論立法表決機制中的棄權

繆嵐　龐凌

一、立法表決機制中棄權的內涵

棄權（waive）是一個有著多種含義在不同場境中被廣泛使用著的語詞。《現代漢語詞典》將“棄權”解釋為“放棄權利（用于選舉、表決、比賽等）”[1]。在法律制度中，棄權有時確實也指放棄某種權利。如保險法制度中的“棄權與禁止反言”就是指合同一方任意放棄其在保險合同中可以主張的某種權利，將來不得再向他方主張這種權利。但是在政治、法律語境下，棄權更多被用于選舉和表決制度中，指稱有參與權、投票權的主體放棄參與投票權、表決權或者是投票表決中作出的一種既不同意也不反對的意思表示。例如，《世界會議辭典》稱“棄權”是指“享有選舉權或表決權的人員自愿放棄自己的權利，對選舉或表決的對象既不作出任何同意的表示，也不作出任何反對的表示。在大會選舉或表決時，自愿放棄自己所享有的選舉權和表決權也是選舉人或表決人所享有的權利，不應受到任何干涉和妨礙”[2]。因此，選舉和表決意義上的棄權不能一概等同于其他法律制度中諸如主體放棄財產繼承、索賠等放棄權利的行為。當投票表決者在表決意愿中選擇了棄權的意思表示選項而非同意或反對時，其實也是行使自己表決權利的一種意思表示和方式，并不是放棄了權利。

立法表決機制中的棄權指稱的是在立法過程中有參與權、投票權的主體放棄參與投票權、表決權或者是在投票表決中作出的對法案既不同意也不反對的意思表示。《中華法學大辭典》在界定“棄權票”時指出：“選舉人未標明或未按規定標明選誰或不選誰的選舉意愿，在計票時作棄權處理的選票。包括：（1）選舉人投入票箱的空白票。（2）選舉人明確表示棄權意思的選票。（3）選舉人所劃符號不清，無法辨認選舉意愿的選票。（4）所選人數多于應選人數的選票。”[3]因此，立法表決中的棄權包括了在立法表決過程中放棄投票、表決、未出席投票，以及投票行為不符合法定的要求（如所劃符號不清）等被歸于棄權票效果的“消極棄權”，但立法表決中的棄權更典型的是參加立法投票表決，直接作出對待決法案既不贊成又不反對的意思表示的“積極棄權”。本文以下所將討論的棄權基本限定在立法表決機制中的積極意義上的棄權。

二、立法表決機制中棄權存在正當性的證成理據

在立法投票表決制度中表決意愿表示項一般包括了贊成（同意）、反對和棄權（有些國家明確立法表決中禁止棄權）。從投票表決的原理看，是希望通過投票者明確表達其對待決事項的態度來影響表決的結果。從待決法案投票的結果來看，要么通過，要么不通過，棄權（積極棄權）所表達的既不贊成也不反對的中立甚至騎墻的態度是難以成為一種有對應獨立結果的選擇的，那么棄權為什么還會出現在立法表決的意志選項中呢？證成棄權存在的正當性的理據主要的有：

1.棄權是投票者獨立表達自身意愿的權利。在投票表決的過程中，投票者應當具有獨立自主表達自己意愿的充分而全面的權利，而不是只能限定在同意或反對之間作出選擇。投票與否、投贊成票、反對票還是保持中立，這全然應由投票人根據自己對法案的認知，自己的充分考量而自主決定、自由表達，不能被強制或過分的限制。這應是立法表決中投票者的固有權利。“不應強行要求與會者在自己都不同意的兩種選項中進行選擇，這是對人權的一種壓制，應當允許其有第三種選擇，即棄權。”[4]兩可兩不可的騎墻態度也是一種態度的表達，應予以尊重。允許投票人作出棄權的選擇本質上是對投票者獨立意志、自主選擇的尊重，是現代政治文明中多元、寬容精神的體現和要求。

2.允許棄權選項在理念上是排除非此即彼的簡單思維。投票固然是“個人在互相競爭的政策或候選人之間表示其偏好的行為”[5]。但表達偏好可以是明確的贊成或反對，也可能是中立的或模糊的，在贊成與反對間是可能存在中間地帶的，不應是非此即彼的簡單思維。棄權可能是出于未必負責任的放任態度，對贊成與反對的兼容，正如日常生活中面對眾多選擇時，人們常說的“隨便”一樣；也可能是無法在贊成與反對間簡單作判。可能對于待決法案部分內容是同意的，部分又不同意；可能對個別條款尚有疑慮，又不想阻礙法案的通過；可能只是不希望讓法案全票通過，過于一致；可能是借助棄權傳遞給政府和公眾尚存在不同聲音的一種提醒；也可能自己對法案并不熟悉，又不愿意盲目投票或隨波逐流等等不一而足，都可能使得投票者既不想投贊成票，又不想投反對票，選擇了在贊成與反對兩者間的中立或模糊表態——棄權。

3.允許選擇棄權可以避免和減少立法表決中無奈的反對票。正如前文所述，在立法表決過程中，由于各種原因，可能有些投票者對待決法案不是完全贊成，某些內容支持，另一些不接受，或者不太熟悉，不能準確估計法案的實際后果時，棄權可以較真實的表達出他們的意愿。如果表決選項中沒有棄權，那么可能會使一部分本來中立的投票者不得不轉向反對，這將可能使法案形式上的反對票增多，不利于法案的通過，過多的反對票也可能使得通過的法案的權威性受到影響。

三、不同立法表決機制中棄權的不同效果及其存在的問題

棄權是在立法表決中持既不贊成，也不反對的態度，但意志可以騎墻，表決結果是不可能騎墻的。在計算投票最終結果時，棄權票總是要根據一定的計算方法來確定它的效力及其對投票結果的影響的。那么，在不同的立法表決機制中，選擇棄權選項的票對投票結果實際產生的影響如何呢？

眾所周知，根據立法的“多數決”（少數服從多數）原則，即推定多數人的判斷與選擇為合理的、正確的，并把多數人的判斷與選擇作為決策或意見取舍的標準，立法案一般贊成票要過法定票的半數方可通過。這就涉及法定票的基數如何計算的問題。綜觀各國的規定，法律案表決的計算基準的方法主要有三種：

其一，以出席并參加表決的人數為計算基數，即“出席表決比例制”。這種方法中，未出席會議的代表和出席了會議但未投票或投了棄權票的均不計算在計票基數內。在這種表決機制中，棄權等同于未投票，不對法案最終通過與否產生影響，計票方便高效，法案能否通過完全取決于贊成票與反對票的多少。“首先，棄權票在構成出席法定數時具有法律意義；其次，股東所以投棄權票，正是因為既不想明確贊成議案，也不想明確反對該議案。因此，無論簡單地把它視為贊成票還是反對票都不符合投票股東的真實意愿。這時，最好的辦法只能是不將其計算在有效表決權總數之內。如果這是對棄權票的忽略的話，我們認為這種忽略是有價值的。”[6]但是完全忽略棄權票的存在，可能導致的是最終通過的法律只是少數甚至個別代表（議員）同意的結果，從而使法律的民主基礎不足，事實上違背多數決原理。例如美國某州曾出現過議會表決法案時，1人贊成，無人反對，贊成者占多數，法案得以通過的情形[7]。

其二，以全體出席人數為計算基數，而不問其參加表決與否，即“出席會議比例制”。這種表決機制中，未出席會議的代表在計票基數中被扣除，但出席會議而沒有投票和投了棄權票的，都計算在計票基數中。這種計算方法一方面仍可能出現事實上少數決定多數的情況，例如當法律規定法案的通過以出席會議的議員過半數同意為條件時，可能出現的極端情況是議會的半數議員出席，會議投票有效，出席者中過半數人同意，最終法案通過，這事實上只是議會中四分之一的議員同意，法律就通過了。另一方面，對于出席會議未投票和投了棄權票的代表，其效果事實上等同于反對。例如100人與會，49人贊成法案，51人棄權，無人反對，結果法案不能通過。

其三，以全體代表（議員）人數為計算基數，而不問其是否出席會議或是否投票表決，即“全體成員比例制”。如我國全國人大議事規則第四條規定：“全國人民代表大會會議有三分之二以上的代表出席，始得舉行。”第五十二條規定：“大會全體會議表決議案，由全體代表的過半數通過。憲法的修改，由全體代表的三分之二以上的多數通過。”全國人民代表大會議事規則第四條規定：“常務委員會會議必須有常務委員會全體組成人員的過半數出席，才能舉行。”第三十條規定：“表決議案由常務委員會全體的組成人員的過半數通過。”據此我國采用的就是“全體成員比例制”（這里有個細節性問題是，全體代表或全體組成人員是指該屆人大和常委會組成人員的人數，還是指表決時人大及常委會的實際全體代表數，因為在一屆人大和常委會的任期內可能出現代表和常委會委員被罷免、逝世或地方人大代表還可能會調離本地等情形，導致人數上發生變動。立法應明確計算全體代表數的標準[8]）。這一計算方法在多數情況下保證了被通過的法律案得到了立法機關多數代表的贊成，有其正當性和合理性。但是，該方法在對待棄權票方面也有明顯的缺陷。在代表無法出席會議并參加表決的義務條件下，或者由于各種原因事實上無法絕對保證所有代表與會并表決的情況下，未出席立法會議的、出席會議未有效投票的和投了棄權票的，實際上都被歸入了反對票的陣營中。缺席和棄權者越多，法案要想通過，則允許的真正反對者越少。比如，全國人大常委會會議必須有常委會全體組成人員的過半數出席，才能舉行。如果全國人大常委會全體成員共155人，即78人與會會議就合法有效，在這種情況下，78人必須全部投贊成票，法律案才能通過，如果77人贊成，1人棄權或反對，該法案仍不能通過，77位缺席者事實上被“隱性投票”與1名棄權或反對者結成否定同盟。“這種隱性投票有三個特點：第一個特點是被動性，委員不到會、不委托、不寫票，也無需征得同意，一概由程序之手硬性代勞；第二是隱秘性，形式上不見選票，沒寫選票，然細加分析，確確實實都被計入了否定票之列；第三是單向性，這是其根本屬性，始終只有一個方向，永遠是否定票。”[9]可見在我國現有的立法表決機制中，棄權的既不贊成也不反對的意愿在實際效力上是難以體現出來的，反而是可能被隱性推定為反對票了，只有當法案的贊成票過半數時，棄權才可能具有形式上的不支持不反對的獨立意義。

四、對立法表決機制中棄權的廢除或完善的思考

作為立法投票表決中的意愿選擇——棄權，其本意應是對法案的贊成和反對的兩可或兩不可。進而言之，是想通過棄權表達和傳遞基于各種原因和考量，不想直接影響表決結果的態度。但是，立法表決中不管采用哪種計票基準方式，棄權的獨立地位和意義都存在一定的問題。因此，綜合考量各種因素，筆者主張在立法表決機制中以廢除棄權的選項為宜。理由如下：

1.在“出席表決比例制”中，不將棄權票計算在計票基數中，這既是對棄權的完全無視，又可能因為存在大量棄權票被扣除，而影響到投票結果的民主代表性程度及其正當性。

2.在“出席會議比例制”和“全體成員比例制”中，棄權對法案能否最終通過的影響力實際表現的是反對，也就是成為阻卻贊成票達到法定最低要求的力量而存在。棄權事實上幾乎等于是反對，那么與其被推定或事實上歸于反對，不如禁止棄權，減少中間項選擇空間，讓投票者在投票時審慎考慮到底是贊成還是反對。只有當超過半數代表贊成、少數反對，還有少數棄權時，棄權才似乎體現了它的獨立存在。但這種獨立存在不依附于反對時始終是沒有實際效力的。

3.在投票表決中，確實可以設置“同意、反對和棄權”三種意愿選項，但對應的表決結果卻只有法案的“通過或不通過”兩種。那么，棄權如果成為最多數代表的選擇時，其相應的后果又是什么呢？又如何體現出其既不贊成也不反對的中間色彩和獨立的存在呢？

4.應當區分公法中棄權與私法中棄權、自己棄權與代表棄權的差異，立法表決中不宜棄權。在立法表決機制中，作為公民選舉產生的代表處分的不是純粹自己的個人私利益，而是具有一定的公共性的利益，代表行使的權利、表達的意志也不完全是個人的，這種權利的表達與行使是要受到限制的。“若欲使人民代表大會真正發揮其應有的功能，切實維護人民的利益，第一步便是要取消人大代表投棄權票的權利，使得人民的利益與意志能通過自己的代表充分地體現在會議上，如此才能有助于各方面利益進行真正的整合，才有助于發揮出全國人民代表大會應有的功效。”[10]加之，代表的政治美德和職責也要求他應有積極參與、審慎思考和決斷的義務，而不宜采取放任或模棱兩可的態度對待法案的議決。何況有些法案議決事項本就不具有兩可性。

5.在立法表決中，禁止或不設棄權選項，是符合立法的特點和要求的。立法是一個通過廣泛溝通、論辯、沖突、妥協最終匯聚相對多數共識的過程。在立法表決中，對于待決法案，只有通過與否決的對立結果，明確表明自己的支持或反對的態度和立場才是真正有意義的。這不是非此即彼的思維，而是在結果意義上的要求。實際上包括美國在內的很多國家也都明確議會的表決由贊成票和反對票決定。立法的表決不同于在選舉和政治性議決場合，如國際社會某些宣言、決議的表決中，棄權可以具有其他的政治意義，雖然在效果上未必實質影響決議的通過與否，但可表明自己的某種政治立場或平衡特定的國與國之間的關系。另外在一些實行一票否決的投票機制下，棄權也是有意義的，這時的棄權既不導致否決議案的效果又表明不完全贊同議案的立場。

6.至于代表由于對法案的不熟悉，或者對個別條款的疑慮等導致代表無奈棄權的情形和理由，則是可以通過其他立法制度和程序的完善加以解決的。例如，我國新修訂的《立法法》已經確立了對爭議較大的條款可以采用單獨表決的制度，這可以避免因為對法案中某個或某些條款持不同意見，導致整體表決時使投票者在完全贊成和完全反對中處于兩難選擇，最后不得不棄權的情況。此外，還可以通過增強表決議案的透明度，給代表更多的了解、審議、討論的時間，對專業性強的內容作必要的解釋說明；加強對代表參與審議法案情況的信息公開和監督等舉措來力避因為責任心或不熟悉法案導致的棄權發生。

退一步論，如果一定要堅持保留棄權選項的話，那么在法案議決制度中應當增加“延遲表決”的規定。也就是說，當投票結果中選擇棄權的票分別多于贊成票、反對票，而成為最多選擇時，或者是贊成票、反對票都沒有達到三分之一以上時，那么待決法案就既不是通過，也不是被否決，而應“延遲表決”。法案“延遲表決”的結果，不同于被“否決”，因為法案被否決則除非重新通過提出議案程序開始，否則該法案不可能再次被表決；而“延遲表決”則可以在以后的會議中對該法案再進行表決。再次表決時，一方面，棄權者對該法案更加熟悉了，另一方面也可以結合前次投票表決情況（贊成者與反對者的比例），加以選擇或改變。這樣既可以真正體現棄權的獨立地位和意義，又可以保障投票結果的民主正當性。

當然，不論是廢除棄權，還是增加“延遲表決”來完善棄權制度，都需要建立相應的制度配套來保障立法表決機制的科學性和民主性。在這方面，除了前文已提到的增強表決議案的透明度，便利代表了解熟悉議案、個別爭議條款單獨表決外，其他制度還有很多。擇其要者言之：

1.必須建立有效提高立法會議代表參會率的制度。目前棄權票中，很多是消極棄權，即未參會或未投票而被歸為棄權票。大量的缺席、出席但未投票和投棄權票都被歸于反對票，就可能出現事實上的以少勝多的不合理結果。我國現行法律除《代表法》規定，“代表未經批準兩次不出席本級人大會議的，其代表資格終止”之外，人大組織法，地方人大和政府組織法、地方人大議事規則等基本都沒有對立法機關組成人員無正當理由缺席會議予以懲戒的具體規定，也沒有向人民代表大會報告其產生的委員是否勤政的任何舉措，因而無法有效制約立法機關組成人員不積極參加會議，不積極參與表決。盡快建立代表缺席人大會議及表決的人員的名單、缺席的事由等信息公開制度，來接受選民和社會的監督，對無故缺席投票的代表應有相應的懲戒措施。

2.提高人大及其常委會會議的與會代表比例要求。例如規定人大常委會會議必須三分之二甚至四分之三委員參加方才有效。這樣可以避免過低參會率導致的投票結果的偏差。目前會議沒有有效的較低出席比例要求，加之代表、委員沒有出席立法表決會議的強制性義務，導致了真正參與投票表決的代表人數過低，影響了法案表決的效果。

3.建立立法委托表決制度，強化代表、委員在立法表決中的責任，保障其因為特殊原因無法親自參會表決時能夠充分有效地行使表決權而非棄權或缺席。“立法委托表決是指立法機關的組成人員因故不能參加表決時，依法委托其助手或者立法機關其他組成人員代替投票，以表明該成員對某議決對象所持態度的制度。”[11]雖然目前多數國家強調議員要親自投票，不能委托他人，但英國、法國、美國已經允許委托表決。考慮到我國各級人大常委會委員多數是兼職委員且人大常委會會議出席率不高的實際情況，在推進委員職業化和建立缺席懲戒機制的同時，應該允許委員因特殊原因，非無故缺席的情況下，或者由立法明確哪些法定的事由（如生病、政府安排的公務出差）可以委托投票。但委托投票還是應建立在委托人本身對投票事項已經較為熟悉，以形成贊成或反對的意見為前提，且必須要求委托人以書面形式表明自己對表決事項具有明確、獨立的表決意向。同時委托投票的具體信息應公開接受公民、社會監督。

注釋：

[1]中國社會科學院語言研究所詞典編輯室：《現代漢語詞典（第5版）》，商務印書館2005年版，第1080頁。

[2]張友漁主編：《世界會議辭典》，中國廣播電視出版社1987年版，第483頁。

[3]許崇德：《中華法學大辭典·憲法卷》，中國檢察出版社1995年版，第438頁。

[4]蘇元華：《論棄權》，載《人大研究》2004年第12期。

[5]【英】戴維·米勒、韋農·波格丹諾編：《布萊克維爾政治學百科全書》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2002年版，第848頁。

[6]周友蘇主編：《上市公司法律規制論》，商務印書館2006年版，第348頁。

[7]參見郭道暉：《中國立法制度》，人民出版社1988年版，第99～100頁。

[8]參見朱蔚平：《簡論全國人大及其常委會的表決制度》，載《現代法學》2000年第10期。

[9]施顯生：《選舉表決規程中的基數制問題研究》，載《上海社會科學院學術季刊》1994年第4期。

[10]杜何琪：《論全國人大代表無權投棄權票》，載《合肥學院學報（社會科學版）》2010年第5期。

[11]徐向華、郭清梅：《論立法委托表決》，載《法學》2002年第11期。

（作者分別系蘇州市職業大學商學院副教授，蘇州大學王鍵法學院副教授。本文系司法部國家法治與法學理論研究課題“社會管理創新與社會組織法治化研究”〔12SFB2008〕的階段性成果。本文同時屬于江蘇高校“2011計劃”區域法治發展協同創新中心成果，并受“區域法治發展類型比較研究”〔JCLL14001〕課題專項經費資助）