議案的立法溯源及代表議案的法定性

滕修福　汪自彬

依法處理議案是各級人大及其常委會行使職權、議事決策的具體表現形式，依法提出議案也是各級人大代表履職盡責、為民代言的具體表現形式。因此，準確把握提出和處理議案的法定性，了解掌握提出和處理議案的相關問題，對各級人大代表來說至關重要。下面，筆者結合相關法律法規和基層人大工作之實踐，就議案的立法溯源及代表議案的法定性等問題，談一管之見。

議案的立法溯源及類別劃分

“議案”一詞作為法律用語，隨著我國社會主義法律體系的不斷完善，其外延和內涵也在擴大和明晰。1954年制定的憲法（簡稱“五四憲法”）首次出現“議案”一詞，“五四憲法”第四十九條明確規定，“向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出議案”是國務院的職權之一。1975年制定的憲法（簡稱“七五憲法”）則沒有了“議案”一詞，國務院沒有了明確的議案提出權。1978年制定的憲法（簡稱“七八憲法”）恢復了“五四憲法”對“議案”的適用。接著，1979年制定的地方組織法，“議案”一詞出現在第十四條：“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，主席團、常務委員會、本級人民政府和代表（有三人以上附議），都可以提出議案。”“向地方各級人民代表大會會議提出的議案，由主席團提請人民代表大會會議討論，或者交付議案審查委員會審查后提請人民代表大會會議討論。”以上是“議案”一詞在各級人大及其常委會的立法溯源。1982年制定的現行憲法（簡稱“八二憲法”）不僅僅只規定國務院可以提出議案，還進一步明確全國人大“各專門委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會領導下，研究、審議和擬訂有關議案”（“八二憲法”第七十條之規定）。與此同時，1982年配套憲法同時出臺的全國人大組織法和地方組織法對“議案”的外延和內涵有了更進一步完善和細化。

依據現行憲法和全國人大組織法、地方組織法等相關法律的規定，議案的外延很寬泛、內涵也比較具體明晰。從提出和受理的法定主體上來分，類別有：一是法定主體向各級人大所提出的議案。各級人大主席團、各級人大常委會、各級人大專門委員會向本級人大所提出的議案（全國人大組織法第九條和地方組織法第十八條之規定），國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院向全國人大所提出的議案（全國人大組織法第九條之規定），地方各級人民政府向本級人大所提出的議案（地方組織法第十八條之規定，但沒有明確地方上人民法院和檢察院向本級人大提議案），全國人大的一個代表團可以向全國人大所提出的議案（全國人大組織法第十條之規定，但沒有明確地方各級人大的代表團可以作為法定提議案的主體），各級人大代表依法聯名向本級人大所提出的議案（全國人大組織法第十條規定，全國人大代表30人以上聯名；地方組織法第十八條第二款規定，縣級以上各級人大代表10人以上、鄉鎮人大代表5人以上可以聯名）。二是法定主體向各級人大常委會所提出的議案。全國人大各專門委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院可以向全國人大常委會提出議案（全國人大組織法第三十二條之規定），地方各級人大常委會主任會議可以向本級人大常委會提出議案（地方組織法第四十六條之規定；雖然憲法和全國人大組織法沒有明確的法律條款，但委員長會議可以向全國人大常委會提出議案在法理之中），各級人大常委會組成人員依法聯名可以向本級人大常委會提出議案（全國人大組織法第三十二條第二款規定，全國人大常委會組成人員10人以上聯名；地方組織法第四十六條第三款規定，設區的市級以上人大常委會組成人員5人以上聯名，縣級以上人大常委會組成人員3人以上聯名）。從各級人大及其常委會法定職權上來分，類別有：一是法律案（各級人大及其常委會行使立法、修法權的議案），二是決議案（各級人大及其常委會行使重大事項決議、決定權的議案），三是人事案（各級人大及其常委會行使選舉、罷免、任免、撤職等人事權的議案），四是監督案（各級人大及其常委會行使監督權的相關決議案、質詢案、特定問題調查等議案）。從議案的外延和內涵上來分，有廣義與狹義之分。從廣義上來說，議案即人大議案，是指法定主體依法向本級人大或其常委會提出，并要求本級人大或其常委會在其職權范圍內對有關事項和問題予以審議作出決議或決定的議事原案。如上述所歸類的不同法定主體所提出的議案，諸如立法（修法）案、決議（決定）案、選舉（罷免）任免（撤職）案、監督（質詢）案等。從狹義上來說，議案即代表議案，是指以法定數量的代表聯名為主體，依法向本級人大提出，并要求本級人大在其職權范圍內對有關事項和問題予以審議作出決議或決定的議事原案。本文接下來重點就代表議案的法定性及相關注意事項談幾點看法。

代表議案的法定性及注意事項

將各級人大代表聯名提議案權明確寫入法律條款的，應溯源于1979年7月1日五屆全國人大第二次會議通過的地方組織法。該法第十四條明確規定，地方各級人大代表“有三人以上附議”可以提出議案。之后，1982年12月10日五屆全國人大五次會議制定通過現行憲法和全國人大組織法以及對地方組織法進行第一次修正，代表議案的法定性進一步明確。之后不久于1983年6月6日召開的六屆全國人大一次會議正式使用“議案”這一名稱接收和處理代表依法聯名提出的議案，之前全國人大代表向大會提交的意見和建議都稱之為“提案”；至此，“議案”成為各級人大代表向本級人大行使聯名提議權的法定形式，各級人大已不再使用“提案”一說，“提案”則成為各級政協委員參政議政所專用。

透視全國人大組織法、地方組織法和全國人大代表議案處理辦法等相關法律法規的規定，代表議案具有特別法定性，具體表現在以下幾個方面，實踐中要注意把握。

代表議案的聯名人數具有法定性。依據全國人大組織法第十條之規定，一個代表團或30名以上全國人大代表聯名，可以提出議案；依據地方組織法第十八條第二款之規定，縣級以上地方各級人大代表10人以上聯名、鄉鎮一級人大代表5人以上聯名，可以提出議案。這里需要注意的是，為什么全國人大組織法規定全國人大一個代表團可以作為提議案主體，而地方組織法則沒有呢？筆者認為，之所以這樣規定，重要的因素之一就是全國人大有不足30名代表的代表團，如西藏自治區代表團六屆全國人大代表只有19名，十二屆全國人大代表也只有20名；青海代表團六屆全國人大代表只有17名，十二屆全國人大代表也只有22名；寧夏代表團六屆全國人大代表只有17名，十二屆全國人大代表也只有21名；臺灣代表團六屆和十二屆全國人大代表均為13名，后來的海南代表團十二屆全國人大代表也只有25名，澳門代表團也只有12名。這里還有一個立法變化需要注意的是，地方各級人大代表聯名提議案權的人數起初只需要3人以上聯名；地方組織法在1982年修正時，縣級以上各級人大代表聯名人數增加到10人以上，鄉鎮一級增加到5人以上，提高了代表議案的聯名“門檻”。這里有一個認識誤區，需要注意和糾正。一些領銜提出議案的人大代表，誤以為議案聯名人數越多越容易立案，其實并非如此；代表議案的聯名人數只是法定立案條件之一，且只要符合法定聯名人數即可。

代表議案的議事范圍具有法定性。依據全國人大組織法第十條和地方組織法第十八條第二款之規定，各級人大代表聯名提出議案的范圍是本級“人民代表大會職權范圍內的議案”。那么，哪些事項屬于、哪些事項不屬于本級人大職權范圍內的議案呢？2005年6月全國人大常委會委員長會議同意通過的全國人大代表議案處理辦法進一步進行了明確，該辦法第五條規定：“下列事項可以作為代表議案提出：（一）制定法律，修改現行法律 ，解釋法律的議案；（二）需要由全國人大及其常委會決定的有關憲法實施中的重大問題的議案；（三）應當由全國人大及其常委會決定或者批準的其他事項的議案。”該辦法第六條明確：“下列事項不應當作為代表議案提出：（一）國務院行政管理職權范圍內的事項；（二）應由地方各級人民代表大會和地方各級人民政府處理的地方性事務；（三）人民法院和人民檢察院審判權、檢察權范圍內的事項；（四）政黨、社會團體、企業事業組織和個人的事務；（五）其他不屬于全國人民代表大會及其常務委員會職權范圍內的事項。”依據全國人大代表議案處理辦法，一些省一級人大或地方各級人大也制訂了各自的議案處理辦法，對代表議案的范圍進行了進一步規定和明確。這里需要注意的是，各級人大不能越俎代庖立案，這一現象在地方各級人大還比較普遍。一些地方各級人大代表，尤其是基層縣鄉人大代表，在人代會上聯名提出的議案大多只是一些事務性的事項，一般不能作為議案處理。但是，一些地方認為，每次人代會應該要有一兩件代表議案，這樣才能體現對代表的重視和尊重。于是，一些地方人大主席團為避免人代會“零議案”的尷尬，將一些代表聯名提出的應該屬于“一府兩院”職權范圍內必須做的相關經濟社會發展和法治方面的事項，充數立案處理。筆者認為，這種充數式的立案不妥，代表議案寧缺毋濫。

代表議案的謀篇布局具有法定性。依據代表法第九條之規定，代表“議案應當有案由、案據和方案”。所謂案由，是指提出議案的理由，就是為什么要提出該議案，通過該議案的必要性等；所謂案據，是指提出議案的依據，包括理論和事實依據，該議案的合理性、可行性等；所謂方案，是指解決問題的具體辦法，具體辦法是議案的核心內容，是要交付表決的內容，只提出問題，沒有具體解決方案，不能作為議案提出。關于代表議案的謀篇布局，全國人大代表議案處理辦法更進一步規定，“案由應當明確清楚，案據應當充分合理，方案應當具體可行”“代表提出法律案，最好同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的相關資料”（該辦法第七條之規定）。這里需要注意的是，代表議案的法定“三要素”缺一不可；尤其是代表議案必須要有解決問題的方案。因此，縱然代表議案所提出的事由是本級人大職權范圍內的事項，如果沒有解決問題的具體辦法，也不能立案。這里還要注意的是，代表議案應一事一議。全國人大代表議案處理辦法第八條明確規定：“代表議案應當一事一案，使用統一印制的代表議案專用紙。”

代表議案的處理程序具有法定性。依據全國人大組織法第十條和地方組織法第十八條第二款之規定，各級人大代表議案，由大會主席團決定是否列入大會議程，或者（縣級以上）先交有關的專門委員會審議，提出是否列入大會議程的意見，再由主席團決定是否列入大會議程。這里需要注意的是，議案的立案權屬于本級人大主席團，處理權則屬于本級人大。一些地方人大主席團將代表議案立案后，決定不列入本級人大議程，直接交由“一府兩院”辦理的處理程序，嚴格來說是有悖法律的。

代表議案的申請撤回具有法定性。依據全國人大組織法第十一條和地方組織法第十八條第三款之規定，代表議案在交付大會表決前，經主席團同意，可以撤回。這里需要注意的是，提議案人撤回議案有兩個約束前提：一是必須在議案交付表決前撤回，一旦代表議案交付表決后，會議已經對議案作出了決定，提議案人就無權改變會議的決定；二是提議案人要求撤回議案后，必須經主席團同意，因為議案一經列入會議審議，提議案人就不能隨意打亂會議議程，不能隨意否定代表的審議意見。

除上述代表議案的相關法定性外，代表議案還應注意以下相關事項。

代表議案要有專人領銜提出。代表議案的領銜人一般是議案的發起人和起草人，如果是以代表團名義（或代表團全體代表聯名）應該是代表團團長（或副團長）。這里要注意的是，領銜人要有能力和時間來承擔起聯名代表與本級人大主席團或專門委員會之間聯系的橋梁紐帶作用。

代表議案的提出具有時限性。一般情況下，代表議案應該在人代會期間提出，且有具體的截止時間，應該遵守；但是，閉會期間也可以提出。全國人大代表議案處理辦法第十條規定：“代表議案一般在大會會議期間提出；符合議案基本條件、準備成熟的，也可以在大會閉會期間提出。”但是，代表在閉會期間提出議案如何處理？尚有待于底層實踐和頂層設計。

不能簡單地將建議當議案提。有些代表認為用議案形式提出的事項容易受到重視，用建議、批評和意見形式提出的事項難以受到重視，因此，故意把本屬于建議、批評和意見的事項以代表議案的形式提出。筆者認為，解決這一現實難題需要循序漸進、多方發力。一方面，人大方面要加強代表議案和建議的培訓和學習，讓廣大代表能夠依法行使好聯名議案權和建議權；另一方面，“一府兩院”等有關機關、組織要依法辦理落實好代表的建議和批評、意見，將代表合情合理合法的建議事項盡可能辦成，用行動去消除代表的擔憂和顧慮。

代表議案的聯名切忌隨意性。代表議案不是簡單的共同簽名，而應當充分體現所有聯名代表的共同意志。這里需要注意的是，領銜代表（代表議案的發起人或起草人）不能只是簡單地尋求代表簽名，應向尋求參加聯名附議的代表分別提供議案文本，經附議代表認真審閱認可后，再簽名附議；有條件集體討論研究的，應該集體討論研究，取得一致意見后，再共同簽名提出，確定領銜人。要杜絕和避免附議代表對自己所簽名附議的議案一問三不知的尷尬現象出現。

（作者單位：安徽省蕪湖市三山區人大常委會）