鄉鎮人大討論決定重大事項的現狀考察和路徑探索

張偉

重大事項決定權是憲法和地方組織法賦予鄉鎮人民代表大會的一項重要職權。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。這是一個具有重大意義的決定，為各級人大及其常委會重大事項決定權建設指明了方向，充分彰顯了依法治國基本方略。鄉鎮人民代表大會要貫徹落實十八屆三中全會決定精神，加強重大事項決定權建設，把憲法和地方組織法賦予鄉鎮人民代表大會的這一職權用好。為了促進鄉鎮人民代表大會加強重大事項決定權建設，筆者對鄉鎮人民代表大會行使重大事項決定權的現狀進行了考察，總結出幾條經驗，梳理出幾個問題，并就相關理論問題進行了分析研究，對建設的路徑進行了探索，期望對實踐有所裨益。

一、鄉鎮人大討論決定重大事項的現狀考察

（一）緊緊圍繞黨的中心任務討論決定重大事項。各鄉鎮人大牢固樹立大局意識，緊緊圍繞黨委中心工作討論決定重大事項，充分發揮基層國家權力機關作用，自覺服從服務于基層民主法制建設和當地經濟、社會建設。在工作進程上與黨委的工作部署保持一致，在工作方式上既遵循法定程序，又做到靈活多樣，講求實際效果。堅持一切從實際出發，抓住人民群眾普遍關注的熱點難點問題，深入調查研究，提出意見建議，并通過法定程序形成決議、決定，保障和推動了黨委、政府各項工作的順利開展。

（二）圍繞審議通過的各項報告、審查批準計劃和預算行使重大事項決定權。依照憲法和法律規定，本行政區域內的經濟、文化事業和公共事業的建設計劃，財政預算和預算執行情況的報告屬于重大事項的范圍。各鄉鎮每年都要召開人民代表大會會議，審議各項計劃和報告，依法行使重大事項決定權，作出重大事項決定。代表大會、主席團會議召開做到依法依規，規范運行。如甘肅省定西市臨洮縣八里鋪鎮人大在會前組織代表深入調查研究，了解民意，集中民智，扎實做好會議材料、會議組織等各項籌備工作。會議期間，依法組織會議，不隨意簡化會議程序，充分發揚民主，組織代表認真聽取和審議政府工作報告、財政預算報告、人大工作報告等各項報告，支持和鼓勵代表對政府工作提出意見建議，依法對各項計劃和報告作出決議決定。會后，對作出的重大事項決議決定，采取多種形式抓好督促落實。

（三）以憲法和地方組織法為依據，對討論決定重大事項進行積極探索。許多鄉鎮人大除了審議通過各項報告、審查批準計劃和預算外，還就本行政區域內經濟社會發展的熱點、重點問題進行討論，依法作出重大事項決議、決定。以北京市朝陽區崔各莊鄉為例，近兩屆人代會就審查批準重大事項作出決議、決定8項，分別是《大望京村城鄉一體化試點工作住宅房屋騰退補償安置辦法》及實施細則、《城鄉一體化住宅房屋騰退補償安置辦法》及實施細則、《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》《關于加強農村宅基地及宅基地內翻建房屋管理的規定》《關于嚴禁在承包、租賃和占用土地上進行違法建設的規定》《關于戶口遷入人員安置政策》。北京市朝陽區來廣營鄉人代會近年來先后審議通過了農民參加新農合二次報銷辦法、農民子弟入學獎勵辦法、北苑家園物業管理辦法等多個文件；孫河鄉、三間房鄉人代會審議通過綠隔建設、土地儲備中拆遷騰退等安置辦法；將臺鄉、常營鄉人代會審議通過了失獨家庭補貼、提高老年人福利待遇，增加勞動力就業補助等辦法。江西省豐城市榮塘鎮人大把留守兒童學校建設問題提交人代會審議，作出建設留守兒童學校的決定，并于年底組織代表就決定落實情況進行了視察。

（四）逐步形成鄉鎮人大依法行使重大事項決定權的共識。基層的各種矛盾糾紛越突出，越是需要人民當家作主，越是需要人民代表大會制度，充分發揚民主，廣泛采納民意。有些地方的鄉鎮人大充分發揮人民代表大會制度的優勢，選擇關系民生的重要問題作為重大事項進行討論，作出決定，推動了重要問題的解決，使社會各方面對鄉鎮人大依法行使重大事項決定權的必要性和重要性逐步形成了共識。如浙江省溫嶺市澤國鎮把政府實施的小城市三年行動計劃等重大事項、關系民生的重要問題等，交人大討論決定，從而進一步保障、支持和督促政府依法行政，使鎮總體規劃在實施過程中更加科學合理，也發揮了基層人大的團體作用，使人民代表大會制度煥發出應有的活力。

二、鄉鎮人大討論決定重大事項的問題梳理

（一）法律規定操作性不強。地方組織法第九條規定了鄉鎮人民代表大會討論決定重大事項的職權。這些規定比較籠統，操作性不強，使鄉鎮人大行使重大事項決定權時感到難以把握，操作困難。法律也沒有對討論決定重大事項的程序作出規定。實際工作中，往往只注重表決程序，而忽視了調查研究等程序，影響了決定的民主化、科學化。

（二）運行機制不健全。黨委領導、人大決定、政府執行的運行機制尚未完全形成。黨政一體化對人大常委會行使重大事項決定權帶來影響。有些應由鄉鎮人大作出決定的事項，某些領導往往以程序繁瑣為名，改以黨政會議的名義決定了。

（三）社會認知度不夠。由于諸多原因，鄉鎮人大的性質、地位和作用在社會上沒有得到廣泛認知，人民群眾、部分基層干部對人大工作有片面認識，沒有認識到鄉鎮人大是一級地方國家權力機關，沒有認識到正確行使人大職權對推動當地經濟社會發展的重要作用，鄉鎮人大的形象有待進一步樹立，鄉鎮人大工作存在被邊緣化的傾向。行使重大事項決定權，主要依賴于黨委的重視程度，黨委重視程度高，決定重大事項就多；黨委重視程度低，決定重大事項就少。一些鄉鎮黨委把人大當成黨委的工作機構，安排鄉鎮人大專職主席、副主席直接負責招商引資、建設項目、維護穩定等工作，使他們不能把主要精力和時間放在人大工作上，更談不上充分行使重大事項決定權。在一些同志心中，鄉鎮人大就是“老頭子”“空牌子”，擔任鄉鎮人大主席是為了解決職級問題。

（四）職權行使不到位。盡管鄉鎮人大積極行使職權，但受到多種因素制約，其履職效果不夠明顯。地方組織法第九條賦予鄉鎮人民代表大會十三項職權，只有少數職權得到了較好的落實，如聽取和審查政府工作，選舉鄉鎮人大正副主席，選舉正副鄉鎮長等。其他的職權，尤其是重大事項決定權，如決定經濟、文化事業和公共事業的建設計劃，審查和批準財政預算和預算執行情況的報告，決定民政工作的實施計劃等，在很多鄉鎮都沒有開展過。鄉鎮人大作用得不到有效發揮，影響了人民代表大會制度和人大代表在基層干部群眾中的形象與威望。少數干部履職錯位，影響國家權力機制的運行。許多鄉鎮人大主席除干人大工作以外，分管的其他工作較多，主要精力放在了其他分管工作上，在履行人大職責方面花的時間較少，“種了別人的地，荒了自己的田”。鄉鎮人大通過的重大事項決議、決定缺乏權威性，后續跟蹤監督程序往往流于形式，難以對決議、決定是否執行到位進行有力監督。

（五）鄉鎮人大自身建設有待加強。鄉鎮人大是人民代表大會制度最基層的環節，擔負著基層民主法治建設的繁重任務，但是鄉鎮人大的機構設置、人員配備與現實需求不相適應。有些鄉鎮人大專職副主席熱衷于兼管黨政工作，對人大工作只是一般性應付。有些鄉鎮人大副主席由退居二線的同志平職調任，在人生工作的最后一站來做鄉鎮人大工作，動力和精力都顯不足。部分鄉鎮人大沒有專職工作人員，力量嚴重不足。鄉鎮人大工作人員一般是鄉鎮黨政辦的一員，除了做人大工作外，還要兼做其他工作，往往以其他工作為主，很少有精力做人大工作。這些因素在一定程度上制約了基層人大工作的開展，影響了人大討論決定重大事項的質量和實效。

三、鄉鎮人大討論決定重大事項的路徑探索

（一）加強鄉鎮黨委對人大工作的領導。各級黨委要從貫徹依法治國基本方略、推進國家治理體系和治理能力現代化的高度來認識鄉鎮人大的地位、作用，切實加強對鄉鎮人大工作的領導，理順黨委決策、人大決定、政府執行的關系。鄉鎮黨委要把人大工作納入黨委工作的重要議事日程，每年定期聽取和研究人大工作。一是鄉鎮黨委在研究部署年度工作時，要統籌考慮人大工作。每年可以聽取若干人大工作議題，如鄉鎮政府關于辦理代表議案、建議情況的報告等。二是制定鄉鎮人大參加同級重要會議制度。明確鄉鎮黨委召開全局工作會議，應邀請人大負責同志參加。特別對于不是黨委書記兼任的鄉鎮人大主席，以及黨委書記兼任人大主席的鄉鎮人大專職副主席，應明確列席鄉鎮黨委班子會議。三是對于涉及本行政區域內改革發展穩定大局的重大決策和法律規定應由人大決定的事項，鄉鎮黨委在研究后應依法提交同級人大討論決定。要避免鄉鎮黨政班子代替人大調整預算、決定重大事項的狀況發生。

（二）明確討論決定重大事項的范圍和程序。建議從法律上進一步明確行使重大事項決定權的范圍，對哪些納入重大事項范圍，哪些不納入重大事項范圍，予以明確和細化。同時，對討論決定重大事項的各項程序如重大事項的提出、調查研究、專家論證、會議審議、會議表決、公布實施、跟蹤監督等進行規范。

（三）加大宣傳力度，提高全社會對鄉鎮人大的認知度。要從國家層面廣泛宣傳、普及鄉鎮人大的地位和作用。采取專欄、板報、廣播電視、報刊宣傳和專題培訓等形式，深入開展人大制度和人大工作的宣傳，努力營造一個有利于鄉鎮人大依法行使職權的輿論氛圍。要加強領導干部對人民代表大會制度的學習，將基層人大的有關知識內容專章或專節納入各級黨校、行政學校培訓內容，并列為區縣級、鄉科級干部培訓考核的內容，切實增強全社會的認知度，不斷提高人民群眾特別是黨員領導干部的認識。

（四）加強鄉鎮人大自身建設，為日常工作的開展提供支撐?？h級人大常委會應加強對鄉鎮人大工作的指導，推動基層人大工作動起來、忙起來，將人大工作落到實處。鄉鎮人大要適應新時期鄉鎮人大工作的需要，加強鄉鎮人大干部隊伍建設。一是加強素質建設。要加強對中央精神和人民代表大會制度理論的學習，加強對法律知識和經濟社會文化等業務知識的學習，不斷提高人大干部的政治素質、法律水平和業務能力。二是加強制度建設。要根據形勢發展，制定討論決定重大事項等各項制度。三是加強組織建設。要在鄉鎮人大設立辦事機構，充實人大工作力量。四是加強作風建設。要經常深入實際，調查研究，把反映群眾意見和呼聲作為人大工作的基本職責，把群眾的困難作為討論決定重大事項的備選題目。

（五）建立人代會閉會期間鄉鎮人大的工作制度。總體而言，鄉鎮人大是目前地方各級人大中工作基礎比較薄弱的一個環節。根據地方組織法，鄉鎮人大設主席、副主席。在本級人代會閉會期間，主席、副主席負責聯系本級人大代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。由于這一規定比較原則，目前許多地方鄉鎮人大工作開展得不充分，建議修改地方組織法，對鄉鎮人大制度進行頂層設計，明確人代會閉會期間鄉鎮人大工作的組織運作，賦予鄉鎮人大主席團在人代會閉會期間一定的職權，對鄉鎮人大如何行使重大事項決定權作出規定，規范鄉鎮人大的日常履職活動。

（作者單位：全國人大常委會辦公廳）