“三規(guī)合一”背景下的鄉(xiāng)村規(guī)劃

游 美 紅

(山西省榆次公路管理段，山西 晉中 030600)

1 概述

“三規(guī)”即規(guī)劃體系中對(duì)城市發(fā)展影響最大的三個(gè)規(guī)劃——國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃；“三規(guī)合一”即是在編制、實(shí)施、管理等方面將這三個(gè)規(guī)劃相互融合、銜接，從而解決規(guī)劃“打架”的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間資源協(xié)調(diào)發(fā)展，保證鄉(xiāng)村與城市具有平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，為鄉(xiāng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供政策支持與法律依據(jù)。

2 鄉(xiāng)村規(guī)劃“三規(guī)合一”的意義

2.1 鄉(xiāng)村規(guī)劃“三規(guī)合一”是推動(dòng)我國(guó)規(guī)劃體制改革的基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村的地域范圍相對(duì)較小、用地類(lèi)型相對(duì)單一、涉及的利益關(guān)系也較為簡(jiǎn)單，因此村層面開(kāi)展“三規(guī)合一”，更具可執(zhí)行性，是推動(dòng)我國(guó)規(guī)劃制度改革的基礎(chǔ)。

2.2 鄉(xiāng)村規(guī)劃“三規(guī)合一”是促進(jìn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力

鄉(xiāng)村發(fā)展最大的阻礙就是產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過(guò)鄉(xiāng)村規(guī)劃“三規(guī)合一”，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)、用地與空間的關(guān)系，使資源、人口、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配；“三規(guī)”共同編制、互相協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理、共同發(fā)揮作用，才能促進(jìn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 鄉(xiāng)村規(guī)劃“三規(guī)合一”是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵

首先，鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)以縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為宏觀指導(dǎo)，落實(shí)其中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略，并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，及時(shí)調(diào)整和修改計(jì)劃。其次，鄉(xiāng)村地區(qū)有著豐富的土地資源，用地性質(zhì)又十分復(fù)雜，鄉(xiāng)村規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)受到土地利用總體規(guī)劃的限制，并與其相互協(xié)調(diào)。最后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的具體實(shí)施也需要土地利用總體規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃的支持與引導(dǎo)，通過(guò)優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、調(diào)整用地布局，避免資源的無(wú)序開(kāi)發(fā)，造成浪費(fèi)，最終促進(jìn)發(fā)展計(jì)劃中具體項(xiàng)目的落實(shí)。因此，通過(guò)“三規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)“三規(guī)”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，才能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域空間，保護(hù)耕地，優(yōu)化開(kāi)發(fā)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

3 鄉(xiāng)村規(guī)劃“三規(guī)合一”的核心問(wèn)題

3.1 “三規(guī)”自身存在的矛盾

3.1.1規(guī)劃期限不同

縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期限為5年，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限為15年，而鄉(xiāng)村規(guī)劃一般為10年～20年，三者規(guī)劃期限均不相同，各自為政。

3.1.2規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)與側(cè)重內(nèi)容不同

縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是政策性的，注重發(fā)展，確定未來(lái)五年社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)，引領(lǐng)縣域各個(gè)方面、多種利益的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展，但其空間性較弱；土地利用總體規(guī)劃的核心是耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)，參考上一級(jí)的土地利用總體規(guī)劃，分配與控制土地利用的指標(biāo)；鄉(xiāng)村規(guī)劃的重點(diǎn)則是建設(shè)，通過(guò)調(diào)研現(xiàn)狀，統(tǒng)籌資源、合理布局，引領(lǐng)鄉(xiāng)村地區(qū)的有序建設(shè)，側(cè)重于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等發(fā)展情況在空間上的反映。由于“三規(guī)”各自出發(fā)點(diǎn)與側(cè)重點(diǎn)不同，使“三規(guī)合一”無(wú)法順利進(jìn)行。

3.1.3規(guī)劃的目標(biāo)與任務(wù)不同

縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃作為宏觀指導(dǎo)，主要反映地方的發(fā)展目標(biāo)與訴求；土地利用總體規(guī)劃則是自上而下的落實(shí)上一級(jí)規(guī)劃提出的用地剛性控制內(nèi)容；而鄉(xiāng)村規(guī)劃除了“自上而下”的遵循上一級(jí)規(guī)劃提出的原則和要求外，更多的是根據(jù)規(guī)劃區(qū)自身的條件，因地制宜的提出規(guī)劃方案，因此更具有科學(xué)性和實(shí)踐性。

3.2 “三規(guī)”編制過(guò)程中存在的矛盾

3.2.1編制規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)不同

我國(guó)現(xiàn)存的“三規(guī)”并行的規(guī)劃體系已有六十多年的歷史，“三規(guī)”各自都已經(jīng)有了相對(duì)成熟的技術(shù)規(guī)范與編制標(biāo)準(zhǔn)，在編制思路與方法上也都自成體系，很難達(dá)成統(tǒng)一。

3.2.2缺少信息的溝通與共享

“三規(guī)”由不同部門(mén)編制，但各部門(mén)之間缺乏基礎(chǔ)資料的溝通與共享，如果三個(gè)部門(mén)之間缺乏統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)，將很難實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”。

3.3 “三規(guī)”實(shí)施過(guò)程中存在的矛盾

3.3.1管理部門(mén)不同

目前，縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃屬于縣發(fā)改委計(jì)劃局管轄，土地利用總體規(guī)劃歸縣國(guó)土局管轄，鄉(xiāng)村規(guī)劃則屬于建設(shè)局管轄，三個(gè)部門(mén)在體制上處于平級(jí)，又缺乏協(xié)調(diào)的平臺(tái)，只能各自為政。

3.3.2缺少法律保障

鄉(xiāng)村規(guī)劃受到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的保護(hù)，土地利用總體規(guī)劃受《土地管理法保護(hù)》，而縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的法律保護(hù)尚不明確。在實(shí)施過(guò)程中，“三規(guī)合一”又缺少法律保障，所以實(shí)施起來(lái)相對(duì)困難。

4 鄉(xiāng)村規(guī)劃“三規(guī)合一”的探索

4.1 明確“三規(guī)”從屬關(guān)系

在國(guó)家層面，國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃起到宏觀調(diào)控作用，然而在縣域?qū)用妫h國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的編制水平較低，空話套話較多，很難對(duì)全縣與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展起到宏觀指導(dǎo)作用；土地利用總體規(guī)劃主要對(duì)縣域土地指標(biāo)進(jìn)行宏觀調(diào)控，缺少經(jīng)濟(jì)發(fā)展與空間規(guī)劃方面的內(nèi)容，也不能作為指導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展的主要規(guī)劃。

所以，“三規(guī)”應(yīng)以鄉(xiāng)村規(guī)劃為主導(dǎo)，通過(guò)與縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的融合，加強(qiáng)其綜合協(xié)調(diào)能力，對(duì)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)的宏觀把控能力，以及對(duì)各類(lèi)用地指標(biāo)的控制能力。三者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，建立“三規(guī)合一”的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系。

4.2 建立“三規(guī)”銜接平臺(tái)

2011年，我國(guó)印發(fā)了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃在空間布局方面的體現(xiàn)，是土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃在空間布局方面的依據(jù)。因此，主體功能區(qū)規(guī)劃是“三規(guī)”銜接的重要平臺(tái)。然而，主體功能區(qū)規(guī)劃的編制只進(jìn)行到省級(jí)層面，在鄉(xiāng)村規(guī)劃中，應(yīng)參照主體功能區(qū)規(guī)劃，制定“鄉(xiāng)村功能區(qū)規(guī)劃”，將縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中制定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)落實(shí)到具體的空間布局層面，使“三規(guī)”具有相同的空間載體，更容易相互對(duì)接。

4.3 探索“三規(guī)合一”有效路徑

1)統(tǒng)一“三規(guī)”規(guī)劃期限。“三規(guī)合一”首先應(yīng)確?！叭?guī)”的規(guī)劃期限協(xié)同。比較“三規(guī)”各自的規(guī)劃期限，最長(zhǎng)的為20年，每5年修訂一次。因此，“三規(guī)合一”在進(jìn)行發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)，以20年為遠(yuǎn)期規(guī)劃，5年為近期規(guī)劃比較合適?？梢栽?年的期限范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，使“三規(guī)”保持統(tǒng)一。

2)統(tǒng)一“三規(guī)”規(guī)劃范圍。“三規(guī)合一”應(yīng)統(tǒng)一建設(shè)用地規(guī)模邊界，合理安排建設(shè)用地邊界內(nèi)的各功能區(qū)邊界；統(tǒng)一非建設(shè)用地邊界，明確基本農(nóng)田及生態(tài)用地保護(hù)邊界。使“三規(guī)”做到在同一空間范圍內(nèi)統(tǒng)一編制。

3)統(tǒng)一“三規(guī)”技術(shù)規(guī)范?！叭?guī)合一”由于空間上的重合，應(yīng)建立統(tǒng)一的用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。在鄉(xiāng)村現(xiàn)有的用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，參考國(guó)家相關(guān)的技術(shù)規(guī)范，建立一套完整的能涉及鄉(xiāng)村所有空間的用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，并確保其靈活適用性，以加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)作用。

4.4 構(gòu)建“三規(guī)合一”規(guī)劃體系

1)建立一個(gè)信息共享平臺(tái)。要實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”首先要建立一個(gè)包含大量基礎(chǔ)資料和各類(lèi)數(shù)據(jù)的信息共享平臺(tái)，最好將之前的規(guī)劃信息也錄入到平臺(tái)中，為接下來(lái)的規(guī)劃編制提供指導(dǎo)與參考。通過(guò)3s等技術(shù)手段，將國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃的各項(xiàng)內(nèi)容集成到“一張圖”上，避免規(guī)劃產(chǎn)生沖突。

2)建立一個(gè)管理協(xié)調(diào)機(jī)制。為確保“三規(guī)合一”規(guī)劃工作的有效銜接，提高各部門(mén)的效率與服務(wù)水平，應(yīng)構(gòu)建一套通用的管理協(xié)調(diào)機(jī)制。規(guī)劃編制時(shí)，各部門(mén)既要權(quán)責(zé)分明，又要加強(qiáng)互動(dòng)溝通，如有必要可將三個(gè)部門(mén)完全合并，統(tǒng)一管理，一方面精簡(jiǎn)了相關(guān)工作人員，一方面有利于鄉(xiāng)村“三規(guī)合一”的實(shí)施。

3)建立一個(gè)項(xiàng)目審批流程?！叭?guī)”應(yīng)建立相同的項(xiàng)目審批流程。評(píng)估建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)由三個(gè)部門(mén)共同協(xié)作，完成項(xiàng)目的審批，在確保申請(qǐng)完善的前提下，盡量簡(jiǎn)化審批流程，并且審核工作要做到公開(kāi)透明，以改善鄉(xiāng)村地區(qū)的投資環(huán)境，促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展。

4)建立一個(gè)監(jiān)督協(xié)調(diào)小組。目前，“三規(guī)”由三個(gè)不同部門(mén)編制，三個(gè)部門(mén)各自為政，對(duì)于損害自身利益的事情絕不讓步，阻礙了“三規(guī)合一”的順利推行。為解決這一難題，應(yīng)由縣級(jí)政府牽頭“三規(guī)合一”，并成立一個(gè)比三個(gè)部門(mén)高一級(jí)的監(jiān)督小組，協(xié)調(diào)各部門(mén)之間的利益，監(jiān)督并推進(jìn)“三規(guī)合一”的實(shí)施。

5 結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村“三規(guī)合一”具有深刻現(xiàn)實(shí)意義，是推動(dòng)我國(guó)規(guī)劃體系改革的基礎(chǔ)，是促進(jìn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。

[1] 王天偉,趙立華,趙 娜.“三規(guī)合一”的理論與實(shí)踐[A].城市規(guī)劃和科學(xué)發(fā)展——2009中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集[C].2009.

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