地方人大立法制度設計幾點思考

楊沖

設區市被賦予地方立法權后，對制定地方性法規的制度設計是擺在地方立法工作者面前的一項主要任務。從立法項目的選擇、立法計劃的制訂到法規草案的審議通過，歷經了一個復雜而緊張的過程，其中法規制度的設計占有十分重要的位置。從一個地方立法者的角度，筆者認為要從以下方面著手做好地方立法的制度設計。

一是把握立法制度設計的內涵，確立地方人大立法主體的唯一性。立法工作的制度設計內涵是對某一事物或普遍問題進行總結、歸納、反映和固化，這要求立法工作者必須善于發現問題、分析問題和解決問題。應該看到，在立法制度設計中，除了立法工作者自身具備的素質和能力外，很重要的與其代表的部門利益也有關聯。如何才能更好地做好制度設計工作，使法規最大限度維護大多數群眾的利益。筆者認為，這需要改變政府制定地方性法規的主體地位，從根本上超越部門的利益束縛，進一步明確地方人大立法的主體責任，確定地方人大立法工作主體的唯一性和排他性。實踐層面上，由政府法制部門及管理部門立法本身就不符合憲法精神，因此，發揮人大的立法主體作用，從根本上解決人大立法的主體地位，這將是在地方立法的制度設計上確保立法質量的前提和關鍵。

二是研究地方行政管理工作的規律，確保地方立法制度設計的科學性。目前在立法法和立法技術規程中，各級并沒有明確地方立法權如何進行制度設計，也沒有明確怎樣有效地結合行政許可法、行政處罰法和行政強制法有關規定制定法規。應該看到過去我國的立法體系中客觀上存在的部門利益化、利益法制化的現象，原有的法律體系中有些內容并不適合當前改革和市場經濟發展的要求，當前中央簡政放權的精神要求就是去除不適應當前改革和發展要求的內容，但是這并不是不要在市場經濟條件下所需要的行政許可進行制度設計。相反，在市場經濟條件下，經濟發展的新業態蓬勃興起，新的經濟形式和發展空間目不暇接，這就需要地方立法的制度設計要適應這種新的發展需求，在立法的權限范圍內對此有所回應。只有這樣才能使制度設計更適應當前發展的需要，而不是墨守成規，機械地去理解和執行中央關于簡政放權的精神。

三是領會法理的自身特點和規律，使地方立法中制度設計更趨合理性。首先立法工作者必須具有較高的法學素養和豐富的法律知識，具有強烈的事業心、責任感和黨性意識，更多地掌握社會科學，這樣才能更好地發現立法中的問題所在。其次，在制度設計中要注重邏輯性。在立法制度設計中，先設計什么，再設計什么，如何組合才能使法規制度更清晰，法規更簡便科學，這里面有很重要的邏輯關系，作為立法工作者必須認真把握。再次，在制度設計中要注重操作性。可操作，使得執行者減少自由裁量權，減少理解上的偏差，是立法工作者追求的目標。在立法中應該更多地換位思考，注重執行者的權利責任的平衡性、相對人的權利義務的一致性，注重執行中的便民性和可行性、法律責任的過錯相當和懲罰性。

（作者單位：山東省棗莊市薛城區人大法制辦）