完善立法后評估制度的若干建議

謝天

立法后評估工作早在十年前就有地方已經進行了探索。此后，全國各級各地紛紛開展了探索實踐。作為一項實踐性、操作性很強的制度，其實施效果與設計目標之間還存在著一定差距。本文就評估程序啟動、評估對象選擇、評估方法革新、評估成果運用四個方面進行探討，以期對進一步完善立法后評估制度有所裨益。

一、評估程序的觸發——主動啟動與被動啟動

評估程序的啟動在實踐中較為常見的是由立法機關發起，這是一種自上而下主動發起評估的形式，目的是了解法律法規的實施狀況，以利完善相關法律法規，改進立法工作。人大基于自己立法機關的地位主動發起進行評估，無論從其職能考慮，或是立法科學化民主化和提升立法質量考慮，均具有正當性、權威性。實踐中的評估活動大多屬于這種主動啟動的情況，在此不加以贅述。

考慮到制度完整性，與主動啟動相對應的，應當具有被動啟動形式。一部有瑕疵的法出臺后，最具直觀感受的群體往往是適用法的機關和企事業單位、人民團體或公民。若此時等到立法機關自己發現再來啟動評估，很可能早已造成無法挽回的重大損失。這種情況下，對法律法規的正義屬性要求已經超越對其穩定性的要求而占據了首要位置[1]。基于被動形式的應急評估制度存在的合理性就在于此。應急評估的發動主體可設定為司法機關與行政機關，公民、法人或其他組織。

行政機關和司法機關作為法的適用方，在合法性、針對性、可操作性方面具有相當大的發言權。對于司法機關而言，在審理案件過程中適用率高不高，是否存在與上位法相抵觸或與同位法不一致的情形是深諳于心的。行政機關作為行政執法主體，對制度設計是否科學合理，條文規定是否明確合理，執法成本是否高昂，工作效率提升還是降低等方面，具有最直觀的感受。一旦司法機關和行政機關因為法的規定不合理，嚴重阻礙工作進度，甚至對人民群眾產生了較大的負面影響時，行政機關和司法機關就應當而且必須發起應急評估，從而擺脫執法和司法過程中的尷尬境地。

公民、法人和其他組織作為基數最大的一個群體，他們的利益訴求多是最迫切且最易受損的。“某部法律法規實施后是否起到了立法本意所強調的調節作用，是否保障他們的權益，抑或是對他們更加不利，都是這個群體極為關心的問題”[2]，他們對法的實效性感受最為深刻，因此賦予他們提起評估的權利也是適當的。還有一個現實問題擺在我們眼前：相比行政機關、司法機關，公民、法人和其他組織似乎難以找到合理的渠道去反映和表達他們的意見。筆者認為，這部分群體的立法評估提起權需要借助某個機構，由這個機構作為接受公民、法人和其他組織有關立法的意見與建議的窗口，由該機構來接受整合群體意見，最終提請立法機關啟動評估程序。這個機構最好具有一定的權威性，不易被其他群體控制，且能較為中立地吸收公民、法人和其他組織的各種建議。筆者認為，由立法機關來扮演這樣一個中介角色更為適當。考慮到實際上發起和主導評估的仍然是立法主體，這部分工作可由立法機關的某個下設工作機構來進行處理，這樣立法機關可以獲得更為真實的第一手資訊，這對后續評估活動展開的資料收集方面大有裨益。再者，由于接受意見和發起評估的均是立法機關，對立法機關啟動立法后評估活動也具有督促意義。

有人會質疑，如果最終都是由立法機關發起評估，那么立法評估提起權賦予公民、法人和其他組織有什么意義？筆者認為這樣做仍舊是有意義的，將發起權利賦予這部分基數最大的群體，使他們提起緊急評估有法可依，特別是發表自己對法實施的意見具有正當性。在實際操作中，也促使評估實施者更為重視他們的意見。

二、評估對象的選擇——以需求為導向的新思路

評估對象的選擇，也即評估范圍的界定，解決的是評什么的問題。實踐中，評一部完整的法的典型案例有全國人大常委會對《中華人民共和國殘疾人保障法》立法后評估、寧波市人大常委會法工委對《寧波市市政設施管理條例》的立法后評估等；評一部法的幾個條款的典型案例包括湖北省人大常委會對《市容和環境衛生管理條例》的若干制度性條款進行評估，評估范圍限定在該條例的第十條、第十五條、第二十條、第二十五條、第三十九條、第四十條；評某一類法規的典型案例包括江蘇省無錫市人大常委會組織市人大法制專業組代表對《無錫市房屋登記條例》《無錫市土地登記條例》進行立法后評估等。

雖然上述評估對象范圍選擇不一，事實上，我國目前的立法后評估傾向于整體性評估。以立法評估走在前列的上海市為例，《上海市歷史文化風貌區和優秀建筑保護條例》評估工作這一項，耗費八九個月才做完。期間座談會開了20多場，問卷選擇了883個樣本，還不包括實地調研等工作。這種一攬子評估方式的科學性確實有待考證，人力、財力不足也是一個非常現實的問題。

法的滯后性是客觀存在的，無論哪個地區均面臨著法的穩定性與經濟社會發展的變動性的矛盾問題，我們也必須承認資源和精力是有限的。整體性的評估不可避免地存在大量消耗，若是為了節省成本就減去座談會、問卷調查、聽證會等環節，那么評估結論真實性和可靠性就要大打折扣，還不如不評估。為保證素材的真實可靠，必要的調研環節又必不可少。或許我們可以提供更為務實的思路，一部法起關鍵作用的法條并不是全部，而是有限的若干條。回歸到需求導向的指導思想，我們可以有選擇地將部分條款排除在評估對象選擇之外，重點是評估和檢驗那些起關鍵作用的法條。無論是評哪些法律法規，或者是評一部或者幾條，或許我們可以秉持這樣一種態度：有需要的就評，沒有需要的就不評，以需求為導向，而非胡子眉毛一把抓，根據需要為解決問題而評估。

三、評估方法的革新——互聯網大數據時代下的新選擇

如果說，根據科學標準來實現提高地方立法質量的目標是立法評估工作的根本，那么尋找到科學合理的評估方法就必不可少。傳統的評估方法包括以抽樣調查、實地考察為代表的社會實證調查方法，例如座談會、專家論證會、聽證會、問卷調查、走訪等。這些方法在實踐中已經被立法工作者純熟運用，通過這些渠道收集到廣泛真實的信息，成為整個評估方法體系中不可缺少的一環。值得我們注意的是，在互聯網大數據時代，網絡平臺成為立法后評估工作展開的新工具之一，特別在收集公民、法人、其他組織意見與建議方面起著難以替代的作用。

互聯網大數據時代在立法后評估活動中的利用方式可以分為兩部分：從互聯網的角度來說，我國網民規模達7億多人，其中手機網民規模6億多人，這說明網絡已經成為收集群眾意見不可或缺的平臺之一，這也是傳統的評估工作法，特別是以發放問卷、實地考察為主的實證分析法難以逾越的鴻溝——覆蓋面太窄，數據收集不夠翔實；從大數據技術的數據聚合功能角度來說，數據收集高效、精準化，大量評估意見處理的科學化，評估程序與評估報告借助大數據技術公開化等等，這些都是實現立法機關與社會良性互動的方式。

立法后評估最終要依靠大量的評估工作人員來實現，大數據技術全面提升了評估工作人員的收集、處理數據能力。由此可見，立法后評估活動的順利有效的展開越來越取決于大數據和數據分析，而不再僅僅依靠評估工作人員的經驗和直覺。互聯網大數據時代的社會背景給予我們展開評估工作的新方式，然而值得我們注意的是，收集意見時，網絡的民意表達絕不可作為民意的全部。網絡上構建的虛擬社會更易受到不理性因素的影響，甚至被個別不法分子控制輿論導向也不無可能。因此我們為互聯網大數據時代帶來的便利感到欣喜的同時也應保持警惕，防止盲目的技術崇拜帶來的弊端。

四、評估成果運用——反思第三方評估機構資質問題

立法后評估成果往往體現在評估報告中，評估報告所提出的修改法律法規條款建議、完善立法工作若干意見得到重視并及時轉化運用，是立法后評估的根本目的和關鍵。目前，立法機關對評估成果的運用方式有立法解釋、對法進行修改補充、有效期至不合時宜的可廢止、完善配套制度等幾種方式，學界對評估成果運用研究的著力點似乎均是建立在立法機關對評估成果完全接受的前提基礎之上。值得我們反思的是，在第三方評估機構興起的今天，特別是實踐中已開始出現全權委托給第三方機構進行整個評估活動，立法機關幾乎抽離的這樣一種現實情形下，我們該如何保障第三方機構作為評估主體的資質。一個評估機構的資質考察可以從以下幾個方面著手：評估人員、評估機構、評估報告。

第一，評估人員的資格認定。首先，第三方機構興起的最主要原因就是對其中立性的考慮，作為常設的、獨立的、專業的評估機構，其組成的工作人員不得包括立法機關工作人員，這也是最重要的因素。這里需要說明的是，第三方機構主要是作為立法后評估活動的主導方存在，負責發起、規劃、數據整合、撰寫報告等工作。主持立法后評估的活動由第三方來完成，此時需排除立法機關的參與，否則第三方機構的中立性就會被質疑。實際的參與評估過程中，特別是對被評估的法發表意見時，此時是需要立法機關參與的，否則收集的意見就會有失公允。上述二者描述的是不同情況，需要被區分。其次，評估工作人員需具備足夠的法學功底，熟悉法律文本，掌握一定的立法技術。未來在評估工作常態化的基礎上是否有必要設置專門的立法評估資格考試還猶未可知，但我們能夠確定的是，評估隊伍的組成人員必須具有相當的法律素養才能勝任這份工作。最后，有故意犯罪記錄，或者在其他評估活動中有過失犯罪記錄的，不得從事立法后評估工作。

第二，評估機構的資格認定。評估機構必須有嚴格的立法機關的授權。實際上，沒有立法機關的授權，第三方機構進行立法后評估活動難以具備正當性和權威性。目前實踐中第三方機構的組成相當混亂，有將評估作為課題來研究的課題小組，也有由律師團隊組成的臨時評估機構，也有將在高校內設立的研究機構作為第三方承攬評估工作。在第三方立法后評估機構職業化常駐化前提的基礎上，這些不規范的“第三方”均需要對其進行考察篩選。

第三，評估報告的真實性可靠性。第三方機構是否嚴格按照既定的程序去評估，評估標準選擇是否全面無遺漏，數據來源是否真實，信息資料整理分析工作是否到位，有沒有排除外來因素介入干擾等等，都是影響到評估報告科學性的重要因素。事實上，立法后評估機構在實踐中完全有可能出具一份虛假的、偽造的、曲意逢迎的評估報告來。僅僅停留在第三方機構應當如何的層面是遠遠不夠的，若不對其不負責任的行為進行追責，對第三方機構的監督就會淪為一紙空文。具體來說，評估機構及其評估工作人員都應對其出具的評估報告承擔責任；評估參與方，包括立法機關、行政機關、司法機關、社會群體，對評估報告有異議的，第三方機構必須對其作出解釋和說明；評估工作人員或評估機構存在欺騙、利誘、貶損、詆毀、行賄受賄等情形的，可參照《資產評估法》的規定，有違法所得沒收違法所得，責令停職、停業或者責令改正，構成犯罪的依法追究刑事責任。

注釋：

[1]毛新政：《立法后評估制度完善》，中國海洋大學2012年碩士論文。

[2]朱力宇、張曙光：《立法學》，中國人民大學出版社2006年版。

（作者單位：中南財經政法大學法學院）