設(shè)區(qū)市立法的本地需要和地方特色

董長海

2016年6月，河南省鶴壁市十屆人大常委會第二十二次會議審議通過了《鶴壁市循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市建設(shè)條例》（以下簡稱《條例》）。7月，該《條例》經(jīng)河南省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十三次會議審查批準，自2016年12月1日起正式實施。這是鶴壁市首次行使立法權(quán)制定的首部地方性法規(guī)，也是河南省15個新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市中首批獲得省人大常委會審批的地方性法規(guī)，更是鶴壁市人大常委會緊緊圍繞本地需要和地方特色開展立法工作，取得良好實效的一個立法案例，是鶴壁市立法歷史上具有里程碑式意義的一件大事，將對加快鶴壁市更高水平的生態(tài)活力幸福之城建設(shè)起到重要的促進和保障作用。

一、《條例》制定的背景

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)明確納入了中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，提出要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。黨的十八屆四中全會更是進一步提出用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度。鶴壁作為以煤炭、電力資源為主導轉(zhuǎn)型發(fā)展的新型資源化城市，近些年來，特別是2005年被確定為全國首批循環(huán)經(jīng)濟試點市、2013年被確定為全國首批循環(huán)經(jīng)濟示范市以來，鶴壁市在循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市建設(shè)方面進行了大量的探索和創(chuàng)新，先后被國家賦予全國“循環(huán)經(jīng)濟標準化示范市”“節(jié)能減排示范市”“中美低碳生態(tài)城市試點”“海綿城市試點”等稱號，其中一些成功的經(jīng)驗和做法在全國推廣或被吸收入國家有關(guān)政策法規(guī)的制定。因此，很有必要把這些成功經(jīng)驗和做法通過地方立法的形式延續(xù)并固定下來，把建設(shè)過程中一些倡導探索并被實踐證明行之有效的管理模式進一步系統(tǒng)化、規(guī)范化。但由于鶴壁市長期粗放型的增長方式所造成的滯后效應，資源環(huán)境約束日益顯現(xiàn)，生態(tài)城市建設(shè)還存在一些明顯薄弱環(huán)節(jié)，節(jié)能減排任務艱巨，中水回用、餐廚垃圾、建筑垃圾、再生資源回收利用、農(nóng)業(yè)面源污染等關(guān)系社會民生和生態(tài)環(huán)保問題還比較突出。城市建設(shè)無論從規(guī)劃層面，還是管理層面，都迫切需要把制度化、法制化的生態(tài)文明建設(shè)思想理念融入循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市發(fā)展，從而更加有效地促進資源和環(huán)境保護，使資源利用更加集約節(jié)約、環(huán)境營造更加自然生態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化提升，確保鶴壁市提出的建設(shè)更高水平“生態(tài)活力幸福之城”目標如期實現(xiàn)，確保全市經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。因此，在鶴壁市被賦予地方立法權(quán)后，將第一部立法項目就鎖定為《鶴壁市循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市建設(shè)條例》，選擇用發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的理念加快生態(tài)城市建設(shè)是從鶴壁市實際出發(fā)，符合鶴壁市迫切需要。

二、《條例》的特點

在《條例》制定過程中，鶴壁市人大常委會嚴格按照地方立法權(quán)限的要求，注重與上位法相契合，與國家政策和本市實際相銜接，與社會未來發(fā)展趨勢相適應，重點突出鶴壁市是全國循環(huán)經(jīng)濟示范市、節(jié)能減排財政政策綜合示范市以及海綿城市建設(shè)試點的優(yōu)勢，強調(diào)突出地方特色，力求《條例》切實管用、可操作。

（一）在內(nèi)容上注重突出重點和針對性

循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市建設(shè)線長面廣，范圍寬泛。在制定《條例》過程中，鶴壁市人大常委會緊密結(jié)合本市實際，在立法內(nèi)容上不求面面俱到，重點依據(jù)上位法，對鶴壁市最迫切需要又能夠做到、能解決實際問題的內(nèi)容作出規(guī)定。《條例》共八章、五十六條，條文內(nèi)容具體明確、重點突出、針對性強。其中，第三、四、五章是《條例》的重點和特色。針對本市循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市建設(shè)中的熱點、難點及亟待規(guī)范管理的問題進行了規(guī)定，比如，規(guī)定了建立產(chǎn)業(yè)生態(tài)網(wǎng)，完善清潔能源與新材料、綠色食品、鎂精深加工等行業(yè)產(chǎn)業(yè)并形成生態(tài)工業(yè)鏈條；推進農(nóng)作物秸稈和農(nóng)副產(chǎn)品加工廢棄物、養(yǎng)殖廢棄物資源再利用；建立建筑廢棄物資源化利用交易平臺；新建、改建、擴建建設(shè)項目和產(chǎn)業(yè)園區(qū)應當配套建設(shè)中水回用管網(wǎng)設(shè)施，具備使用中水條件的企業(yè)應當使用中水；取消毛坯房，鼓勵商品住宅裝修一次到位等。特別是第五章海綿城市建設(shè)，在全國首創(chuàng)性以立法形式規(guī)定了海綿城市的理念、原則、規(guī)劃及管理等。

（二）在具體條款中注重突出實用性和可操作性

為使《條例》管用實用，能夠解決實際問題，《條例》制定堅持簡繁有序原則，少一些原則性、宏觀性的條款，多一些細化、量化的規(guī)定；少一些宣示性、號召性的條款，多一些實質(zhì)性、具體化的規(guī)定，能具體的盡量具體，能明確到位的盡量明確到位。對一些帶有引領(lǐng)性或不宜在《條例》中明確到位的內(nèi)容，我們在《條例》中規(guī)定由政府另行出臺相關(guān)具體管理辦法，比如，對建筑廢棄物收集、運輸、處置和餐廚廢棄物收集、運輸、處置的具體管理辦法等，規(guī)定由市人民政府另行制定，給政府留出靈活操作空間，增強政府主管行政部門的執(zhí)行力度，進一步加強條文的可操作性。

（三）在權(quán)責劃分上注重統(tǒng)一性和對應性

《條例》制定堅持權(quán)責罰相統(tǒng)一，在賦予市縣（區(qū)）人民政府有規(guī)劃編制生態(tài)城市建設(shè)權(quán)力的同時，明確規(guī)定各級政府必須每年向同級人民代表大會或常務委員會報告，并建立相應目標責任考核制度。對《條例》中涉及的有關(guān)單位部門，我們明確責任主體，明確權(quán)力邊沿，明確處罰標準，明確上下限，《條例》規(guī)定建立領(lǐng)導干部循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市建設(shè)工作離任審計制度，對未完成責任目標的，追究相應行政責任；規(guī)定國家機關(guān)及其工作人員和企業(yè)等違反本條例有關(guān)規(guī)定應承擔相應的法律責任等，力求權(quán)責罰一一對應，切實保證和維護立法的嚴肅性、權(quán)威性。

三、幾點啟示

賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，給鶴壁市人大立法工作帶來了新的機遇，為推進設(shè)區(qū)的市的民主法治建設(shè)創(chuàng)造了有利條件，也為地方人民代表大會制度建設(shè)注入新的活力。鶴壁市人大法制委在立法工作中積極作為，勇于開拓，在立法的道路上邁出了堅實的第一步，有很多經(jīng)驗值得總結(jié)。結(jié)合鶴壁市立法工作實際，筆者認為，要使一部地方法規(guī)真正發(fā)揮作用，真正為推動本市經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航，應當把握以下幾點：

一是要注重本地實際需要。設(shè)區(qū)的市立法應當從市情實際出發(fā)，從亟待需要出發(fā)。立法過程要始終堅持問題導向，著重在解決具體實際問題上下工夫，以解決經(jīng)濟社會發(fā)展中迫切需要解決的問題為出發(fā)點和目標，要能及時回應社會普遍關(guān)注的熱點、難點問題，并把這些問題上升到立法層面來進一步規(guī)范，條文內(nèi)容要管用實用，切實解決實際問題。

二是要注重突出地方特色。地方特色是地方立法的生命力。地方立法應當著重針對本地特有問題，選擇法律關(guān)系相對單一的事項，不貪大求全，不重復照搬，既立足當下，又著眼長遠，統(tǒng)籌兼顧。要敢于對社會經(jīng)濟發(fā)展中亟待解決、民生發(fā)展中的熱點難點、最接地氣的事項進行立法，突出重點，凸顯特色。

三是要注重科學民主立法。科學立法、民主立法是保障立法質(zhì)量的根本途徑。設(shè)區(qū)的市立法在起步階段要保證立法質(zhì)量應從以下幾方面著手：其一是完善科學的立法機制。抓好人大立法隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮人大、政府、研究機構(gòu)等各方面的力量，形成黨委領(lǐng)導、人大主導、政府協(xié)同、社會參與、制度保障的地方立法工作格局；抓好立法規(guī)劃和計劃的編制，建立立法項目征集和論證機制，提高立法的針對性、及時性和系統(tǒng)性。其二是運用科學的立法技術(shù)。準確把握和科學處理立法原則性與靈活性、立法穩(wěn)定性與發(fā)展性的關(guān)系，既要有明確具體的規(guī)定，又要有特殊、變通的規(guī)定，既要維護法的嚴肅性權(quán)威性，又要適應客觀情況的變化；要推行精細化的立法方法，減少原則性、宏觀性、宣示性條款，有的放矢地對關(guān)鍵條款進行深入研究和審議，切實增強地方性法規(guī)的針對性和實效性。其三是大力推行開門立法。著力發(fā)揮市人大及其常委會在立法中的主導作用，建立社會各界有序參與立法的相關(guān)制度，調(diào)動一切積極因素，廣泛凝聚社會共識。

四是要建立嚴格的向黨委匯報制度。一方面市人大及其常委會在起草地方性法規(guī)過程中遇到的重大問題，應及時向市委報告，由市委研究決定。另一方面，市委要通過審定市人大常委會制定的立法計劃和立法規(guī)劃，確定地方立法工作的重點和中心任務，并適時提出立法建議和要求，通過法定程序把涉及全市經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大決策和實踐證明行之有效的政策措施轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)，確保市委的主張貫徹到具體的立法當中。

五是要注重加強法規(guī)宣傳貫徹。要把法規(guī)宣傳貫徹放在與立法同等重要的位置，把制定法規(guī)的過程當作普法的過程，充分利用好傳統(tǒng)媒體和新媒體，同步推進立法宣傳，提高全社會的法治意識。同時，市人大常委會要把地方性法規(guī)的貫徹落實作為一項長期的工作任務，持續(xù)深入地加以推動，綜合運用人大代表視察、執(zhí)法檢查、聽取專項工作報告和立法后評估等多種形式，開展對法規(guī)宣傳貫徹情況的監(jiān)督檢查，真正使法規(guī)發(fā)揮應有的作用，服務經(jīng)濟社會發(fā)展大局。

（作者單位：河南省鶴壁市人大法制委）