系統權變理論視閾下推進我國紀檢監察體制現代化探析

王耀強

?

系統權變理論視閾下推進我國紀檢監察體制現代化探析

王耀強

（中共湖南省委黨校 湖南 長沙 410000）

紀檢監察體制改革必須以現代化為其目標指向。同時，這是一項系統工程，不能片面地割裂改革措施之間的有機聯系，必須全盤考慮、綜合施策。結合系統權變理論的優勢，考慮到這兩者之間的緊密對接，可以從更新執紀監督理念和方式、加強組織獨立性和權威性、增強人員素質和能力、規范監督權力運行等四個方面來整體推進當前我國的紀檢監察體制改革。

紀檢監察；系統權變理論；治理體系；體制改革

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”這深刻表明，中國的改革已經進入建立健全制度體系，使各方面制度更加成熟定型，從而實現國家有效治理的新階段。紀檢監察體制是我國治理體系的重要組成部分，其本身的現代化是國家治理現代化的應有之義。當前，我國正在深入推進國家監察體制改革試點，在改革的方案和路線圖還不完全清晰的背景下，學者們針對如何完善這一制度提出了各種建議和設想。遺憾的是，這些建議和設想大多停留在問題的表面，沒有看到各項改革措施的內在有機聯系，缺乏一種整體觀。然而，紀檢監察體制改革又是一項綜合性、系統性、全局性的改革，改革的措施牽一發而動全身，必須著眼全局、多措并舉、形成合力。基于這一考量，為了全方位、多角度、多樣態地闡釋紀檢監察體制改革的相關問題，本文引入了國際上流行的基于系統論和權變觀的專門致力于研究組織和管理問題的系統權變理論為分析模型，以期對這一問題有更好的了解。

一、治理體系和治理能力現代化是紀檢監察體制改革的目標指向

政治學界普遍認為：國家權力對社會施加影響的模式大致經歷了這么幾個階段：管制狀態（傳統行政）——管理狀態（新公共管理）——治理狀態（治理現代化）。可以說，我國的國家發展進程走的正是這一路徑，目前正處于從第二階段到第三階段的過渡與探索期。因此，以現代化為總目標的全面深化改革進程中，一切領域和環節的變革都應適應現代化這一鮮明的時代要求。

（一）治理和治理現代化

當代國家和社會正在經歷著深刻變革，新事物方興未艾，新問題層出不窮。公共事務日益復雜，利益主體日益多元，民眾需求日益多樣，這使得國家管理的難度日益加大，亟需新的模式適應變革。在這一背景下，治理理論在20世紀80年代應運而生，并被廣泛地應用于政治、經濟、社會等諸領域，起著框架性的解釋和指導作用。全球治理委員會這樣界定治理：“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。”[1]由這一定義及相關文獻中的表述可知，治理主要的內涵就是指由包括公共、私人部門和公民在內的多主體通過制定正式制度和非正式協定來共同協調和處理公共事務的一個持續互動的行為過程。與傳統的管制和管理相比，治理的突出特征同時也是它的顯著優勢就是強調多元主體的共同參與，強調參與過程的協調、合作與共擔共享，突出民主、法治與社會化原則。

當前我國提出的國家治理現代化是治理理論發展的一個新高度和一個新的里程碑，是適合我國國情的一個重大戰略抉擇。有別于傳統管理模式，治理現代化要求國家各方面的治理要更好地體現出科學性、民主性、法治性，同時各方面的運行要更加制度化、規范化、程序化。它主要包括兩部分，一是治理體系現代化，一是治理能力現代化。“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、互相協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”[2]簡單來看，治理體系現代化是指國家治理組織系統結構的現代化，治理能力現代化是指國家治理者素質和治理方式方法的現代化。“國家治理體系和治理能力是一個相輔相成的有機整體，有了好的國家治理體系才能真正提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。”[3]

（二）紀檢監察體制是國家治理的重要組成部分

我國的紀檢監察體制經過幾十年的發展變遷形成了今天這樣一個局面：依托一系列黨內法規條例和行政監察法律法規，依靠一系列相應的配套制度設計安排，承擔起執政黨和政府專門監督機關的重任，在推進廉政建設、增進民生福祉、實現社會正義等方面發揮了重要的作用。鑒于紀檢監察機關特殊的性質，它工作涉及面廣，具有全局性、綜合性、滲透性的特點，是社會各領域治理的一個紐帶，在國家治理體系中扮演著一個舉足輕重的角色。中央紀委書記王岐山曾指出：“紀檢監察工作是國家治理體系的重要組成部分，要改革反腐體制，逐步實現治理體系和治理能力現代化。”[4]鑒于紀檢監察體制在國家治理中的重要地位和作用，在以實現國家治理現代化為目標的全面深化改革的總藍圖中，紀檢監察體制的變革與創新也必須以現代化為目標指向，這樣不僅能為經濟社會發展創造一個良好的環境，還能為自身的健康運行提供一個科學的運行圖式，進而成為衡量現代化治理能力的一個重要標準。

二、系統權變理論與我國紀檢監察體制的契合

我國當前進行的紀檢監察體制改革是一項全方位、多領域的深層次改革，影響度廣，輻射面大，必須用一種全局的、動態的眼光來考察。系統權變理論正是這樣一種以系統論和權變觀為突出特征的理論視角。找到兩者的共通性和契合點無疑有助于幫助我們更好地認識和推動當前紀檢監察體制的改革。

（一）系統權變理論內涵及優勢

弗萊蒙特?Ｅ?卡斯特和詹姆斯?Ｅ?羅森茨韋克共同完成的《組織與管理：系統方法與權變方法》一書標志著系統權變理論的誕生。他們認為：“尋求最大的一致性是管理的主要任務，提高效能、效率和成員滿足感的有效手段是組織同環境以及內部設計之間達到互相和諧。”[5]系統權變觀主張組織不僅是在與其有關聯環境的持續作用中達到動態合理平衡運行同時仍保持其內外能量有效轉換的開放性系統，還是關系整體同外界變化著的動態環境有一定區分限定的具有技術性的社會系統。[6]他們提出，任何一個組織一般都由目標價值、結構、技術、管理、社會心理五個分系統組成，同時它們與對各分系統均有不同程度且具非線性和復雜性影響的環境超系統共同構成了解析組織與管理的系統權變模型。

系統權變理論由系統論和權變觀兩部分有機結合而成。“系統觀念使人們在面對復雜多變形勢時得到及時、有效且更具深度認識，從而有助于提高行動者采取適合具體實際的行之有效的管理行動”。[7]權變觀有助于我們在充分認識到組織復雜性的基礎上，恰當地將結構與技術相匹配，將環境與設計相聯系，將戰略與戰術相結合，為人們因時因地制宜處理事務提供了一個靈活的框架。鑒于系統權變理論這一突出的優勢，上世紀70年代至今，它被廣泛地應用于廣大政府機關的組織變革與創新，有效提升了組織效能。

（二）系統權變理論與我國紀檢監察體制的對接

當前我國的紀檢監察體制改革是一項涉及面廣、結構復雜的系統工程，由各個不同的層面和部分組成。結合我國紀檢監察的實際情況并借鑒和融合系統權變模型，能夠有效找到它們的對接點。具體對接情況表述如下：紀檢監察超環境系統是一個由政治、經濟、文化、社會、生態等要素組成的龐雜系統，它為整個紀檢監察系統提供外部環境和依托，與其他系統進行互動與策應。環境超系統根本上形塑紀檢監察系統的價值觀與目標，很大程度上影響和制約著整個系統的分化與整合。紀檢監察目標與價值分系統涉及紀檢監察的價值觀和價值體系，它通過職能因子耦合組織目標與組織決策，彰顯紀檢監察宗旨與價值。紀檢監察技術系統涵蓋完成本職工作所需具備的專業知識和技能及相應的硬件和軟件設備等，技術因子影響著該系統的社會心理系統和組織結構系統。紀檢監察結構分系統包含紀檢監察組織模式、機構設置、管理層次與幅度、工作職責、職位數量等，與其他分系統有著密切的聯系。紀檢監察社會心理分系統包括紀檢監察組織心理、群體心理、個體心理等要素，它是一把“雙刃劍”，其健康與否直接影響監督效能的發揮。紀檢監察管理分系統統屬紀檢監察的領導、決策、執行、監督等環節，通過擬定工作目標、計劃，建立控制程序等將整個紀檢監察系統向前推進。總之，紀檢監察環境超系統由于自身的變化相應對其他分系統提出變革要求，各分系統則通過內部諸要素的優化整合對環境超系統的變遷作出回應。同時，各個分系統之間又互相交叉和滲透進而形成一個有機的統一體。兩者配合，充分彰顯了整個紀檢監察系統的有效性與適應性。由此觀之，紀檢監察體制的整體性與回應性和系統權變模型架構之間能夠形成協同對應、有效匹配。

三、推進我國紀檢監察體制現代化的實現路徑

當前進行的全面深化改革突出強調更加注重系統、整體、協同的戰略要求，這也應當成為推進當前紀檢監察體制改革的重要指導原則。針對當前我國紀檢監察體制普遍存在著的獨立性不強、權威性不顯、專業化不高、協調性不足，法律法規不完善、權力行使不科學、內部管理不規范等與現代化相背離的突出問題必須整體考慮、綜合施策。結合當前國家監察體制改革的有關設想和精神，以系統權變的視角來審視，筆者認為改革目前的紀檢監察體制必須做好以下幾方面的工作。

（一）更新執紀監督理念，創新監督方式

思想是行動的先導，沒有一些現代化的與時俱進的理念就不可能有推動現代化的行為。因此，要推動紀檢監察體制改革向現代化邁進就必須要求廣大紀檢監察干部轉變那些傳統、落后的思想意識，樹立一些現代化的監督理念。首先，樹立強化對權力制約和監督的正確觀念。傳統的一些不好的監督觀念認為，我們的干部覺悟普遍較高不必監督；監督要服從一時一地的經濟社會發展，不能過多監督；干部尤其是一把手權力過大不敢監督。必須摒棄這些不能、不敢、不必監督的落后觀念，樹立起權力監督是對干部負責、對國家負責、對人民負責的理念。同時，監督要摒棄以前的人治思維，更多地運用法治思維和方式來推進工作。其次，培養創新精神，摒棄保守觀念。切實扭轉那種只重事后懲戒，不重事前防范事中控制的落后思維，實行關口前移，將事前防范、事中控制、事后懲戒有機結合起來，筑牢監督的完整防線。同時要善于創新運用經濟、法律等手段激發監督活力，以創新的思維把脈現實，克服被動守成的保守觀念。最后，樹立群眾路線意識，摒棄特權思想。現代化社會的治理強調多元主體的共同參與，紀檢監察工作也應如此。要積極創造條件，充分提供能讓廣大群眾參與紀檢監察工作的平臺，廣泛聽取民意，多方匯聚民智，進而形成對權力監督制約的強大合力。

（二）整合不同的監督力量，提高紀檢監察機關的獨立性和權威性

治理現代化要求組織的系統結構必須優化，符合組織運行的本質客觀要求，這樣才能發揮出組織應有的作用。當前最突出的就是要解決紀檢監察“雙重領導體制”的問題。按照積極穩妥、分步推進的原則，首先是要積極落實黨的十八屆三中全會提出的紀檢監察領域“兩個為主”和“兩個全覆蓋”，推進雙重領導體制的具體化、程序化、制度化。在這一成果基礎上探索整合分散于黨、政、司法等系統的監督職能并實行大合署，成立隸屬于各級人民代表大會的人民監察委員會，統一行使權力監察職能，處于監察的核心和樞紐地位。需要注意的是，為了充分保證這一新成立機關能夠有充分權威行使監察權力，必須立法賦予其必要的監督權限如調查權、審計權、留置權、處置權等。實踐證明，監察主體的相對獨立是保證監察職能充分發揮的一個不可或缺的條件，因此還要積極探索保證這一新成立機關獨立性的措施。要以上級監察機關的管理為主，地方為輔，實現監察機關內部人、財、物管理的獨立，直至最后完全垂直獨立。整合內部監督資源，實現監督的相對獨立，提升監督的權威性，這些舉措將充分理順監察系統內部關系，回歸監督的權力本質，有效避免“虛監”、“弱監”和“失監”，進而充分發揮出監察應有的作用。

（三）加強內部管理，提高監察隊伍專業素質和能力

國家治理現代化歸根到底是人的現代化以及人所運用的技術手段的現代化。為了進一步規范紀檢監察系統的內部管理，建設一支高素質的紀檢監察干部隊伍，當前應該抓好以下幾方面的工作。首先，建立合理的選拔、培養機制。完善干部準入機制，提高進入的門檻，仿照法官、檢察官實行資格準入。實行紀檢監察干部職業化，建立一支穩定的力量。完善干部培訓教育機制，不斷提升干部的業務能力和思想水平。其次，加強對干部的日常管理和考核。借鑒管理學中的全面責任管理和績效管理，探索建立紀檢監察系統內部的日常績效考核管理體系，加上嚴格的監督執行，這將有助于提高工作效能。最后，提升干部的專業素質能力，加強對科學技術的運用。廣大紀檢監察干部要適應信息化時代要求，努力學習金融、法律、管理、心理、計算機等領域的專業知識，提升自己的專業理論水平和能力。要善于借助和運用當今功能強大的互聯網，開展電子監察、網絡反腐等，提高監督效率。加強紀檢監察系統現代化軟件、硬件建設，使精干專業的人才隊伍與高科技技術手段形成有效融合。所有這些措施的目的就是致力于打造一支品德好、素質高、業務強，懂監察、會監察、善監察，規模適度、訓練有素、精干敬業的專業監督隊伍。

（四）健全法規制度，規范監督權力運行

法治化是國家治理現代化一個重要的衡量指標，關系著治理的順利進展與成效。黨的十八屆三中全會提出：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。”從這方面來看，當前紀檢監察體制改革應加強以下幾方面的改進。首先，根據經濟社會快速發展的實際情況及建設法治國家的戰略要求，加緊制定和完善相關的監督領域法律法規，如監督法、反腐敗法、審計法、公職人員財產申報法等，同時健全一系列配套的制度規定，從而織密權力監督的法律制度體系，做到有法可依。其次，規范監督權力的行使。建立起科學嚴密的工作程序和業務流程，明確權力行使的條件和程序，確實做到不越權、不瀆職，將從嚴管理干部的要求貫穿于監察工作全過程。最后，加強內部監督，同時積極引入外部監督。歷史經驗一再證明：對監督權本身進行監督是權力監督這一概念的題中應有之義，監督權如果不受監督就違背了設置監督機構的初衷。紀檢監察機關必須建立健全內部權力監督和互相制約機制，加大自我監督力度，切實解決“燈下黑”問題。同時還可以嘗試引入外部民主監督和輿論監督，確保監督權的不變質。

紀檢監察體制改革是我國當前正在全力推進的重大政治體制改革，關系重大，影響深遠。只有更新執紀監督理念才能為這項改革提供內在的方向指引和精神動力支持；只有整合不同的監督力量，提高紀檢監察機關的獨立性和權威性才能為這項改革提供堅強的組織保證；只有規范內部管理，提高紀檢監察隊伍人員的素質和能力才能為這項改革提供強大的人力資源保障；只有健全法規制度，規范監督權力運行才能為這項改革塑造外在的剛性約束。這四方面舉措內外兼顧、互相配合，能夠有效發揮紀檢監察體制改革的協同效應，使改革效果最大化。最后，只有繼續全面深化以實現國家治理現代化為目標的改革，形成“五位一體”的總體戰略布局，才能為監察體制改革創造一個良好的社會環境，我國的紀檢監察體制才能更好地適應經濟社會的發展，為中國夢的順利實現發揮應有的作用。

[1]俞可平．治理與善治[M]．北京：社會科學文獻出版社，2000:4.

[2] 習近平．完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化[N]．人民日報，2014-02-18（01）.

[3] 王偉光．努力推進國家治理體系和治理能力現代化[J]．求是，2014（12）.

[4] 新華網．憶歷史，促反腐：王岐山在湖北調研時的講話解讀.http:politics.people.com.cn/n/2013/-1125/c70731-23651641.html.

[5][6][7] (美)弗萊蒙特?Ｅ?卡斯特、詹姆斯?Ｅ?羅森茨韋克：納織與管理：系統方法與權變方法：第４版[M]．北京：中國社會科學出版祉，2000：144、150、147．

責任編輯：倪 芬

D630.9

A

1674-1072（2017）04-043-04

2017-06-02

第六屆教育教學與建設立項項目子課題的階段性成果。

王耀強（1990-），男，江西永豐人，中共湖南省委黨校黨史教研部中外政治制度專業碩士研究生，主要從事中外監督制度研究。