預算全口徑、監督全過程、參與全方位

朱圣明

溫嶺參與式預算從2005年至今已走過十年歷程。十年來，伴隨著我國預算改革的不斷深化和基層協商民主的不斷發展，參與式預算歷經試點堅持、穩步擴面、全面推廣、規范完善等各個階段，逐步興起并不斷走向深入。

2005年，溫嶺在澤國、新河兩鎮率先試水預算民主懇談，拉開了參與式預算的序幕，至2010年已在全市16個鎮（街道）全面推廣，2008年向上延伸至市級部門預算，2011年通過人大代表工作站的預算征詢懇談，2013年溫嶺市級人代會上開始票決部門預算，2014年市人大常委會嘗試預算績效評價，2015年又在市級人代會上試行預算修正議案。10年以來，櫛風沐雨，砥礪前行，精彩不斷，亮點紛呈，參與式預算按照“預算全口徑、監督全過程、參與全方位”的要求向縱深推進。

（一）預算全口徑

新預算法第五條明確規定：“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社保基金預算。”[1]2013年，溫嶺市在原先以一般公共預算監督為主的基礎上，首次將社保基金預算提交市人代會審查，全面部署并試編國有資本經營預算、政府性基金預算以及政府性債務收支計劃。2014年，首次實現“四本賬”預算單獨編制并全部提交人代會審查。2015年，對提交人代會審查的“四本賬”預算進行分本表決，全體代表專門通過表決的方式，分別通過批準一般公共預算、政府性基金預算、社保基金預算、國有資本經營預算等四本預算的決議。

（二）監督全過程

從年初預算編制開始，到年中預算執行，再到年終決算，全過程監督。使“預算編制有審查、預算執行有監督、預算績效有評價”形成一個完整的循環體系。

1.會前四部曲

協商懇談。自2008年以來，一般在人代會兩個月前，舉行部門預算民主懇談會，采取分組懇談與集中懇談相結合的方式，就部門預算進行深入懇談，充分發表意見和建議，促使部門預算編制更加細化規范。

征詢懇談。自2011年以來，溫嶺市人大將部門預算送交各代表聯絡站進行征詢懇談，通過延伸預算協商觸角，廣泛征求基層普通選民的意見，進一步增加了懇談的廣度和深度。

初審票決。2014年以來，溫嶺市人大常委會每年圍繞市委市政府重點工作部署，選擇幾個部門，組織開展部門預算初審和票決工作。

項目審查。2009年，溫嶺市人大常委會出臺《關于政府重大投資項目監督的規定》，對每年新增的3000萬元以上政府性重大投資項目和重大前期項目，通過常委會會議逐個初審、表決并提出審議意見等進行監督。

2.會中四個“專”

專題報告。從2010年起，溫嶺市在人代會上恢復口頭報告預算制度。自2014年開始，每年在財政局局長作預算報告之后，專門安排要票決預算的部門主要負責人向全體代表作部門預算報告。

專題審議。從2010年開始，溫嶺市每年人民代表大會會議期間的一項“重頭戲”就是審查預算，全體代表要花費三分之一以上的時間和精力去研究“把關”財政預算草案，專門安排半天時間，分代表團對部門預算草案進行“一對一”或“一對二”的專題審議。

專題票決。首先是票決部門預算。2013年至2015年，溫嶺市人大探索開展部門預算大會票決制，改變以往“一次性”表決通過預算的傳統做法。票決的部門預算數量從2013年2個，穩步增加到2014年、2015年各4個。其次為票決預算修正議案。這是人大行使財政監督權的重要途徑，也是規范和約束公共財政運行的一項核心預算權力。2015年3月，溫嶺市十五屆人大四次會議首次探索市級預算草案修正議案。《關于要求增加城鄉交通治堵經費的預算修正議案》經出席會議的363名人大代表無記名投票表決，最終以346票贊成、8票反對、9票棄權票決通過。

專題決議。從2015年開始，溫嶺市按照全口徑要求對提交人代會審查的“四本賬”預算進行分本表決。

3.會后四配套

預算公開。早在2008年，溫嶺市人大就著手將預算信息在網上公開。2013年，首次實現所有部門、鎮（街道）預算及“三公”經費全公開，并有35個部門決算及“三公”經費決算公開。2014年，全市資金總額達142億元的“四本賬”預算和所有83個部門、16個鎮（街道）預算、上年度決算以及“三公”經費預決算在網上全公開。目前，溫嶺市各級預決算已實現在溫嶺人大網、參與式預算網、溫嶺陽光工程網、溫嶺市政府門戶網站、各部門網站等“五網”聯動公開，并在報紙上公開部門預算已成常態。預算的公開透明，對政府預算的編制及執行帶來了積極影響，激發了公眾關注預算的熱情，提升了預算監督效力，推動了政府公共財政職能轉變。

專題詢問。2012年，市人大常委會把聽取和審議審計查出突出問題情況報告，同開展專題詢問等監督形式結合起來，成為我國地方人大一項創新之舉。

績效監督。2014年，市人大常委會分別組織召開服務業發展引導、美麗鄉村建設、技術改造3個專項資金（資金總額1.04億元）績效評價民主懇談會，促進政府完善相關政策及績效評價指標體系。目前，溫嶺市已初步形成績效目標審查監督、績效運行跟蹤監督、績效評價實施監督、評價結果應用監督、結果反饋公開監督等貫穿預算全過程的績效監督體系，成為人大加強對全口徑預決算審查監督的重要組成部分，推進了政府預算績效管理，提高了財政資金使用效益，優化了公共財政資源配置。

考核推動。從2010年起，溫嶺市委把參與式預算工作納入對各鎮、街道的黨建考核內容，考核分數為4分。自2014年開始，臺州市委對各縣市區黨建考核中，也將“推廣參與式預算”作為加強黨對人大工作領導的考核內容。通過強化考核，推動參與式預算不斷深化。

4.確立四原則

溫嶺市人大在多年參與式預算過程中，逐步確立了四大原則：一是預算沒有經過民眾協商的，不上人代會；二是重大項目沒有經過人大常委會審查的，不上人代會；三是編制的預算一定要提前發、看得懂，沒有做到的堅決糾正；四是人大代表和民眾的合理意見，沒有很好吸收的，政府要回去重新研究。

5.力求四到位

編制到位。現在已基本做到“政府早部署、原則早確定、財政早編制、每年有改進”。

培訓到位。通過組建陽光預算宣講小組到各鎮（街道）宣講培訓、邀請國內財政預算專家在市人代會預備會議之后作預算知識輔導等，強化對代表和選民預算知識的培訓。

審議到位。通過強化預算初審、分代表團專題審議等，使人大對預算的審議更富實效。

調整到位。通過推行預算修正議案、部門預算票決做法，促進政府及部門預算的修正和調整。

（三）參與全方位

參與式預算有句口號叫“只要有意愿，就會有機會”，意思就是公民只要想參與預算審查監督，就一定有機會。從實踐來看，不同公眾層面主要有六種參與途徑：定向邀請、廣而告之、隨機抽取、科學抽樣、代表征詢、媒體追蹤。這六種途徑，保證了公眾參與的廣泛性、代表性和有效性，使社會各界、各個群體都有機會和渠道圍繞預算發表意見、提出建議。譬如“自愿報名”，就給一些參與熱情高的“積極公民”提供了參政議政的機會。

“我叫葉滿河，是原溫嶺化肥廠的退休職工，是一名普普通通的老百姓，但最近5年來，我已5次走進市部門預算民主懇談即參與式預算。2010年1月，我在溫嶺日報上看到一則來自溫嶺市人大常委會辦公室的‘邀請函：熱忱歡迎對政府預算感興趣、關心財政預算安排的公民踴躍報名參加‘部門預算民主懇談。我非常高興，當即報名參加了交通、建設兩個部門的預算民主懇談。

2010年1月17日，是我一生中難以忘記的日子，第一次以普通市民身份走進溫嶺市人大常委會部門預算民主懇談會。作為一名普通公民，也能管政府的錢袋子，我的心情是多么激動！凌晨4點，我就睡不著了，立即開燈，披上衣服，整理上午我要發言的材料。

上午我在交通部門的預算民主懇談會上，我結合當前老年人乘公交車難的問題，建議交通部門增加‘減免老年人乘公交車補助的預算。

下午在市建設規劃局的預算民主懇談會上，該局的領導正好坐在我的對面。我第一個握住話筒，面對領導說：‘物業管理是一門新興的產業，是關系到百姓安居樂業的事業。物業管理的質量優劣如何，直接關系到小區住戶的生活安康。因此，如何提高物業管理人員的整體素質至關重要。為此，建議建設規劃部門應增加物業培訓資金的預算安排，對物業管理人員進行培訓。

幾個月后，即2010年5月24日，我在《檢察日報》上看到我在預算民主懇談會上的兩條建議都有了回音。在市交通局預算中增加了‘減免老年人乘公交車補助50萬元，在市建設局預算中增加了‘物業管理培訓費5萬元，看來政府是尊重我們老百姓的意見的。”[2]

（四）溫嶺參與式預算成就與展望

拓展了公民政治參與渠道，使基層協商民主得到了廣泛有序發展。促進了人大法定職權行使，使人民代表大會制度的活力得到了進一步激發。提升了政府預算管理水平，使有限的財政資金得到了有效監督和使用。推進了黨委依法科學民主決策，使黨的執政理念得到了不斷深化。提高了全社會預算法治意識，使基層社會治理能力現代化得到了有益嘗試。

回顧溫嶺十年來的參與式預算實踐，有六大方面的突破開了全國的先河。

一是第一次組織和發動社會公眾廣泛參與預算協商討論，并且使民眾參與協商的結果體現到預算當中，將以往預算由少數人決定轉變為多數人參與決定。這方面的實踐已寫入新《預算法》第四十五條：“縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議審查預算草案前，應當采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。”[3]

二是第一次讓人大代表行使了預算修正權，使人大對預算有了實質性的修正和調整。

三是第一次開啟了真正意義上的預算辯論。現在鄉鎮人代會圍繞預算開展專題詢問和辯論已經蔚然成風。

四是第一次在人代會上建立了部門預算票決制。它為下一步預算分部門、分項表決打下了堅實的基礎。

五是第一次在縣一級全面公開了預決算及“三公”經費，推動了陽光預算。

六是第一次圍繞審計反映突出問題連續開展專題詢問，將查錯和糾錯“捆綁”在一起。

溫嶺的參與式預算改革，不僅僅只是局限于技術層面，更重要的是，它適應了時代與社會的轉型，代表了治理模式變遷的歷史方向。參與式預算對于推進基層民主、激活人大作用、轉變執政理念、改進政府工作等各個方面，都產生了積極的影響和效果。

黨的十八大、十八屆三中全會提出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”“改進預算管理制度。實施全面規范、公開透明的預算制度”，為我國預算改革繪出了路線圖。新預算法的出臺，標志著新一輪預算改革的時代已經到來。隨著我國“四個全面”戰略布局的深入實施，財政預算改革和民主法治進程的不斷加快，參與式預算必將迎來新的發展契機。

未來溫嶺參與式預算的目標和方向，就是要讓有限的資金在黨領導人民治國理政中發揮應有的作用，讓政府的每一筆收入和支出都能置于陽光下接受應有的監督，讓根本政治制度最大限度地激發出應有的活力，讓黨的執政能力得到應有的提高。

注釋：

[1][3]《中華人民共和國預算法》（2014年最新修正版），法律出版社2014年9月版，第30、43頁。

[2]根據2014年2月24日，北京大學法學院王錫鋅教授在溫嶺調研“協商民主與治理現代化建設”課題，作者在溫嶺市人大常委會組織的座談會上的發言記錄整理。

（作者單位：中共浙江省溫嶺市委黨校。本文系浙江省黨校系統中國特色社會主義理論體系研究中心2016年第十八批規劃課題“預算全口徑、監督全過程、參與全方位——溫嶺參與式預算十年成就與展望”之研究成果，項目編號〔ZX18255〕）