各國議會聯(lián)盟2015年年度報告（上）

李店標　羅玉先

各國議會聯(lián)盟（Inter-Parliamentary Union，下文簡稱IPU）是由各國議會組成的全球性組織。IPU的工作是通過政治對話和具體行動來維護和平以及積極推動民主變革。作為匯集世界各國議會的唯一國際組織，IPU通過這種獨特的議會關系來促進民主與和平。不斷更替的45000名議會成員，代表著世界各國公民，并確保了IPU始終緊跟民主的最新動態(tài)。IPU是由各成員資助的獨立、自治組織。IPU現(xiàn)在的成員包括167個國家議會及作為準成員的10個地區(qū)議會組織。

一、通過發(fā)展重新連接人民與民主

2015年是IPU取得成績的一年。自2013年3月的《基多公報》至2015年3月的《河內宣言》，我們重新塑造了2015年后的發(fā)展議程。IPU的宣傳工作使議會在確保落實2030年議程中的角色得到了認可。IPU現(xiàn)在的目標是使議會有的放矢，解決此議程中涉及的三大關聯(lián)關系，以連貫和一致的方式應對降低災害風險、可持續(xù)發(fā)展目標和氣候變化。

第四次世界議長大會是IPU和全球議會界的一座里程碑，它提升了我們組織的認知意義和戰(zhàn)略價值。這五年一度的盛會是聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展首腦會議所領導的系列高端會議之一，各國議會的議長們在會議上也承認，在和平、民主和發(fā)展問題上各國仍面臨許多艱巨的挑戰(zhàn)。但是，他們致力于各國議會履行其重要的立法、預算和政府監(jiān)督職責，以確保在必要的改變中沒有公民落后。

這些公民包括青年。IPU對青年政治參與工作越來越重視，尤其在青年日益邊緣化、社會和經濟異化以及暴力極端主義盛行的時代。如果世界要成功地處理由恐怖主義和沖突構成的和平與安全問題，將社會各個階層的群體納入決策制定主體是非常重要的。

在2015年，IPU多次表示強烈譴責2015年所發(fā)生的暴力和沖突、侵犯民主和人權以及許多恐怖主義行為。這再次表明恐怖主義是沒有地域界限或限制的，只有集體行動才能取得成效，而IPU的最大的財富是其成員的實力，他們已將這一問題列入了議程的重要位置。

在其他方面，從持久的敘利亞沖突到其他地區(qū)的短暫暴動，IPU一直都對這些事件予以密切關注。由于在2015年的使命中承諾重建被遺忘的沖突和被忽視的選區(qū)的檔案，我們來到了敘利亞和朝鮮半島，希望通過IPU這樣一個中立的議會對話平臺，幫助結束敘利亞沖突和促進朝鮮半島南北對話。

在試圖逃到歐洲安全地帶的難民和移民中，有成千上萬的人死亡，這是2015年最大的悲劇之一。他們的困境和世界各地數(shù)百萬仍在逃亡的人，凸顯了在21世紀解決沖突的迫切性，并需要以一致的和積極的方式解決移民問題。這也是IPU成員在面對如此復雜的挑戰(zhàn)時仍承諾采取行動的原因。

在IPU總結2015年成就的同時，也充分意識到現(xiàn)在所面臨的諸多挑戰(zhàn)。IPU將在修改后的戰(zhàn)略中反映出全球發(fā)展的近況，以使我們的工作與所作的承諾保持一致。IPU將通過完善自我評估、加強兌現(xiàn)承諾的能力等強大和有效的機制來建構議會的藍圖。通過不斷加強與聯(lián)合國的伙伴關系，我們力求使IPU在國際舞臺上產生更強大和更深遠的影響。與聯(lián)合國新達成的合作協(xié)議將成為我們努力的基石。

2015年的事件再次重申了堅持我們的核心價值的重要性。當一些國家的民主和議會制度受到攻擊時（如布隆迪），IPU始終堅持不妥協(xié)方針。我們還將不遺余力地幫助埃及和泰國回到民主的懷抱。

我們將在前些年發(fā)展的基礎上繼續(xù)增強IPU的認知度和服務范圍。IPU將觸及新的和更廣泛的群眾，讓更多的媒體報道，同時繼續(xù)與聯(lián)合國合作（除了加強雙邊關系外），創(chuàng)新溝通方法以提高人們對IPU及其工作的認識。通過社交媒體，IPU的服務范圍達到了新的高度，促成了思想共享和網絡建設。經過更新的網站已投入使用，這些都是我們努力的結果。

堅持代表的廣泛性是IPU一個核心目標，并保證親自深入參與。除了對加勒比海和太平洋地區(qū)予以特別關注外，我們在巴拉圭、特立尼達和多巴哥、澳大利亞和新西蘭地區(qū)的使命是幫助非成員以及培養(yǎng)拉丁美洲和加勒比國家集團、亞太地緣政治集團成員有更強的歸屬感。考慮到成員的經濟負擔和差旅花費，IPU正計劃籌建一個議會團結基金會，鼓勵小島嶼發(fā)展中國家的議會加入我們的組織。

在財政緊縮的大背景下，要特別感謝我們的成員，尤其是發(fā)展中國家的成員，他們通過支持促進民主和加強議會這一核心工作表現(xiàn)出了對IPU一貫的信任。這種支持以及其他外部合作對IPU而言至關重要，唯有如此，IPU這樣一個組織才能在財政緊縮和財政資源減少的背景下不斷取得成功。

二、創(chuàng)建理想的世界

關于人類和星球未來的全球決策問題，2015年的第四次世界議長大會起著重要的作用。8月31日到9月2日，聯(lián)合國紐約總部舉行的每五年一次的盛會，為新時代的政治引導提供了一個獨特的機會。2015年初在日本仙臺舉辦的“減少災難風險全球會議”作出決定，就氣候變化問題采納了新的《聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標》和《巴黎氣候變化協(xié)議》，這些都需要政治力量和意愿來影響必要的政治改革，進而改變我們的世界。

議會議長的個人魅力將幫助每個國家決定如何長期執(zhí)行全球協(xié)議。議長的影響力至關重要，如聯(lián)合國秘書長潘基文、聯(lián)合國大會主席山姆·庫泰薩、聯(lián)合國教科文組織和平與和解的特使惠特克。

來自近140個國家的170名議長和副議長聚集此次大會。他們和IPU主席薩博·喬杜里均強調了未來挑戰(zhàn)的復雜性，敦促議會領導把努力的重心集中在公民，堅信國際議會共同體能夠團結一起、達成共識并積極行動。重點強調：“民主為和平與可持續(xù)發(fā)展服務，創(chuàng)建理想的世界”；會議發(fā)言人將政治信息與實踐問題結合，討論了“議會監(jiān)督：挑戰(zhàn)和機遇”“將可持續(xù)發(fā)展目標付諸行動”等問題。

在會議最后通過的一個具有深遠意義的宣言中，各國議會的領導人均明確表示支持新的發(fā)展議程，承諾努力在各自國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標，包括實現(xiàn)《聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標》中的第十六項目標，即促進和平與包容性社會，建設高效、負責和包容的機構（如議會）。

他們承諾將采取行動重新連接人民和民主，如使議會親近公民，解決日漸增長的政治質疑、社會邊緣化和性別不平等以及議會與政府不平衡的權力關系等問題。

宣言指出，我們需要盡最大努力去克服與民主、和平及發(fā)展相悖的諸多挑戰(zhàn)。其中包括重視轉型中國家的憲法和體制改革，社會公正和尊重人權。

敘利亞沖突，給中非共和國、也門、阿富汗、伊拉克造成了巨大的生命損失和災難，議長們呼吁要盡最大的努力來解決沖突，結束恐怖主義和暴力極端主義，并為移民和難民提供更好的保護。作為國家發(fā)展和社會公平的先決條件，全球和平與安全是國際上的首要議題。

議會的女議長們雖然在本次世界議長大會之前提前召開了她們的年度會議，但也全身心投入到了本次大會。她們的會議匯聚了全球近一半的女議長，集中討論了通過創(chuàng)新理念與實踐尋求加快兩性平等進程的方法。女議長們也確定了未來一代人之間的兩性平等議程。有效溝通將成為挑戰(zhàn)并改變固有不平等思想的關鍵，需要努力促進男性和女性的平等教育和社區(qū)合作。這些工作需要與通過不懈努力結束暴力侵害婦女和女童，以及提高婦女政治參與同時進行。

三、化語言為行動

在人口大規(guī)模涌入歐洲的背景下，世界危機已轉變?yōu)榭植乐髁x和氣候變化，河內和日內瓦兩大IPU會議均匯聚了全球議會共同體以應對這一重大的時代挑戰(zhàn)。議員們一致認為若未能解決這些挑戰(zhàn)，如地球氣溫過熱、不適宜居住、基礎資源不能滿足人們的需求，將會導致前所未有的人道主義災難，難以想象的不平等和人類苦難將加劇。

在整個會議的公開辯論和非正式討論中，議員們直面難題、各抒己見，但最終的立足點都聚焦在尋求人道的、創(chuàng)新的方案來解決全球挑戰(zhàn)。

（一）把人類發(fā)展擺在首位

在《聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標》確定前的幾個月，在河內舉行的IPU第一百三十二屆大會中新的可持續(xù)發(fā)展議程和議會的角色對此起到了關鍵的支持作用。在《河內宣言》中，議員們重申了IPU的愿景在于以人權、減貧、和平與安全為基礎的可持續(xù)發(fā)展。議會將繼續(xù)敦促各國政府履行承諾，促成實現(xiàn)可持續(xù)目標，并確保通過的法律和預算與各國可持續(xù)發(fā)展計劃保持一致。

面對日益增長的水缺乏和無效的水管理對和平的破壞，議員們在河內會議上通過了一項水管理決議。它呼吁各國議會引入國際水管理條約，因為到2025年三分之二的世界人口將面臨水短缺。公民在水和環(huán)境衛(wèi)生方面的人權需要加強，各國在提高健康條件和社會福利方面還有很長的路要走。

（二）和平、安全和反恐

中東和非洲的沖突以及2015年全球許多國家和地區(qū)的恐怖襲擊空前激增，和平、安全、反恐和保護人權在全年政治議程中依然保持很高地位。

國際法中有關于主權、不干涉內政和人權的決議，有利于在法治的基礎上實現(xiàn)民主和公正的國際秩序。

兩次大會所通過的決議均指出，在數(shù)字時代，網絡戰(zhàn)爭是和平、民主與全球安全的嚴重威脅，強調我們的世界正面臨著日益復雜的挑戰(zhàn)。同時意識到，需要在關注安全和尊重隱私之間取得平衡，網絡戰(zhàn)爭決議呼吁各國議會將武裝沖突法適用于網絡戰(zhàn)爭，以彌補法律漏洞。其他行動包括：網絡策略的發(fā)展、網絡戰(zhàn)爭的確切定義、法律的監(jiān)管，確保網絡技術不會用以煽動國際沖突。在大規(guī)模網絡監(jiān)控時代，突破性的數(shù)字自由決議設定了新的標準以保護我們的權利。

跨國界的具有關聯(lián)性的恐怖組織活動漸增，在不同國家和地區(qū)的襲擊都有發(fā)生（如從法國到尼日利亞和突尼斯），議員們對正在發(fā)生的、威脅國際和平與安全的恐怖主義行為表現(xiàn)出極大的關心。第一百三十二屆大會通過了一項《緊急事項決議》，譴責所有恐怖組織的恐怖主義行為，如博科圣地組織和遜尼派穆斯林組織，呼吁保護平民，尤其是婦女和女童。議員們重申支持反恐行動。

在第一百三十三屆大會期間的高級別小組討論會上，聯(lián)合國相關組織的國家首腦和親歷恐怖主義國家的議員發(fā)表了延續(xù)反恐行動的政治聲明。

（三）致力于保護移民和難民

當今世界大約有2.5億難民、移民和尋求庇護者，其中包括2015年通過海洋抵達歐洲的一百萬人，迫使人們將關注點放在人口遷移上。在2015年10月份舉行的日內瓦大會上，議員們試圖尋求“通過道德和經濟途徑創(chuàng)造更公平、更睿智和更人性化的遷移措施”，并在前所未有的全球遷移危機中保護難民。

成千上萬遭遇暴力和沖突之悲劇的人們，引發(fā)了這樣的疑問：議會以及國際組織如何根據國際人權法和國際公約為難民提供必要的保護與支持。

決議強調了所有國家在分擔托管難民和尋求庇護者方面應發(fā)揮的作用和共擔的責任。決議要求東道國不驅逐難民、不驅逐他們到另一個國家的邊界，因為在國家邊界地帶他們的生命會因多重原因受到威脅。遷移的根本原因需要引起高度重視，包括二戰(zhàn)后導致最嚴重的難民危機的中東沖突。

盡管遷移問題以及對國家和地方的關注問題較為復雜，但我們有必要認識到這一世界上最古老現(xiàn)象的全部潛力。在聲明中，議員們致力于獲得各項國際公約的準許，保護移民和難民的權利。他們意識到需要以身作則，就遷移問題進行更順暢和更理性的交流，為遷移創(chuàng)造安全和常規(guī)的渠道。

為幫助各國議會應對遷移的挑戰(zhàn)和更好地保護移民的人權，大會為各國議員推出了新手冊。由IPU、國際勞工組織和聯(lián)合國人權高級專員辦公室聯(lián)合出版，內容涵蓋“遷移、人權和治理”的新手冊不僅為這些問題提供了必要的信息，也對國際公民運動進行了工具和政策性的回應。

（四）一個獨特的全球組織

一如既往，IPU為議會外交和雙邊接觸提供了一個獨特的平臺。至少210次雙邊會談在河內和日內瓦舉行，議員以及國家之間達成了新協(xié)議、出臺了新舉措和建立了新關系，這為和平搭建了橋梁，開放了渠道。

第一百三十三屆大會還標志著太平洋島國斐濟迎來了一個重大的時刻。2014年的議會選舉結束了一場軍事政變后長達八年的過渡期和2006年后的議會解散狀況，為斐濟重回國際議會組織鋪平了道路。至此，我們的成員已經增長到167個國家議會。

（五）國際人道主義法和被迫遷移

國家該如何應對大規(guī)模的尋求庇護者？應該做些什么來減少尋求庇護者所面臨的風險？“申請移民”是否是一種解決方案？難民的安置或回歸的長期解決方案是什么？這些問題是第一百三十三屆日內瓦大會上委員會會議公開討論的一部分，也是針對現(xiàn)存被迫遷移現(xiàn)象尊重國際人權法的表現(xiàn)之一。

議員們強調了支持和保護難民、本土居民的重要性。他們還強調了特別是那些歐洲國家，應對已到達歐洲或正在前往歐洲的難民需要承擔更多的責任。他們重申了“難民不是一個負擔，而是一種責任”。

四、將議會話語帶入全球談判

為了解決災害風險、可持續(xù)發(fā)展和氣候變化問題，世界各國領導人在2015年作出了突破性的承諾。

2015年早期制定的《2015年至2030年仙臺減災框架》成為首個2015年后發(fā)展議程中的重大協(xié)議。該框架設立了七個目標、四個行動重點和議會的特定角色。

2015年9月，在聯(lián)合國峰會上正式通過了為期15年的17個可持續(xù)發(fā)展目標，旨在消除極端饑餓、貧困、減少不平等、確保地球上的子孫后代繁榮和安全的目標以及具體指標。

12月的聯(lián)合國氣候變化峰會達成了具有歷史性意義的協(xié)議：聯(lián)合世界各國限制全球氣溫上升2攝氏度以下。在過去的20年，IPU與聯(lián)合國密切合作，在達成具有里程碑意義的協(xié)議方面作出了重要貢獻。

（一）為可持續(xù)發(fā)展目標作出的貢獻和行動

雖然確定新的可持續(xù)發(fā)展議程中17個目標的大部分工作是在前幾年完成的，但為期三年的對可持續(xù)發(fā)展目標實施和監(jiān)管的宣傳工作將持續(xù)進行。《河內宣言》和《議長會議宣言》都將直接進入聯(lián)合國的討論和決策制定程序。議會的貢獻有助于重塑全球關于可持續(xù)發(fā)展目標的會談，可持續(xù)發(fā)展目標是聯(lián)合國關于具體治理行動的首個協(xié)議。

《聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標》中的第十六項目標關注促進和平，包容社會和建立有效、負責、包容的機制。議員們需深入參與到第十六項目標的實現(xiàn)當中，可持續(xù)發(fā)展的所有目標也是聯(lián)合國首腦會議的成果。

在2015年9月的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標峰會上，IPU主席薩博·喬杜里重申了議員確保成功地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的承諾。他承諾IPU的工作在于確保議員是國家可持續(xù)發(fā)展計劃程序中的一部分，議員將全力參與采納和實施立法、通過合理預算來實現(xiàn)特定的目標和有效地監(jiān)督政府切實履行承諾。

2015年，我們通過具體措施將新的可持續(xù)發(fā)展目標變?yōu)楝F(xiàn)實的工作已有序展開。新的可持續(xù)發(fā)展目標正式通過之前，在6月份已經就工作的實施問題在羅馬尼亞議會舉辦了第一屆區(qū)域討論會。中歐和東歐議會預先表示，要確保在解決復雜的議程審查方式方面符合最終目標。特立尼達和多巴哥議會此后將關于可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)納入了該國議會決議。

（二）努力確保整體高效發(fā)展

只有全民一起努力，才會有實質性的發(fā)展。IPU繼續(xù)代表議會組織指導全球有效發(fā)展合作伙伴關系委員會。除了參加委員會的會議，我們支持全球有效發(fā)展合作伙伴關系委員會，并通過敦促議會確立機構工作的重心對2011年釜山通過的全球合作發(fā)展協(xié)議進行監(jiān)督。2016年在肯尼亞舉行的第二屆全球有效發(fā)展合作伙伴關系委員會會議的準備工作已經開始。當然，IPU也將引導議會組織投入到這一進程當中。

（三）擴大與聯(lián)合國的合作

2015年是聯(lián)合國具有里程碑意義的一年。它慶祝了自己成立70周年，我們也見證了這一刻。我們不僅參加了聯(lián)合國的官方慶祝活動，也預測了未來將面對的挑戰(zhàn)。聯(lián)合國官員聽取了IPU成員的愿望，他們想要更負責和有效地投入到國際決策程序中，包括參與聯(lián)合國秘書長的選舉過程和對安理會改革的期望。

IPU成員贊賞了聯(lián)合國在他們各自國家所發(fā)揮的作用。聯(lián)合國與IPU的合作，給各個國家議會帶來了顯著的影響，使議員和工作人員都受益于技術知識和政策建議，確保他們能更好地向政府問責。議員們希望將來能通過焦點問題溝通，確保每個聯(lián)合國成員之間保持良好的人際關系。

2015年，聯(lián)合國事務委員回顧了建設和平委員會成立十周年以來的工作，并分析了作為聯(lián)合國的六個主要機關之一的國際法院的工作。

議員們認為，和平建設委員會一直在有效穩(wěn)定戰(zhàn)后國家，和平建設需要通過聯(lián)合國的機制進行更好的整合。從國家層面來看，議會還需要更密切地參與到各國的和平建設中去。

我們的議員強調，國際法院的整體有效運作是預防沖突的工具，將案件呈現(xiàn)給法庭是和平建設的一種方式，這也是向國際社會暗示，沖突雙方都必須尊重國際法。

IPU加強與聯(lián)合國安理會及其委員會的合作，從不擴散大規(guī)模殺傷性武器到非國家行為和反恐。IPU秘書長馬丁·春鞏在2015年聯(lián)系了這兩個機構，而聯(lián)合國反恐委員會執(zhí)行主任理查德·道金斯在一百三十三屆日內瓦大會上直接與我們的議員建立了緊密聯(lián)系。此時，我們都在尋求協(xié)助以填補這些至關重要地區(qū)的立法空白。

在紐約IPU以永久觀察員的身份存在，能夠以這個重要身份與聯(lián)合國直接對接。這樣，IPU議員能夠參與到數(shù)個聯(lián)合國活動中，包括婦女地位委員會會議、高水平的政治論壇、發(fā)展合作論壇和聯(lián)合國經社理事會青年論壇。

未來一年，IPU和聯(lián)合國將就觀念改變的主動性緊密合作。通過創(chuàng)新和友好溝通，我們將目標定位在提高對IPU組織及其工作的影響力和認知水平方面。

（四）促進國際貿易

在多哈回合多邊貿易談判面臨多重困難之時，世界貿易組織的工作機制幾乎停滯，2015年2月舉辦的世貿組織議會會議對政治脈搏掌控的重要性難以估量。

世貿組織總干事羅伯特·阿澤維多承認了議會支持他們的組織工作的重要性，包括在貿易問題上的協(xié)議批準和運用議會對政府施壓。他特別強調了IPU議員在連接世貿組織與公民方面發(fā)揮的重要作用。

盡管2015年議會會議的主題是“世貿組織20周年”，但這并不是純粹對過去的回顧，相反，會議集中在多邊組織所面臨的挑戰(zhàn)以及迫切需要建立一個開放的、基于規(guī)則的和非歧視性的多邊貿易體系問題上。

議會能助之一臂之力的實例是，2015年IPU的活動加快了WTO貿易便利化協(xié)議的批準，該協(xié)議重點關注改善過境手續(xù)和更新過時的海關規(guī)則，預期將促進全球經濟每年增長1萬億美元。2015年，經濟合作與發(fā)展組織估計，貿易便利化協(xié)議的實施可能降低全球貿易12.5%～17.5%的成本。

在162名WTO成員中需要三分之二的成員批準，交易便利化協(xié)議才能生效。IPU則采取了一系列措施動員其成員，包括在WTO議會會議上組織一次提高認識的特別活動、分發(fā)相關的信息材料和在9月舉辦的“貿易工作”WTO公共論壇上就貿易便利化協(xié)議舉行一次主題議會。到2015年底，50個國家已經批準了貿易便利化協(xié)議。

（譯者單位：大慶師范學院法學院，貴州民族大學法學院。本文根據各國議會聯(lián)盟網站資料“Annual Report 2015”翻譯而成，網址為http：//www.ipu.org/pdf/publications/SG15_en.pdf.本文為教育部人文社會科學研究青年基金項目《我國國家立法權配置優(yōu)化研究》〔15YJC820025〕階段性成果）