新疆開都-孔雀河流域地表水與地下水統一管理的探討

趙少軍

（新疆塔里木河流域管理局，新疆 庫爾勒 841000）

新疆開都-孔雀河流域地表水與地下水統一管理的探討

趙少軍

（新疆塔里木河流域管理局，新疆 庫爾勒 841000）

針對新疆開都-孔雀河流域地表水地下水開發利用存在的問題，從水資源統一管理的角度出發，對現狀水資源管理模式存在問題、產生的危害及應對措施進行了闡述，希望能為類似地區的水資源統一管理提供考借鑒。

水資源；地表水；地下水；開都-孔雀河流域

水是生命之源、生產之要、生態之基。新疆是典型的內陸干旱區，“綠洲經濟、灌溉農業”是其顯著特點。新疆塔里木河流域管理局受自治區人民政府的賦權，負責全面行使塔里木河流域九源一干地表水資源統一管理的職責，地下水的開發利用由流域內各地、州水行政主管部門依照《水法》的相關要求負責管理，塔里木河流域的水權管理（地表水資源和地下水資源管理）實際上是處于分離狀態，而在流域內的一些灌區，地下水私采、超采現象相當嚴重，導致塔里木河流域管理局處于“有權難用，有法難行”的尷尬境地。針對上述這些問題，本文以巴音郭楞蒙古自治州境內的開都-孔雀河流域為例，論述該流域地表水與地下水分離管理存在的問題，并提出一些意見及建議。

1 流域概況

開都-孔雀河流域位于新疆巴音郭楞蒙古自治州境內，包括和靜縣、和碩縣、焉耆縣、博湖縣、庫爾勒市與尉犁縣一部分。流域上游為開都河，發源于天山中部薩阿爾明山，河流流經大、小尤魯都斯盆地，最后進入焉耆盆地，匯入博斯騰湖，博斯騰湖湖水經孔雀河由湖西岸流出，穿過庫魯克塔格山，進入塔里木盆地。開都-孔雀河流域地表水資源總量為42.01億m3，地下水資源與地表水資源不重復量為2.06億m3，流域水資源總量為44.07億m3。

建國以來，開都-孔雀河流域耕地面積已由2.446×104hm2擴大到2010年的39.16×104hm2，人口從1949年的9.06萬增加到2010年的120.5萬。目前，開都-孔雀河流域已發展成為自治區糧、棉、糖、瓜、菜等的主要生產基地和農副產品加工與出口的重點地區，是天山南麓綠洲經濟帶核心發展區，也是國家重要的石油、天然氣等能源基地。

然而，隨著流域經濟社會的快速發展，水資源問題逐漸成為制約經濟社會發展的瓶頸，如何對開都-孔雀河流域水資源進行統一管理，科學利用，促進流域經濟社會可持續發展是目前面臨的重要課題。對此，應該立足長遠，統籌考慮流域地表水、地下水的管理模式，解決流域地表水與地下水資源統一管理過程中存在的問題，為流域經濟發展、糧食安全、生態和諧提供資源保障。

2 開都-孔雀河流域水資源開發利用現狀

開都-孔雀河流域水資源總量為44.07億 m3，單位面積水資源量為5.72萬m3/km2，現狀人均占有水資源量為4022.5m3/人。流域多年平均地表水資源量為 42.01億 m3，現狀年地表水引水量為29.66億m3，占地表水資源量的70.6%；現狀年地下水可開采量為9.52億m3，地下水實際開采量為7.82億m3，占地下水可開采量的82.14%，開采利用程度較高。

據統計，流域現狀年用水量為37.48億 m3，其中引地表水 29.66億 m3，占總用水量的79.14%；開采地下水7.82億 m3，占總用水量的20.86%。用水量中農業灌溉用水量為 22.15億m3，約占總用水量的 72.2%；林牧漁用水量為6.347億m3，約占總用水量的20.1%；工業用水量0.380億m3，約占總用水量的1.2%；城鎮公共用水量0.071億m3，約占總用水量的0.2%；居民生活用水量為 0.481億 m3，約占總用水量的1.4%；生態環境用水量為1.226億m3，約占總用水量的3.4%。

3 流域地表水和地下水管理存在問題、危害及原因

雖然開都-孔雀河流域地表水用水總量的控制管理不斷加強，但流域內經濟的快速發展，地下水管理權的分離，造成流域管理機構無法對地下水的開采進行有效監控和管理。

3.1 存在的問題

（1）農業灌溉面積大，大量的農業需水造成水資源緊缺。

塔里木河流域近期綜合治理工程實施以來，據巴州國土資源局統計，截止 2011年年底，開都-孔雀河流域灌區灌溉面積已達587.4萬畝，比2001年國務院批復的《塔里木河流域近期綜合治理規劃報告》中核定的規劃面積（294.3萬畝）超出一倍，灌溉面積的大幅增加，造成農業用水量劇增。

（2）地下水資源過度開采。

隨著開-孔河流域地表水用水總量控制管理的不斷加強，增加的灌溉面積大多無地表水用水指標，因而大量開采地下水進行灌溉。而地下水主要依靠地表水補給，大量開采地下水致使流域內河道輸水損耗不斷加大，變相占用了地表水資源。據初步統計，開都河兩岸現有機井近 3000眼，1996～2003年，開都河平均河道損失為6.41%，2003～2011年卻高達14.1%，特別是近幾年，開都河出山口至入湖口河段損失水量甚至達到8億m3左右，開都河入博斯騰湖水量不斷減少；孔雀河兩岸現有機井約3000眼左右，1998年以前，孔雀河平均河道損失為 23.7%，而 1999～2011年卻達到31.5%，較1998年以前河道損失增加了3億 m3左右。

（3）流域生態環境十分脆弱。

近些年來，隨著流域內的焉耆盆地大規模工農業開發以及人口的迅速增加，使得博斯騰湖水位已降至《巴音郭楞蒙古自治州博斯騰湖流域水環境保護及污染防治條例（修訂草案）》明確規定的最低控制水位1045.0m，并使得博斯騰湖及其湖濱地區生態環境直接或間接的受到焉耆盆地工業污水、城鎮生活污水以及農田排水的危害。

另據塔里木河流域巴音郭楞管理局七個水源地數據統計，近十年來（2002～2012年）水源地累計地下水位平均下降達1.1m。可以說，機井的盲目擴張和地下水的過量開采，嚴重破壞了流域“三水（地表水、地下水與大氣降水）”的平衡關系，造成了嚴重的危害。

3.2 產生的危害

一是地下水位不斷下降，機井越打越深，形成惡性循環。流域內機井建設時間可分為兩個階段，第一階段為上世紀80年代所建，由于成井質量差，淤積嚴重，維修管護不好，大部分機井目前的實際深度均小于80m，隨著流域內地下水位的下降，致使這部分機井出現了吊空、塌陷、涌沙現象，并導致部分機井報廢；第二階段為近10年來所建的中、深井，井深為80～200m，由于缺乏統一規劃，且分布不均衡，已造成局部地下水超采，并加速了周邊較淺機井的廢棄。

二是灌區抗旱減災能力減弱。近年來，盡管開都-孔雀河流域的地下水出現了嚴重采補失調，且地表水利用量逐年減少。由于未出現較為嚴重的干旱年份，流域內農業和糧食生產未受到大的影響，若遇干旱年份，地表水不足，地下水又無法保證供給，出現旱災的情況將難以避免。

3.3 形成的原因

形成這一問題的主要原因是流域地表水的利用受到客觀條件的制約以及流域內地表水與地下水資源沒有實現統一管理造成的，表現在三個方面：一是受地表水灌溉價格的影響，農民更愿意選擇取用方便的井水；二是受灌區田間工程制約，有些農田得不到地表水的灌溉，只能選擇采用地下水灌溉；三是地下水開采缺乏有效監管，流域內農業灌溉機井大量增加。

4 加強開都-孔雀河流域地表水與地下水資源管理的對策

地表水與地下水統一管理，是實現開都-孔雀河流域水資源可持續利用、維護流域生態環境穩定與和諧的必要條件。但目前在管理上卻被人為分割為地表、地下兩個管理主體，流域水資源管理單位（塔里木河流域巴音郭楞管理局）僅能管理地表水及一部分地下水的取用，而地下水的取用卻主要由當地水行政主管部門管理（巴音郭楞蒙古自治州水利局），造成地表水、地下水難統一，產生了極大的不良后果，這種狀況若不及時改善，將對流域社會經濟產生巨大的損失，產生更大的生態災難。

4.1 從法律和政策層面入手，為地表水、地下水統一管理提供相應的制度保障

《水法》第二十三條明確規定：“地方各級人民政府應當結合本地區水資源的實際情況，按照地表水與地下水統一調度開發、開源與節流相結合、節流優先的原則，合理組織開發、綜合利用水資源”。我區目前缺乏針對灌區地表水、地下水統一管理方面的地方性法規，雖然自治區針對塔里木河流域水資源管理出臺了《新疆維吾爾自治區塔里木河流域水資源管理條例》，但該條例僅明確了塔里木河流域管理局對地表水的管理，而對地下水的管理則存在立法真空。因此，應加強該條例的補充完善，對流域水資源統一管理、科學利用進行更加全面細致的規定，以水資源的可持續利用支撐流域經濟社會的可持續發展。

4.2 實行水資源統一管理，推廣地表水地下水聯合灌溉模式

統籌地表水、地下水，實行統一管理，優化配置既是實現水資源可持續利用的需要，也是建設節水型社會的需要。流域內各級政府部門要加強宣傳，轉變灌區群眾用水習慣，把群眾過去單純考慮經濟效益、無視環境問題的用水思想轉變到建設環境友好型社會上的思想上來，把用水模式轉變到“地表水地下水聯合開發利用，保持適宜比例”上來。

4.3 制定地下水開發利用“雙控”指標，促進流域生態修復

流域水資源管理部門應加強水資源管理，建立地下水觀測、預警機制，開展水資源科學利用、采補平衡等方面的研究，制定地下水開采總量與地下水開采水位雙控指標（地下水開采紅線），劃定地下水禁采區、限采區、控制區，一經批準、公布，嚴格執行。

4.4 加快流域水價改革，制定差別水價政策，利用價格杠桿促進水資源的科學利用

目前流域內灌區供水價格不到成本價的50%，且為政府定價，灌溉管理單位無自行調整水價的權利，盡管如此，與機井水價相比較，地表水水價受渠線長、管理層次多等因素影響，畝均水費偏高，受利益的影響，群眾更愿用井水灌溉，加大了地表、地下水開發利用失衡。因此，要加大水價改革力度，用經濟杠桿來引導群眾合理利用地下水，促進地表、地下水的科學轉化。

與此同時，目前在開都-孔雀河流域灌區內的農業供水中，對基本農戶的基本用水權益的有效保護不夠，存在開荒經營大戶擠占基本農戶既得利益問題。一是開荒地與基本農田的水價政策差別不大。各地雖然都相應提高了開荒地的用水水價，有些地方比基本農戶加了一倍收費，大多數縣、鄉政府的規定缺乏有效政策支持。二是各地農業水價普遍實行“兩水統調”政策，即地表水和地下水兩水同價，雖然方便了供水管理，但是沒有發揮對水資源的控制和調節作用，特別是對地下水開采的控制。由于地下水取用方便，用水成本相對較低，導致出現地下水過度開采的問題。三是經濟作物和糧食作物同價，收益不同但用水成本一樣，沒有體現國家鼓勵糧食生產，保障糧食安全的目的。

5 結語

綜上所述，只有加強開都-孔雀河流域地表水地下水資源的統一管理，合理配置地表水地下水用水量，控制流域用水規模，提高流域用水效率，才能實現流域社會-經濟-生態環境系統的穩定與可持續發展，才能以水資源的可持續利用維護國民經濟的可持續發展。

TV213.9

A

1672-2469（2017）02-0025-03

10.3969/j.issn.1672-2469.2017.02.010

2016-05-10

趙少軍（1963年—），男，高級工程師。