試論地方人大對政府監督的完善途徑

樊如茵

一、庫爾勒市人大對政府監督存在的問題

近年來，新疆庫爾勒市人大監督工作不斷加強，對建設社會主義法治國家發揮了積極作用。但是，庫爾勒市人大也存在與其他地方人大類似的不足，例如，對政府監督工作的“虛化”“弱化”現象仍未從根本上改善、監督形式化，甚至濫用權力、以權謀私時有發生。具體表現為：

（一） 監督意識淡薄，監督形式化

庫爾勒市人大及其常委會每年都依法開展大量的監督活動，但真正解決實際問題的并不多，往往只是在審議報告中講一講、會議上議一議，走走形式就結束了，跟蹤督辦的力度小。例如，在人民東路巴州醫院門前建設地下通道問題。該地車、人流量大，交通事故頻發，僅靠減速帶并不能真正緩解交通壓力，這一問題群眾反映強烈，要求建設地下通道，卻遲遲未能得到解決。庫爾勒作為文明城市，公共廁所卻只有9座，其中翻修的8座，未能切實滿足群眾的需求。社區中老齡人口的居家養老問題。隨著庫爾勒經濟的飛速發展，庫爾勒也逐漸進入老齡社會。據調查顯示，截至2009年底，庫爾勒市總人口51.3672萬人，其中：老年人口6.3105萬人，約占總人口的12.29%。在全市總人口中，老年人口比例增長速度漸趨加快，已高于自治州1.59個百分點、自治區2.7個百分點、全國1.26個百分點，且城鄉貧困老年人又占了近20%的比例，屬于比較典型的“未富先老”地區[1]。這些老人吃飯的問題、看病的問題、醫療的問題、活動的問題均未得到改善。

（二） 人大代表的作用發揮不夠

人大代表作為國家權力的直接行使者，憲法和法律賦予了他們某些特有的權利：如提案權、審議權、批評建議權、表決權、詢問權、質詢權、提名權等。但在實際工作中人大代表作用的發揮還存在以下幾方面的問題：（1）人大代表審議權行使不充分。有的代表只把審議看成一種形式，說些假話、套話，提不出實質性建議、意見。（2）很少行使詢問權、質詢權。大多是因為對議案所涉及的某些問題不熟悉、不理解，有的則是礙于情面，不好意思或者不敢提問。（3）開展視察、檢查活動只有量的保證，沒有質的保證。近年來，為提高人大在人民心中地位，庫爾勒市人大將“越檢查的多就越有地位”作為監督理念，人大代表通過實地觀察和調查的工作確實有所提升，但收效甚微，人大代表只是簡單地執行上級命令，在沒有領導指導的時候很少做到跟蹤督辦，很難有效督查有關機關、單位的各項工作。

（三） 監督缺乏力度，以致發生重大腐敗案件

2013年5月，根據群眾舉報，新疆維吾爾自治區紀委立案查處了庫爾勒市原市長艾山江·尕依提嚴重違紀違法問題。同時，在案件查處過程中，發現市黨委原常委張玉江，巴州交通局原黨組成員、副局長艾沙·木沙等多名國家公職人員也存在利用職權之便貪污受賄情況，在社會上造成惡劣影響，也從側面反映出庫爾勒市人大監督力度不到位，未能做到有效預防與處理以防止此類重大腐敗案件發生。

二、庫爾勒市人大對政府監督存在問題的原因

針對以上庫爾勒市人大出現的問題，筆者認為主要有以下幾點原因：

（一）人大與執政黨的關系尚未理順

中國共產黨作為中國特色社會主義事業的領導核心，代表中國最廣大人民的根本利益。人大自身害怕因強調對政府的監督而沖淡了黨的領導作用，認為人大對政府的監督是“多余的”。如庫爾勒市人大常委會主任因不列入地方黨委行列，排名在作為黨委副書記的市長之后，這就使得人大在行使監督權時因害怕得罪上級而降低監督力度，由此導致人大實施監督工作有些敷衍了事，難有實質意義。

（二）人大自身組織建設不完善

（1）人大代表自身素質有差異。人大代表來自社會各個領域，自身素質存在較大差異。首先，在庫爾勒市九屆人民代表大會正式代表中，有教師、公司總經理、董事長、機關干部等，同時，在214名代表中機關干部為151名，占總代表數的69%[2]，這種監督主客體集于一身的現象，本身就削弱了人大的監督力度。其次，在代表學歷方面，研究生以上學歷占極少數，大部分為本科學歷，有時甚至出現大專及高中學歷的代表。據統計顯示，在庫爾勒市第九屆人民代表大會代表中，研究生以上學歷者僅占10.5%，本科學歷占53%，本科學歷以下占34%[3]。學歷方面的差異也使得代表對于各項政策的頒布、各種法規的實施存在不同程度的理解。最后，在年齡層次上，大部分代表年齡集中在40歲至60歲（如表1），致使工作較為保守，創新能力欠缺。

（2）門戶網站建設滯后，信息易見性較差。至今庫爾勒市人大網最新信息仍保持在2013年7月份，而在其他縣級市地方人大如山東省曲阜市、浙江省義烏市等，人大各類信息隨時跟進，確保信息的準確性與及時性，方便地方各單位第一時間掌握人大各項監督工作進展情況，增強了各單位的警惕性與積極性，使其求真務實做好各項工作，進一步提升了地方人大的權威性與合法性。

（3）人大干部自身自控力差，不能把好“四風”關。在查處原市長艾山江·尕依提嚴重違紀違法的腐敗案件過程中，同時發現庫爾勒市人大常委會原黨組副書記、主任買合木提·買買提等多名國家公職人員在征地補償、城市拆遷中，利用職務便利，大肆攫取國家征地補償資金，幫助他人套取補償款，并從中收受賄賂。這不僅嚴重影響了國家公職人員在人民心中的良好形象，而且破壞了庫爾勒市人大的權威性。

（三）人大監督很難抓住重點

人大工作容易搞虛，不容易做實。人大作為國家機關，各項工作都須依法而辦，而各項法律法規少則幾十條，多則上百條，先檢查哪一項、后檢查哪一項都是問題，廣泛的工作任務往往造成了人大監督工作的虛架子。同時，政府部門涉及眾多，該查誰、怎么查也是問題。例如，截至目前，庫爾勒市政府共包含32個政府組成部門、17個鄉（鎮）場、5個街道辦事處、11個政府組成部門下設機構及單位、8個社會團體、2個垂管單位，因此很難抓住重點。

（四）人大對政府監督缺乏合力

在我國，政府的外部監督除包括權力機關的監督外，還包括政黨監督、國家司法機關監督、群眾團體監督、人民群眾監督以及社會輿論監督。同時，中央巡視組的創立，也為我國各地的監督工作打了一針強化劑。當然，每一種監督都有其特定的功能與特色。多年來，庫爾勒市各監督部門根據法定職責，在各自工作中取得了矚目成績，但因缺乏制度化、組織化保障，造成各監督部門相互脫節，容易出現監督空檔和盲區。

三、加強地方人大對政府監督的對策

以上現象表明，地方人大對政府監督乏力的現象既有人大自身建設原因，也有監督法制不完善的原因，對此我們應當做好以下工作，不斷加強地方人大對政府的監督，切實發揮人大對政府的監督作用。

（一）妥善處理人大監督與黨的領導關系

人大是國家權力機關，中國共產黨是國家領導核心，但黨絕不是人大的上級機關，黨對人大的領導是政治上的領導，是路線、方針、政策上的領導，而不是具體工作的領導。黨對人大監督工作的領導，是人大對政府監督作用的強化。所以，人大自身需強化監督意識、克服思想障礙，增強依法監督的自覺性，堅決不搞形式主義。

（二）加強人大自身建設

中央及地方各級人民代表大會作為國家權力機關，代表人民對“一府兩院”實施監督。國家權力機關的監督，在同級國家機關中具有最高的法律效力，是任何其他形式的監督所不能替代的。因此，加強人大自身建設，對切實發揮人大對政府的監督作用具有重要意義。

1.提高人大代表素質

（1）逐漸增大職業性代表比重并逐漸建立專門監督部門。瑞典的行政監察專員制度通過獨立的國家公務員行使對行政機關的批評建議權力，同時定期向議會報告工作。這項制度不僅有效調解了人民群眾與社會之間的各種關系、保障了國家各項政策法規的順利實施，同時也實現了對國家行政人員行使權利的情況更加直接有效的監督。因此，它被稱為“以人民機關控制行政官員行為的新制度”[5]。從瑞典的經驗可以看出，不斷提高人大代表專職化水平，有助于協助人大更好地完成監督工作。在此基礎上，再由專職代表組建成為專門監督部門。該部門須將各項檢查情況通過媒體向社會通報，在每年的人代會上做監督情況匯報，其主要負責協調人大、政府與群眾之間的關系。這樣做，不僅有利于將各界優秀人物選進人大之中，提高代表素質，優化人大代表的整體結構，而且在強化專門監督后，政府各項工作仿佛有了“監控攝像頭”，有利于進一步改善其工作，從而也可提高人大監督的力度與效果。

（2）加強人大代表的政治素質、法律意識以及道德素質。通過以定期召集代表學習為依托，提高人大代表的政治責任感和歷史使命感，忠于國家和人民，忠于自己的職責，反映人民群眾的意見和建議，維護國家權力機關的權威；使各位代表熟悉和掌握人大代表行使職權時需要遵守的相關法律法規，嚴格依法辦事，認真履行職責，增強監督實效；不斷樹立不怕得罪人的信念，在重大問題上分清界限，堅持真理，秉公執法，切實維護人民群眾的根本利益。

（3）形成合理的梯次結構。在人大代表的隊伍中，老同志和青年干部應形成梯次結構，應更加重視年富力強的青年代表。眾所周知，任何時代，青年都是社會上最富生命力與創造力的群體。吸引更多的青年走進國家權力機關，有利于充分發揮他們的聰明才智，并優化代表結構。但同時也不可忽視老同志多年工作積累的寶貴實踐經驗，須做到以青年代表的熱情感染老同志，以老同志的豐富經驗教導青年代表，彼此之間相互學習，共同進步。

（4）重視培養少數民族代表。新疆是一個少數民族聚居的地方，地方人大進行各項工作，如檢查、視察、維穩、慰問等，會與當地群眾產生語言障礙，在一定程度上阻礙了工作進展。因此，培養一批素質較高的少數民族代表不僅有利于形成合理的地方人大代表組織隊伍，還有利于地方人大順利開展工作。

（5）建立人大代表簽訂履職承諾書制度。人大代表新當選后，和本選區的選民簽訂履職承諾書，并公之于眾。代表簽訂承諾書，既有了壓力，也有了動力，年底也可根據承諾書給代表履職評等級。在浙江溫嶺、重慶銅梁均實施了此項制度，要求人大代表遵紀守法，遵守社會公德，密切聯系選民，廣泛聽取選民的意見、建議并及時反映，取得了良好效果。

（6）降低黨政領導干部代表數量。十二屆全國人大代表的選舉順利實現了“兩升一降”的目標。據調查顯示，十二屆全國人民代表大會來自一線的工人、農民代表401名，占代表總數的13.42%，比十一屆提高了5.18個百分點，其中農民工代表數量大幅增加；專業技術人員代表610名，占代表總數的20.42%，提高了1.2個百分點；婦女代表699名，占代表總數的23.4%，比十一屆提高了2.07個百分點。黨政領導干部代表1042名，占代表總數的34.88%，降低了6.93個百分點[6]。因此，作為地方人大應積極汲取國家的有效做法，降低官員比重，提高基層代表和婦女代表的比重，從而優化代表結構。

2.保證地方人大對政府監督工作公開透明

《監督法》第七條規定：“各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況，向社會公開。”[7]所以人大常委會行使監督權，對政府進行監督，應當把行使監督權的情況向人民公開，使人民能夠了解人大常委會監督工作的情況。首先，應及時在官網上公開人大各項工作信息，并設置地方人大監督政府專欄，使廣大人民群眾知曉，方便各單位及時瀏覽，同時提高工作積極性，在實踐中切實感受人大監督的力度與效果，從而提高地方人大的權威性、民主性。其次，設置與同級政府門戶網站的鏈接，方便群眾、各單位瀏覽網頁時關注政府各部門的相關信息，與人大監督信息相呼應。

3.加強地方人大監督制度建設，制定地方人大監督條例或細則

在美國，議會監督采用“一事一法”的辦法，為國會逐步設定了一項又一項的監督權力，排除了一個又一個監督障礙，在協助國會監督行政權力方面取得了顯著效果。這種做法的長處是可以根據現實情況提出具體的解決對策，制定相應的監督辦法，并可以彌補《監督法》中不完善之處。因此，制定出具體工作的規程，有利于人大及其常委會的各項工作有章可循，逐步走上制度化科學化軌道。例如根據實際情況進一步完善詢問與質詢等程序、具體規定撤銷有關國家機關不適當的決定的程序以及罷免國家機關工作人員的程序，對政府的監督內容、范圍和形式作出明確規定等。

（三）牽住“牛鼻子”，增強監督工作的針對性

要增強人大監督工作實效，必須圍繞中心、突出重點、一抓到底。眾所周知，人大在實際工作中需要解決的矛盾和問題眾多，但關鍵問題往往屈指可數。應從中抓住要害，牽住“牛鼻子”，以點帶面。所以，無論是聽取和審議專項工作報告還是開展執法檢查，都應站在黨和國家工作大局的高度，更多地把事關改革發展穩定全局的重大問題和人民群眾普遍關注的熱點難點問題作為監督重點，即加強對憲法和法律實施的監督，強化對權力運行的制約和監督，推動中央重大決策部署的貫徹落實，維護公民的合法權益。在實踐中，切實抓住那些帶有普遍性和傾向性、經過努力可以解決的突出問題作為監督的突破口，從而增強人大監督工作的針對性。

（四）中央和地方實現上下聯動監督

中央巡視組自2003年成立以來，截至2013年11月，查處并處理了1879件貪污腐敗案件[8]，對于凈化我國政治生態環境意義非凡。但因中央巡視組的上級管理半徑太長，難以對一線反腐倡廉建設進行實時指導監督；地方紀檢監察機關因受到體制機制的限制，又難以開展有效監督，個別單位有時甚至處于監督的“真空地帶”。所以必須從大局著眼，進一步加強統籌聯動，形成工作合力，健全監督檢查聯合機制、行政監察聯動機制、查辦案件配合機制，針對區域內存在的苗頭性、傾向性、普遍性問題開展聯動聯查，通力合作，及早發現問題、綜合治理，推動地方人大監督政府工作全域覆蓋、深度融合、整體發展。

注釋：

[1]庫爾勒市人民政府門戶網站，庫爾勒市人民政府辦公室，庫爾勒市人口老齡化趨勢加快，http：//www.xjkel.gov.cn/news/zwyw/23305.htm，2010年4月23日。

[2][3][4]數據來源：根據庫爾勒市第九屆人民代表大會正式代表名單統計而得。

[5]張慶彬、郭云忠等：《瑞典議會行政監察專員制度介評》，載《河北法學》2000年第1期。

[6]百度百科，十二屆全國人大代表人數。http：//baike.baidu.com/link？url=v12vcqYKWKqvG_pvCDtMbc4ubm5zNkwPoi

SoOrDgPW-F5eI_H_WEZoxNJ8YjynZ5uenrACEi7l6LC3WZmRRifq，

2015，3，9.

[7]監督法第七條。

[8]百度百科，中央巡視工作領導小組。http：//baike.ba

idu.com/link？url=1Dhf5HNiQN5lBc_usR7fnkA5oZke-9JYKl5_

5HecaNR8sGq4Ea_cyuELw42woQsilfWPx8ygNFpGj83McZLwFYmb

KAnF2T-9NK19rb9VKJvFKdAixwOPiAqMNJKB0h86Qr8jVQvArZnB

7Kf5Tk6SCR1E1oY8swoi5xDvWXieY9vpwyvR4S99wlJdlS4NowUf，2015，3，11。

（作者單位：武漢大學馬克思主義學院）