考察德國、捷克立法工作的幾點啟發

胡健

2016年10月中下旬，我隨代表團出訪德國、捷克，就公眾參與立法等主題進行調研，先后拜訪了巴伐利亞州州長辦公廳、巴伐利亞州議會、慕尼黑市政府、聯邦司法與消費者保護部、德國聯邦議會、德國聯邦律師公會、德國國際合作機構駐柏林辦公室，捷克眾議院、內政部等機構，與立法工作者、律師、學者、媒體工作者等進行座談交流，形成以下幾點體會感受，與大家分享交流。

一、充分認識政黨在立法中的重要作用

德國、捷克都是議會制國家，多數黨在立法中發揮舉足輕重的作用，哪怕是少數黨也要積極發表意見、影響立法，為下一次選舉爭取更多的選票。從新聞媒體的報道或者議會網站的記錄，可以比較直觀地看到作為個體的議員在立法中發揮的作用，比如在聽證會上凌厲發問、在議會辯論中慷慨陳詞等，但真正影響議會立法走向的卻是一雙看不見的手——政黨。事實上，無論是法案的起草、提出、審議和表決，還是立法的公眾參與乃至全民公投，政黨都在其中起著重要的組織動員、溝通協商、彌合分歧、推動共識的作用。比如，德國基督教社會聯盟（“基民盟”）自1966年以來在巴伐利亞州長期單獨執政，是該州最重要的政治力量。巴伐利亞州議會“基民盟”黨團的立法助手Amslinger先生就坦承，該州議會審議的每一項法案，如果得不到該黨團的同意，都不可能表決通過。州議會少數黨自由選民黨團的立法助手Kempf女士也介紹，該州公民曾聯署提出取消大學學費的提案并要求公投，該黨贊同這一提案，但由于該黨是小黨，必須說服大黨同意，才有可能推動這一立法進程。最終，“基民盟”為了爭取選票，也贊同了該提案，將公民提案轉化為該黨黨團的提案，并經議會表決通過后于2013年生效實施。

通過與兩國議會工作人員的交流座談，我們深刻感受到，無論在哪個國家，立法都是國家重要的政治活動，承擔著將政黨的政策主張通過法定程序轉化為國家意志的重要使命。我們認識和分析以三權分立、兩院制和聯邦制為主要特征的西方民主制度，決不能忽視政黨在其運作中的關鍵作用。特別是在當前黨中央統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局新的歷史條件下，立法任務越來越重，立法要求越來越高，立法難度越來越大，立法節奏越來越快，我們更要始終保持政治上的清醒和堅定，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，更加堅定地維護以習近平同志為核心的黨中央權威，把黨的領導貫穿到立法工作的全過程和各個方面，確保每一項立法符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。

二、充分發揮代表（議員）反映和表達公民立法訴求的主渠道作用

在代議制國家，議會是民意的匯聚之地，議員作為選民選舉出來的代表，是反映和表達民意的主體。議員充分發揮在立法中的主體作用，在法案的起草、審議、辯論等程序中廣泛吸納和充分反映選民的意見建議，本身就是公眾參與立法的重要形式。比如，捷克眾議會為每一名議員制作了網頁，上面有議員的電子郵箱、辦事處地址、參加的專業委員會、議會發言記錄等詳盡的信息。選民可以便捷地找到最合適的議員來反映自己的立法訴求。又如，巴伐利亞州議會議事程序規定，每個黨派每年可申請召開兩次立法聽證會，邀請各方面人士參加，議員直接聽取公民對有關立法的意見和建議。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，密切聯系人民群眾是人大及其常委會最大的政治優勢。黨中央強調，人大及其常委會要發揮在立法工作中的主導作用。包括常委會組成人員在內的人大代表作為國家權力機關組成人員，代表人民行使立法權，地位崇高、責任重大、使命光榮。在立法工作中，應當發揮好人大代表和常委會組成人員來自各行各業、了解實際情況、反映群眾意愿、回應人民呼聲的巨大優勢。每一名常委會組成人員可以聯系一部分人大代表，每一名人大代表可以聯系一部分下一級人大代表，實現常委會組成人員與人大代表、五級人大代表之間信息共享、渠道通暢，確保基層人民群眾、基層人大代表的立法訴求和意見建議可以通過各級人大代表反映上來，從而在立法中得到充分考慮。此外，還要提供必要條件，鼓勵人大代表加強調查研究，廣泛聽取基層群眾的立法訴求和立法建議，形成高質量的立法議案；高度重視人大代表依法聯名提出的立法議案，把代表議案建議的辦理與編制立法規劃計劃、制定修改法律法規緊密結合起來；邀請相關代表參與立法起草、論證、調研、審議等活動，拓寬基層人大代表參與立法工作的渠道。

三、大力推動各類行業協會商會等社會組織成為公民參與立法的重要途徑

公民作為個體參與立法，存在信息不對稱、表達渠道單一、聲音太小得不到重視等客觀困難。德國哈勒大學的克魯斯教授指出，公民參與立法的影響比較小，只有通過協會形成的集體意見，才會對立法產生較大的影響。捷克內政部立法廳廳長Vit Stastny先生也談到，除了個人信息自由法等關系個人切身利益的法律，公民一般不會親自參與立法討論，而是通過協會、組織等反映其立法訴求。德國聯邦司法部在法案的起草階段，就高度重視協會的意見和建議；我們所走訪的德國聯邦律師公會，就在民事、刑事、訴訟等多個領域的立法進程中發揮了關鍵作用。在我國，以社會團體、基金會和社會服務機構為主體組成的社會組織，是社會主義現代化建設的重要力量，在促進經濟發展、繁榮社會事業、創新社會管理、擴大對外交往等方面發揮了積極作用。

當前，中央已就改革社會組織管理制度，促進社會組織健康有序發展作出了戰略部署。有立法權的國家機關應當按照中央精神，鼓勵和引導社會組織履行社會責任，積極參與立法，發揮其反映公民立法訴求的重要作用。

四、不斷擴大公民對人大及其常委會各項工作的知情權，以公開和透明推動立法的公民參與

向公民提供全面客觀的信息，是公民參與立法的重要前提和基礎。當前，互聯網思維和信息化潮流正在深刻影響著各個國家、各個行業、各個領域。我在訪問過程中感受到，德國、捷克的立法機構、行政機構已經在提前謀劃、主動出擊，充分發揮互聯網和信息化的優勢，通過技術手段擴大公民的立法參與，提高立法的民主化和科學化水平。比如，德國聯邦司法部已經建立起完善的法律草案網上征求意見系統，高效便捷地征求意見、溝通反饋；捷克聯邦內政部也有比較完善的全國性的立法征求意見系統和文本公布系統，并爭取在2020年1月實現用電子公報替代紙質公報。又如，德國聯邦眾議院、捷克聯邦眾議會向公眾透明開放，公民和媒體既可以申請旁聽全體會議、委員會會議、聽證會等，也可以通過電視和網絡直播了解議會的動態。對于議員的發言記錄、聽證會的報告、法案的進展情況等，都可以很便捷地在官方網站上獲取。

我們體會，應當順應信息化時代的新要求新挑戰，以“互聯網+”的思維，進一步提高人大工作特別是立法工作的信息化水平，以便捷的方式和充分的信息推動立法的公民參與。比如，可以嘗試公民旁聽、電視直播常委會會議和分組討論會議，建立覆蓋全國、互聯互通、功能完備、操作便捷的法律草案征求意見系統和法規備案審查信息平臺。

五、加強與公民的溝通交流特別是及時反饋，不斷提高公民參與立法的積極性

在立法過程中，不斷拓寬公民有序參與的途徑，及時反饋公眾提出的立法建議，既是民主法治國家人民主權原則的必然要求，也是深化民主立法，確保法律有效實施的有力保障。在訪問中，我們切身感受到，兩國立法機關、行政機關以及司法機關都特別重視與公民的溝通交流，特別是注重反饋、形成互動，不斷提升法治建設的社會參與度和民眾認可度。比如，德國巴伐利亞州政府特別重視城市發展規劃中的公民參與，在州部隊營房、普拉納啤酒坊、藝術區等重要項目的議會討論、政府規劃、部門執行的過程中，高度重視公共關系建設，及早組織公民參與，向公民提供全面的信息資料，通過報告會、展覽會等途徑，利用互聯網、報刊等各種媒介，促進議會、政府與公民進行公開透明的交流，充分聽取各方面的意見和建議，調動各利益方的積極性，確保有關項目照顧各方面的利益訴求，確保平穩開工、順利完工。又如，巴伐利亞州議會共有13個專門委員會，每個專門委員會都有專門機構或者人員來處理公民的信訪與投訴，暢通議會與公民之間的交流渠道。德國聯邦司法部專門成立直屬部長的公民交流處，對公民寫給司法部長的立法和修法建議予以答復，既營造親民的政治形象，客觀上也促進了公民參與立法的積極性。這些做法對我們有一定的借鑒意義。

黨的十八屆三中全會決定提出，健全法規、規章、規范性文件備案審查制度，通過備案審查等積極回應社會關切。黨的十八屆四中全會決定提出，健全法律法規規章公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識。據此，全國人大常委會法工委2014年制定了對提出審查建議的公民、組織進行反饋的工作辦法。2015年立法法修改，在法律中明確規定了向提出審查建議的公民、組織進行反饋。據統計，2015年共對18位審查建議人（14位公民、4個組織）提出的審查建議進行了反饋，社會反響較好。2016年6月，法工委收到江蘇省人大常委會法工委轉來的南京市瑯琊路小學四年級一班的同學們提出的修改廣告法的建議信，在認真研究的同時，還將同學們的意見轉送國家工商行政管理總局，請其商國家新聞出版廣電總局提出意見。工商行政管理總局和國家新聞出版廣電總局對同學們通過調查研究提出修改廣告法建議的做法予以肯定，同時表示，將認真研究同學們的建議，在今后監管執法和制定規章、規范性文件時予以參考。法工委給南京市瑯琊路小學四年級一班的同學們認真回信，一方面告知他們有關建議的研究情況和有關部門的反饋情況，另一方面感謝他們提出的立法建議，并歡迎同學們繼續關注全國人大及全國人大常委會的立法工作，鼓勵他們提出更多更好的意見，為國家法治建設貢獻自己的智慧。有關媒體報道后，社會反響很好。我們體會，隨著社會公眾參與立法途徑的不斷拓寬，立法和監督程序越來越走向公開透明，公眾對反饋工作十分關心，也有更高的期待。這是促使我們不斷改進工作、健全制度機制的動力。下一步，要在法律草案征求意見和備案審查工作中繼續開展反饋工作，及時總結經驗，改進反饋內容和形式。關于反饋內容，可以在工作量和時間允許的情況下，選擇一些有代表性的立法建議或審查建議，在告知意見采納情況或研究結論的同時，根據情況簡要說明研究過程、征求意見情況以及研究結論的理由等，以增進公眾對立法工作和備案審查工作的了解。

六、繼續下大力氣加強立法專業隊伍建設

通過訪問，我們深刻感受到，兩國立法工作的順暢運行和立法質量的不斷提高，離不開一支高素質、職業化的立法專業隊伍。兩國立法專業隊伍的特點是：第一，分布廣。不僅是議會有專業的立法隊伍，而且政府、政黨中也有為數不少的專業立法人士。比如，巴伐利亞州州長辦公廳成立了專門的立法和法規審查處，負責審查各部起草的法律草案和法規規章，主要職能是為立法提供專業、中立的服務，脫離部門利益的干擾和影響。該處共有8名官員，都具有豐富的實踐經驗，其中有6名具有法律職業資格。進入該處工作的門檻很高，一般不從社會上直接招聘，而是從各部門的專業人士中遴選。又如，巴伐利亞州議會多數黨、少數黨的黨團都聘請了專業的立法助手，為各政黨的立法活動提供專業服務和咨詢。第二，地位高。兩國立法專業隊伍的專業性較強，以法律顧問、律師等為主體，社會地位和收入待遇較高，工作具有長期性和穩定性，對高素質的專業人士有較強的吸引力。與我們進行工作會談的德國巴伐利亞州議會、州政府，德國聯邦司法部、捷克聯邦內政部、捷克眾議會的立法專家，都是法律界的資深人士，長期從事立法工作，不僅在交流中表現出了很高的專業素養，積極主動地回答問題、介紹情況，而且對自己從事的職業充滿感情，具有很強的職業自豪感。第三，閱歷廣。與我們進行工作會談的議會立法專家，都經歷過多個法律崗位的鍛煉，具有十分豐富的法律工作經驗，而且與政黨、行政、司法等機構有比較通暢的人才流動“旋轉門”。比如，巴伐利亞州州長辦公廳立法和法規審查處處長沃爾夫岡·哈根博士曾經擔任過州檢察官、初級法院法官、州司法部律師；巴伐利亞州議會“基民盟”黨團的立法助手Amslinger先生，曾經擔任過州檢察官、初級法院法官，在黨團負責憲法、法律和議會事務幾年后，將到州司法部任職。

兩國立法專業隊伍建設對我們有一定啟示。兩國議員都是專職的，在有個人助手和工作班子的前提下，仍高度重視立法專業隊伍建設，充分發揮法律顧問、律師等專業人士的作用。我國人大代表都是兼職的，沒有個人助手和工作班子，由各級人大常委會的辦事機構和工作機構提供集體參謀助手服務，這就更加需要加強專業隊伍特別是立法隊伍建設。要按照黨的十八屆四中全會決定的要求，切實采取措施加強和充實立法隊伍，暢通立法、執法、司法部門干部和人才相互之間以及與其他部門具備條件的干部和人才交流渠道，為深入推進科學立法、民主立法，不斷提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體系提供堅實的人才保障和專業支持。

（作者單位：全國人大常委會法工委）