對人大代表采取強制措施許可問題的若干思考

段莎

不久前，澎湃網一則《頭銜成了“免死牌”？》的新聞引起軒然大波，報道稱福建省莆田市人大代表林某財因涉嫌誣告陷害，被當地公安機關提請采取刑事強制措施，莆田市人大常委會未予許可。筆者聯想起2014年《中國青年報》刊登的一則舊聞——《人大代表身份成了犯罪嫌疑人的“免死金牌”？》。近年來，人大代表涉嫌司法案件的報道頻見媒體，極大減損了公眾對人大代表的形象認知，特別是當涉案代表所在地的人大常委會不予許可辦案機關采取強制措施時，公眾的不滿情緒很容易被點燃。誠然，這其中確有一些品行不端的代表以身份特權做護身符謀求一己之私，當事人大常委會加以庇護，但也不乏對人大代表污名化以行打擊報復和地方保護主義之實。這種情況下，如何評價涉案代表的行為，以及是否許可采取強制措施，是實務界許多同志在思考的問題。

目前，我國法律對于人大代表的履職保障的規定集中在代表法第四章，其中第三十一條規定，代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決不受法律追究，第三十二條規定，各級人大代表非經人大主席團（閉會期間非經本級人大常委會，鄉鎮為鄉鎮人大）許可，不受逮捕和刑事審判，采取其他限制人身自由的措施，也要經過人大主席團或常委會許可，即便是現行犯被拘留，執行機關也要向人大主席團或常委會報告，這一制度被形象地稱為代表的言論豁免權。對于提請許可的申請，法律規定，受理的人大主席團或常委會以及鄉鎮人大，得審查是否存在對代表在人大各種會議發言和表決進行法律追究，或對代表提出意見、批評建議等其他職務行為打擊報復的情形，據此作出決議。對于何為打擊報復，法律沒有明確規定。實務中，地方人大對本級人大代表因司法案件被有關機關提請采取強制措施的處理方式大致有以下幾種：

（1）一應許可。代表一旦涉嫌司法案件均作出決定暫停代表職務，許可司法機關采取強制措施。這種做法似無不可，也有利于司法機關獨立辦案，但對于那些因履職或其他原因被打擊報復或遭受不公正待遇的代表明顯不利，有違立法設置代表豁免權的初衷。

（2）勸退代表。對于涉嫌司法案件的代表，由人大相關工作機構派員私下說服代表主動辭去代表職務，常委會對外發布接受代表辭職的公告，辦案機關則無需取得許可即能采取強制措施。這種做法在邏輯上似無可挑剔，但顯然于法無據，侵害了代表的意志自由，也有推脫責任之嫌。

（3）啟動罷免。對涉案代表，一旦司法機關提請采取強制措施許可報告時，當事人大常委會為減少社會對人大代表的負面感，采取“組織”選區選民或者選舉單位對涉案代表進行罷免，這樣既便于司法機關直接采取強制措施，又達到變相許可的目的。但此做法顯然超越權限，有越位之嫌。

（4）不予許可。當事人大出于各種考慮，對辦案機關提請采取強制措施的申請遲遲不予答復，特別是當提請機關隸屬其他行政區域時，常常采取不予許可的做法。這種做法有利于保護代表不被打壓，但往往不利于案件偵辦，經常引發公眾不滿情緒，帶來很多負面效果。

筆者認為，對于公安司法機關提請對涉案代表采取強制措施，當事人大機關應當結合案件的具體情況，充分聽取辦案機關的情況說明和人大代表的陳述，查明是否存在誣告陷害和打壓報復來決定是否許可，要做到既不影響司法機關公正依法獨立辦案，又能保護代表不受非法侵害和打擊報復。建議從以下幾個方面入手加以考量：

一、查閱案件定性質，看所涉案件到底屬于民事案件還是刑事案件。如果是民事案件，重點考察代表與案件當事人的糾紛起因以及是否有損失和損失的嚴重程度，看有無轉化為刑事案件的可能。對于單純民事案件應以許可為原則，不許可為例外。民事案件中采取強制措施的大多是當事人應當到庭未到庭被審判機關采取措施強制到庭，強制的目的是為查明案件情況，并不會對案件事實產生實質影響，一般也不會產生案外影響，故沒有必要不予許可。對于刑事以及有可能構成刑事案件的，重點審查案件的真實性和提請機關辦案程序的合法性，如果不存在疑問，應以許可為原則，不許可為例外。

二、認定案件與代表履職行為是否有關。審查案件是否存在與代表履職有關的因素。如果不涉及代表的履職行為，僅是代表平時的生產經營活動，或是代表的個人行為，應當許可有關機關采取強制措施。如果確與代表的履職活動有關，應當弄清是哪些履職行為，行為是否觸犯法律或代表所屬政黨團體的規范制度，以及是否有追究的必要。人大代表享有法定的言論豁免權，但并不意味著代表的言行可以不受法律的任何約束，代表的發言表決要遵守國家法律規定和所屬政黨團體內部規章制度的約束，以不損害他人合法利益為原則。故對于涉案代表的行為查明確有違法的，應以許可為原則，不許可為例外。

三、涉案人大代表是否提出過有關案件當事人、與當事人存在利害關系的第三方、辦案機關、辦案機關的主管機關以及與辦案機關存在職務影響關系的第三方的建議、批評和意見。如果代表在履職過程中，曾經提出過與案件其他當事人以及與其他當事人有關的第三方、辦案機關、辦案機關的主管機關、與辦案機關存在職務關系的第三方的建議、批評、意見，特別是批評意見，要查明代表提出這些批評意見是基于公心還是出于私利，被提出批評意見的個人或組織就批評意見是否會導致義務的增加或利益的減損，以及其他案件當事人從追究代表責任中能否獲利。如果代表提出批評意見是出于公心，案件當事人或第三方所基于批評意見會導致利益的減損或負擔的增加，則以不許可為原則，許可為例外。反之，如果代表提出的批評意見僅是基于私利，且不會增加案件其他當事人及第三方法律之外的義務或減損其利益，應當以許可為原則，不許可為例外。對于辦案機關及與其存在業務關系的第三方，也采取同理判斷。

四、涉案人大代表是否遭受有關案件其他當事人或辦案機關的侵害或不公正待遇。如果代表曾經遭受過辦案機關、案件其他當事人的侵害或不公正待遇，應當查明侵害或不公正待遇產生的原因，判斷過錯歸屬，非因代表自身原因造成的，應當查明所涉案件與不公正待遇之間是否有關聯，如果存在關聯，以不許可為原則，許可為例外；如果不存在關聯，則以許可為原則，不許可為例外。

五、提請許可采取強制措施的理由和程序。有關機關提請許可采取強制措施時應當提交充分的材料，當事人大機關據以審查，判斷是否有采取強制措施的必要及法律依據，是否存在應當回避而未回避的情形，以及有無濫用職權的行為。特別是對于經濟糾紛案件，要對照公安部《關于公安機關不得非法越權干預經濟糾紛案件處理的通知》規定，查明是否存在違規操作和濫用職權，再決定是否許可。對于理由充分、程序合法的應當許可，對于證據不足或存在部分瑕疵的，可以要求有關機關補充或糾正，對于明顯濫用職權的，可以不予許可，并向有關機關提出糾正意見。

六、代表平時的履職情況。對于不提建議、不發言、不參加活動的“三不代表”，通常不會因為發言表決等履職緣故遭受打擊報復，故對提請采取強制措施的，在依法進行甄別后決定是否許可，如無出入，以許可為原則，不許可為例外。對于那些履職積極，經常“仗義執言”的代表，要重點查明與案件其他當事人、利害關系人、辦案機關及其主管機關或個人的關系，可以以上述第三點為參照，防止被有關個人、組織借機打壓，以保護代表的合法權益。

以上幾點內容，是筆者關于人大代表因司法案件被提請采取強制措施許可問題的一些思考，與業界同仁商榷，供當事人大常委會判斷參考。

人大主席團及常委會（含鄉鎮人大）判斷是否許可有關機關提請對人大代表采取強制措施，要綜合考量多種因素，代表的履職情況、提請機關的辦案程序、有關案件的事實情況以及相關法律規定。從某種程度上講，其難度不亞于一次司法審判，對參與審查的人員要求是比較高的，不僅要具有良好的法律素養，對公安司法機關的辦案流程也要相當熟悉。建議在人大常委會或主席團審查之前，可由人大機關代表資格審查機構會同人大內部承擔司法監督職能的機構聯合進行審查，就是否許可采取措施出具意見建議，提交常委會或主席團審議時參考。

目前，法律對人大代表因司法案件被有關機關提請采取強制措施的規定不太細致，實務中還存在許多問題。譬如：提請機關對于人大作出不予許可的決定不服，認為干擾辦案，辦案機關如何請求救濟；當提請采取強制措施的機關與被請求許可的人大機關分屬不同行政區域，如何辦理相關手續請求，以及案件不被許可時如何處理；對于擔任多級人大代表職務的，有關機關怎樣提請許可，等等，都需要加以解決，建議全國人大以出臺立法解釋或答復的形式予以明確，規范各地的做法。

如何在保障代表合法權益與保證司法機關順利辦案之間做到兩全，對被請求機關來說并非一件簡單的事情。實踐中之所以頻現人大代表涉案被有關機關請求采取強制措施的根本原因還是出在代表的入口上，由于代表候選人審查機制的不完善和選舉中存在的不規范、不科學，讓一些對代表身份別有所圖和別有用心的人混進了代表隊伍。要從根本上解決這個問題，還得從優化代表隊伍入手，提高候選人的代表性，用制度激勵代表履職，增強代表履職的積極性，強化代表的履職約束，將那些真正想為群眾代言，并且有熱情、有能力、有責任心的人選進代表隊伍，并進一步加強對當選代表的履職培訓，增強遵紀守法的自覺性，提高代表依法履職能力，這也是下一步人大換屆選舉以及日常代表工作所應致力解決的問題。

（作者單位：陜西省咸陽市人大常委會辦公室）