bào)告指出，2016年依法對(duì)王珉等21名原省部級(jí)干部立案?jìng)刹椤?/p>

而快播案、e租寶案、徐玉玉電信詐騙案、趙連生暴力傷醫(yī)案等在社會(huì)上引起極大反響的案件，也在兩高報(bào)告中各有體現(xiàn)。

這里邊最引人關(guān)注的，是聶樹(shù)斌案所占的篇幅。兩高報(bào)告均用了一個(gè)自然段來(lái)談聶樹(shù)斌案，以及冤假錯(cuò)案的平反。

周強(qiáng)用“讓正義蒙羞，教訓(xùn)十分深刻”來(lái)形容冤假錯(cuò)案的發(fā)生。他說(shuō)，必須堅(jiān)決引以為戒，強(qiáng)化辦案責(zé)任，健全制度機(jī)制，堅(jiān)決守住防止冤假錯(cuò)案底線。

曹建明用“沉痛教訓(xùn)”來(lái)形容過(guò)去檢察環(huán)節(jié)自身把關(guān)不嚴(yán)的問(wèn)題。他說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)罪刑法定、疑罪從無(wú)等原則，著力健全冤錯(cuò)案件發(fā)現(xiàn)報(bào)告、審查指導(dǎo)、監(jiān)督糾正、賠償問(wèn)責(zé)等長(zhǎng)效機(jī)制。

山西高院副院長(zhǎng)王文婭告訴《中國(guó)新聞周刊》，周強(qiáng)在說(shuō)到“人民法院依法糾正一批重大冤錯(cuò)案件”的時(shí)候，她有點(diǎn)觸動(dòng)。她覺(jué)得，最高法實(shí)實(shí)在在地在找自己的問(wèn)題，也把這個(gè)瘡疤主動(dòng)揭開(kāi)了。

3月12日，十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂舉行第三次全體會(huì)議，最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)作最高人民法院工作報(bào)告。攝影/本拳刊記者劉震

在“兩高”報(bào)告中，司法改革都占據(jù)了相當(dāng)大的篇幅。

周強(qiáng)介紹說(shuō)，目前，全國(guó)已經(jīng)基本完成法官員額制改革，全國(guó)法院產(chǎn)生入額法官11萬(wàn)名，85%以上的司法人力資源配置到辦案一線。

安徽省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)汪利民告訴《中國(guó)新聞周刊》，安徽省是全國(guó)司法改革的第二批試點(diǎn)，省內(nèi)首批試點(diǎn)法院10家，首批入額法官459名，平均年齡45歲，平均辦案經(jīng)驗(yàn)15年。

汪利民說(shuō)，入額法官一律到一線辦案。去年底，安徽全省推開(kāi)了員額制改革，共有4397名法官入額。

山西和安徽都對(duì)院庭長(zhǎng)辦案提出了數(shù)量要求。以王文婭和汪利民為例，他們均要完成省高院一線法官全年平均辦案量的一半左右。汪利民介紹，自己已經(jīng)被編入了審判團(tuán)隊(duì)，即將開(kāi)始主審案件。而在過(guò)去，他一年的審案量是個(gè)位數(shù)。

全國(guó)人大代表、廣西高院院長(zhǎng)黃克在審議“兩高”報(bào)告時(shí)說(shuō)，通過(guò)院庭長(zhǎng)辦案常態(tài)化，大法官帶頭開(kāi)庭，廣西地區(qū)法院院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)辦理的案件占到了受理案件總數(shù)的36.9%。

內(nèi)部權(quán)力下放，外部建“隔離墻”

周強(qiáng)在報(bào)告中說(shuō)，全國(guó)的法院都正在全面推進(jìn)司法責(zé)任制等基礎(chǔ)性改革，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。

為了防止冤假錯(cuò)案的產(chǎn)生，根據(jù)最高法的相關(guān)文件，2016年9月，山西省高院制定出臺(tái)《關(guān)于完善全省法院司法責(zé)任制的實(shí)施細(xì)則》，明確了司法權(quán)力運(yùn)行的“正面清單”和“負(fù)面清單”。

這份實(shí)施細(xì)則并未對(duì)外公布。王文婭介紹說(shuō)，山西省高院多次開(kāi)會(huì)研究這個(gè)實(shí)施細(xì)則，目前還在逐步完善。可以確定的是，正常情況下，無(wú)論領(lǐng)導(dǎo)、分管院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)，都不得干預(yù)自己沒(méi)有參與審理的案件。

當(dāng)然，也有特殊情況。如果案件影響重大，可以提交到法院的法官委員會(huì)進(jìn)行集體討論。法官委員會(huì)是全國(guó)各法院內(nèi)部成立的專(zhuān)業(yè)委員會(huì)，由院內(nèi)的資深法官構(gòu)成，按照他們的業(yè)務(wù)專(zhuān)長(zhǎng)，可以分為民事委員會(huì)、刑事委員會(huì)等，也可以細(xì)分為勞資爭(zhēng)議、侵權(quán)、合同等不同案件類(lèi)型的委員會(huì)。

在整個(gè)過(guò)程中，每個(gè)細(xì)節(jié)都要全程留痕，方便監(jiān)督。

將權(quán)力下放給了入額法官，此舉激發(fā)了法官的工作積極性。在最高法的工作報(bào)告中，列了這么一組數(shù)據(jù)：上海、廣東、海南法官人均辦案數(shù)量，同比分別增長(zhǎng)21.9%、 22.3%和34.8%。

王文婭也發(fā)現(xiàn)，這一改革在太原中院運(yùn)行良好。責(zé)任下放，法官反而會(huì)認(rèn)真鉆研，聽(tīng)取多方意見(jiàn)，研究各方證據(jù)，慎重做出決定。她說(shuō)，原先的機(jī)制有好處，大家可以集思廣益。但也有弊端，“都負(fù)責(zé)任，就都不負(fù)責(zé)任，因?yàn)樨?zé)任可以分?jǐn)偂！?/p>

另外，安徽省正在建立信息庫(kù)，信息庫(kù)中有大量的先例判決和規(guī)定。每個(gè)案件判決之前，司法輔助人員都會(huì)搜集過(guò)去的最高院的先例判決、國(guó)內(nèi)其他地方的類(lèi)似案件判決情況，合議庭應(yīng)研究案件的相同和不同之處，予以判斷。

“盡量要做到同案同判。如果法官要做出跟指導(dǎo)性案例不同的判決，要有自己特別的理由。”汪利民說(shuō)。

他認(rèn)為，審判管理也對(duì)防止冤假錯(cuò)案的發(fā)生很有效。一方面是進(jìn)行全流程的監(jiān)督和管理，同時(shí)，案件的裁判文書(shū)要進(jìn)行例行評(píng)查。另外，當(dāng)事人的監(jiān)督比任何監(jiān)督都有效。

最高檢也在報(bào)告中提到了司法責(zé)任制。曹建明說(shuō)，他們緊扣“選人、授權(quán)、明責(zé)”三個(gè)環(huán)節(jié)，全面推開(kāi)檢察官員額制改革。通過(guò)考試和審查，已遴選出71476名員額制檢察官。按照“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，制定檢察官權(quán)力清單，檢察官在授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立辦案，對(duì)案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。

甄貞告訴《中國(guó)新聞周刊》，北京市作為司法改革的第三批試點(diǎn)，于去年全面推行以司法責(zé)任制為龍頭的四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革工作。原先由檢察長(zhǎng)、處長(zhǎng)審批的部分事項(xiàng)，現(xiàn)在下放給了檢察官。

有人稱(chēng)此舉為還權(quán)給檢察官，也有人說(shuō)這是檢察官本來(lái)就應(yīng)有的權(quán)力。“盡管提法不同，但做法上都減少了司法體系中類(lèi)似行政審批的層級(jí)，達(dá)到了去行政化、突出了檢察官作為辦案主體的地位。”

甄貞說(shuō)，在這種情況下，就需要界定，什么權(quán)力是檢察官行使的，什么權(quán)力應(yīng)保留在檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)層面。他們制定了履職清單、權(quán)限清單、責(zé)任清單、親歷清單等，構(gòu)建用權(quán)行權(quán)的完整制度體系，真正做到誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)。

法院內(nèi)部已有一套較為完善的機(jī)制，來(lái)防止冤假錯(cuò)案的出現(xiàn)。而在法院外部，通過(guò)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管等措施，防止行政力量對(duì)司法的干預(yù)。

周強(qiáng)在報(bào)告中稱(chēng)，2017年是全面深化司法體制改革決戰(zhàn)之年，將面臨更多難啃的“硬骨頭”。他除了提到應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)司法責(zé)任制、法官員額制和單獨(dú)職務(wù)序列、法官職業(yè)保障的改革之外，也提到人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管的問(wèn)題。

以安徽為例，全省法院有一萬(wàn)多名在編人員，中基層法院院長(zhǎng)由省委組織部統(tǒng)一管理，研究確定人選時(shí)征求省高院意見(jiàn);中基層法院領(lǐng)導(dǎo)班子成員由省委組織部委托當(dāng)?shù)厥形M織部管理，研究確定人選時(shí)征求省高院意見(jiàn)，省高院也可另外提出建議人選。

財(cái)務(wù)方面也類(lèi)似。首批試點(diǎn)法院現(xiàn)在已實(shí)行省級(jí)財(cái)務(wù)統(tǒng)管，其他法院因安徽各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不等、司法保障水平有差異，目前按照中央要求暫緩統(tǒng)一管理，待相關(guān)試點(diǎn)成熟后再在全省推行。

山西和安徽的方法不同。編制內(nèi)所有人的薪資預(yù)算，由省財(cái)政直接發(fā)放到地市和基層法院，地市和縣不負(fù)擔(dān)。以王文婭本人的工資來(lái)說(shuō)，入額后的基本工資增加了50%。

不過(guò)目前，因全省剛剛開(kāi)始全面推開(kāi)司改，山西的薪資標(biāo)準(zhǔn)尚未落實(shí)。

汪利民說(shuō)，他能明顯感覺(jué)到，內(nèi)部或外部人士的干預(yù)，已明顯減少。

供需困境

在今年的兩高報(bào)告中，從嚴(yán)治檢、懲治司法腐敗問(wèn)題均被提及。

曹建明說(shuō)，要“堅(jiān)持從嚴(yán)治檢不動(dòng)搖”。周強(qiáng)說(shuō)，“以零容忍態(tài)度堅(jiān)決懲治司法腐敗。”

2016年，檢察系統(tǒng)內(nèi)查處違紀(jì)違法檢察人員474人，追究了121名領(lǐng)導(dǎo)干部失職失察責(zé)任。法院系統(tǒng)對(duì)769名履職不力的法院領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)，查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神的干警220人。最高人民法院查處本院違紀(jì)違法干警13人，各級(jí)法院查處利用審判執(zhí)行權(quán)違紀(jì)違法干警656人，其中移送司法機(jī)關(guān)處理86人。

據(jù)甄貞介紹，最高檢每年或者每?jī)赡陼?huì)派巡視組到各省巡視，實(shí)地調(diào)研，背靠背訪談，聽(tīng)取意見(jiàn)。一個(gè)檢察院內(nèi)三分之二的干警都會(huì)被巡視組約見(jiàn)，談對(duì)班子成員、用人制度、落實(shí)上級(jí)部署和目前工作的意見(jiàn)。

另外，外界的監(jiān)督也必不可少。周強(qiáng)提到，人大、政協(xié)、各民主黨派、檢察機(jī)關(guān)以及社會(huì)的監(jiān)督都必不可少。在接受社會(huì)監(jiān)督的部分，他提到，應(yīng)加強(qiáng)與新聞媒體溝通，及時(shí)發(fā)布司法信息，主動(dòng)接受輿論監(jiān)督。充分發(fā)揮新媒體平臺(tái)作用，暢通民意溝通渠道。

對(duì)于包括干警在內(nèi)的職務(wù)犯罪罪犯的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的問(wèn)題，山西省出臺(tái)了一項(xiàng)新規(guī)定。“對(duì)原縣處級(jí)以上職務(wù)犯罪罪犯的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行實(shí)行備案審查，一律上網(wǎng)公示，堅(jiān)決杜絕‘有權(quán)人‘有錢(qián)人被判刑后減刑快等問(wèn)題。”

王文婭說(shuō)，這是一種預(yù)防機(jī)制，也是一種制約機(jī)制。“畢竟服刑人員有可能是體制內(nèi)人的同事、上級(jí)、朋友。有了這個(gè)規(guī)定，我們遇到為難的情況時(shí)，也能跟那些關(guān)注此事的頭頭腦腦、三親六戚、朋友們解釋?zhuān)蠹乙埠媒邮堋！?/p>

她說(shuō)，減刑是對(duì)改造、認(rèn)罪服法比較好的人的獎(jiǎng)勵(lì)措施，應(yīng)當(dāng)公平對(duì)待。既然同為服刑人員，就在同一個(gè)起跑線上，不能因?yàn)橹暗穆毼弧⑸韮r(jià)而不一樣。“司法有了公正，才能有公信。”

另外，在“兩高”報(bào)告中，都提到了一些尚待解決的問(wèn)題，其中一個(gè)共性的問(wèn)題，是司法能力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求存在不適應(yīng)的問(wèn)題，存在明顯的供不應(yīng)求。最高法的報(bào)告說(shuō)，法院受理案件數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，一些法院辦案壓力巨大，有的法官常年超負(fù)荷工作，身心狀況堪憂(yōu)。

分析認(rèn)為，在案件登記制實(shí)行，以及對(duì)辦案的質(zhì)量提出更高的要求后，如何解決司法供不應(yīng)求的問(wèn)題，已經(jīng)成為司法改革能否取得成效的重要制約。

兩高的報(bào)告還提到了一些新的情況。最高法的報(bào)告提到，在推進(jìn)司法改革中存在政策落實(shí)不到位、紀(jì)律執(zhí)行不到位問(wèn)題，有的法院在員額制改革中搞平均主義或論資排輩，有的院庭長(zhǎng)放權(quán)以后不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督。

最高檢的報(bào)告提到，法律監(jiān)督還不到位，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不善監(jiān)督問(wèn)題依然存在，一些地方民事、行政、刑事執(zhí)行檢察工作薄弱。