基于包容性視角的小鎮發展道路探索
——以浙江龍港鎮為例

黃彧，羅鵬庭，盧祥宇

基于包容性視角的小鎮發展道路探索
——以浙江龍港鎮為例

黃彧，羅鵬庭，盧祥宇

基于包容性發展視角，通過梳理浙江龍港鎮改革開放30余年的發展歷程，對比分析我國東部三大典型小鎮發展模式，深刻剖析了龍港鎮的包容性發展，為新時期我國眾多小鎮轉變發展方式，提升核心競爭力，最終實現區域經濟一體化提供了新的思路。

包容性發展；小鎮經濟；龍港

在2014年10月14日國家新型城鎮化綜合試點已經揭曉的名單中，首批“鎮改市”的試點名單僅有浙江龍港鎮和吉林二道白河鎮，龍港鎮終于圓了20余載的改市夢。龍港鎮的發展是我國目前上百個經濟強鎮試圖展示自身實力的一個縮影，對于龍港發展模式更為深入的探究有利于從宏觀上把握我國新型城鎮化包容性發展的頂層設計。

一、文獻回顧

包容性發展衍生于發展經濟學中包容性增長這一新概念，但迄今為止國內外就包容性增長還沒有統一的解釋［1-7］，對包容性發展的研究尚處于起步階段。《世界發展報告2006：公平與發展》首次提出包容性，認為機會不平等是對人類天賦的浪費，要建立具有包容性的制度，提供廣泛的機會。魏書威等人認為包容性發展主要指圍繞人的全面發展目標而在城市層面創造機會均等、機制公平及保障有效的環境，以推動城市在經濟增長、人口發展、制度公平及生態協調“四位一體”中實現健康、持續發展［8］。王晉等人通過印度包容性發展經驗，提出我國應發展以內需為主導的消費經濟，擴大居民收入在GDP中的比重［9］。趙培紅等人分別從收入分配視角、包容性領導視角、經濟政治良性互動視角和公平視角對包容性發展的路徑進行了探索［10-13］。此外，也有學者如王超等人研究了我國少數民族連片特困地區的包容性發展［14］。

縱觀已有研究，大多學數者主要停留在宏觀上的理論探討和體制分析，從縣、鎮等更加微觀的角度對我國包容性發展的探討較缺乏。

二、龍港城鎮化發展歷程

坐落在浙江蒼南北部的龍港鎮始建于1984年，全鎮總面積為58 km2，總人口7 812人，建鎮伊始還是5個相連的小漁村，農業總產值僅300萬元，工業總產值僅240萬元。難以想象時至今日我們看到的“中國第一座農民城”就是在這樣一個由小漁村組建的小鎮上發展起來的。通過梳理歷史資料，總結出龍港的發展歷經了3次跨越和4個階段。

（一）龍港建鎮，農民造城

改革開放之初，浙江溫州作為海防前線，所獲得的國家投資少，國家政策優惠少。缺乏國家的政策關懷，要想建立好一座城鎮相當困難。但是，龍港時任領導人大膽突破了制度禁區，緊緊依靠并利用好了人力和土地這兩大最基本、最原始的紅利。首先，允許農民自理口糧到集鎮落戶，打通了農民造城的政策通道，集聚了人力資本，讓先行富裕起來的農民涌入龍港鎮，形成了農民造城的客觀條件。然后，提出“誰建設，誰投資，誰受益”的政策，利用征收公共設施費的方法出讓土地籌集建鎮資金，變相地通過借先行富裕的農民之手出售土地使用權。至1986年底，短短兩年時間龍港建成房屋總面積達1.02×106m2，一座由農民白手建造的“城市”平地而起。龍港鎮政府每年獲得“公共設施費”約1 000萬元，基本解決了龍港初期基礎建設所需的資金。這種政府行為本質上就是對戶籍制度和土地有償使用制度的創新，這在當時是一種突破。正是這些創新舉措，龍港鎮短短10年內便獲得了長足的發展，完成了原始資本積累，為接下來的井噴式發展奠定了堅實基礎。打破常規，創新體制，以市場為導向，突出市場在資源配置中的重要作用，龍港“天下第一農民城”的奇跡見證了中國農民自下而上倒逼式改革的勝利，當地農民實現了白手起家、從無到有的第一次跨越。

（二）權利下放，加速發展

龍港鎮以溫州大力發展中心城市為契機，全鎮人民堅持黨的領導，開拓創新，奮發圖強，充分利用龍港水路交通方便、自然資源豐富、港口城市觀念先進等優勢，加快城鎮化、現代化建設。1995年龍港鎮被國務院11個部委列為全國小城鎮綜合改革試點鎮，1996年開始全面實施龍港小城鎮綜合改革。1995—2001年間，龍港鎮平穩過渡到放權階段，政策導向從重點依托農業徹底轉向為協調城市與農村發展，并以城市發展為主。龍港鎮進一步完善體制機制，設立鎮一級金庫，建立起鎮級財政預決算制度，鎮黨委書記兼任縣委常委并參與蒼南縣的決策。這一系列改革的本質是固化人權、財權、事權。制度創新使得各個行政事業單位的資金收支全部由鎮財政掌握，為龍港的發展提供了一個鎮級政府擁有權力最多、政府運作最寬松的黃金時期。

（三）轉變模式，創新發展

自2002年，龍港鎮轉變發展模式，加速產業升級換代，迎來了技術革新、觀念革新、政策革新的新時期。“十五”期間，龍港鎮通過拉動框架、增強功能、提升檔次、優化環境，做大城市規模、深化城鎮功能，進一步提升了龍港的集聚效應和輻射力度，城鎮品位不斷提高。期間，以政府政策為基礎，以市場為導向的工業園區建設成為亮點。龍港先后規劃工業園區面積6 km2，建成示范印刷工業園區、小包裝印刷工業園區和城東綜合工業園區等3個工業園區，已建成園區面積有3 km2，260多家企業進駐投產。2002年以來，全鎮又確定了“既不能忘本，又不能吃老本”的發展理念，提出了產業化、工業化與城市化良性互動的發展思路，集中精力抓產業提升和城市框架構筑，以招商引資為突破口，以工業園建設為載體，改造升級傳統產業，大力發展新興產業。2004年龍港收獲了“中國印刷城”“中國禮品城”“中國印刷材料交易中心”“中國臺掛歷集散中心”4張“國”字號金名片，實現了從“農民城”到“產業城”的第二次跨越。

（四）包容發展，強鎮崛起

2013年龍港鎮提出繼續發揚“造城精神”，打造鰲江流域區域中心城市，深入貫徹落實十八大會議精神，加快推進龍港新型城鎮化建設，謀求第三次跨越。根據國務院批準的《浙江省城鎮體系規劃》，將打造龍港—鰲江這一浙江南部溫臺沿海“T”字型城鎮連綿區，使之達到人口25萬人以上的中等城市規模。同時，《溫州市市域城鎮體系規劃（1999-2020）》表明溫州城鎮體系將打造以溫州市區為中心的“溫州中心都市圈”，其中溫州市域南部以龍港—鰲江城市為中心。“十二五”期間，龍港鎮緊密圍繞“人”和“城”這兩大主題，深入開展省級文明城鎮創建活動以提升城鎮居民素質與品味；堅持城市化與產業化良性互動，全面實施“六六”發展戰略以實現產業升級、城市升級；穩固“三大工程”（產業提升、招商引資和環境優化）和“三項建設”（新農村建設、平安創建和執政能力）以加速城鎮化進程。同時，充分利用甌南大橋建成通車帶來的良好機遇，更好地整合鰲江兩岸的資源優勢，堅持合理規劃、合理布局以促使社會經濟平穩高效發展。

三、龍港包容性發展分析

龍港模式的重大戰略意義在于以新型城鎮化建設為指導，包容性發展為中心，充分利用市場機制，打破了長期以來眾多地區單靠國家投資的發展模式，體現出“誰投資誰受益”的自主發展、主動進步的理念。龍港模式對我國加快統籌城鄉一體，多元化配置生產資源，合理布局城鄉空間，深入推進新型城鎮化建設有較好的借鑒價值。龍港鎮改革開放30年來的城鎮化進程呈現出如下優缺點。

（一）龍港模式的優點

1.創新式發展

包容發展本質要求開拓創新、與時俱進的創新精神。龍港建鎮之初就打破了種種制度上的藩籬，通過三大制度改革，使大量農民自理口糧入鎮，集體造城，興辦企業，在較短時期內完成了原始資本的累積，加速了城市工業化、現代化腳步，成功地走出了一條農村城鎮化的路子。龍港模式體現了包容性發展所強調的發展方式的創新突破。

2.公平式與共享式發展

龍港建鎮是在黨的領導下自發的人民運動，人人都可以把握機會、擁有權力。同時，隨著龍港崛起，其在蒼南、溫州、浙江甚至全國的影響越來越大，廣大農民直接受益，農村居民人均收入逐年增加。龍港模式體現了包容性發展強調發展過程的機會均等和成果共享。

3.益貧式發展

全面協調發展的最終結果是人性的發展。龍港建鎮以來逐年加大對基礎設施與教育的投入，著力打造民生工程，關注社會弱勢群體，改善底層人民生活質量。包容發展所帶來的經濟輻射、技術外溢和居民文化素養與意識形態的提升帶動了周邊各鎮的發展。

4.生態式發展

龍港鎮政府以科學發展觀為指導，堅持全面、協調和可持續發展，不斷轉變發展方式，打造資源節約型和環境友好型社會，探索新型城鎮化建設之路，踐行“美麗中國”生態文明社會發展，建設“美麗新農村”。龍港鎮通過一攬子的綜合整頓使得城鄉綜合環境明顯改善，建成市級生態鎮。龍港模式體現了包容性發展所強調的生態環保理念。

（二）龍港模式的缺點

1.龍港建制現狀與省市規劃體系不協調

龍港鎮現有人口49萬左右，預計2020年將達到70萬人，其人口規模現已達到一個城市的規模，但龍港現有體制仍為鄉鎮級。隨著龍港的快速發展，鎮級體制的權限愈加不能滿足社會發展的需要，這種“小馬拉大車”的現象首先直接導致了龍港鎮與蒼南縣之間的矛盾。龍港的強鎮擴權直接影響到蒼南縣的利益，致使龍港鎮的權利歸屬問題一直處于放權與收權的死循環中。自1994年我國財稅體制改革后，作為從整體上仍屬于欠發達地位的蒼南縣，其地方稅收過半來自于龍港，直接導致在龍港的建市運動中蒼南縣一直持反對票。

2.其他社會發展較經濟發展相對滯后

龍港城鎮化進程中在一定程度上過分注重于片面追求經濟發展至上，導致經濟迅猛發展的同時，其他社會發展相對滯后。此外，龍港產業結構的調整速度較慢，過分發展工業為主的第二產業致使產業結構不合理，壓縮了以農業為主的第一產業，產能過剩的同時增加了農村剩余勞動力，從而導致諸多社會問題。2013年，龍港鎮實現生產總值176.60億元，工業總產值337.50億元，其中規上工業產值145億元。工業占比大大壓縮了農業占比，這種現象將直接體現在城鄉收入上，導致農村居民與城鎮居民貧富差距加劇。

四、東部其他典型地區的城鎮化與包容性發展

在市場化和城鎮化進程中，優勝劣汰是常態。我們通過對我國東部地區最為代表性的蘇南、珠江與環渤海地區的橫向分析，力求列表展現不同地域小鎮發展的利弊以及各地區在城鎮化進程中采取的不同的包容性發展策略。我國東部地區典型小鎮發展的特點對比分析見表1。

表1 我國東部地區典型小鎮發展的特點對比

顯然，江蘇模式（本次研究的江蘇模式主要指蘇南模式）注重創新驅動。回顧江蘇的發展歷程，蘇南模式主要是抓住了外資由珠江三角向長三角北移的重大歷史機遇，大力吸引外商投資，形成外資驅動；同時，學習溫州模式，大力培養民營企業，鼓勵中小企業競爭與發展，充分發揮市場規律，增強創新機制，加大私營企業和民營企業在經濟社會發展中的比重。

面對新經濟形勢，廣東重新定位發展模式與戰略，鼓勵在穩固外商投資規模的基礎上，大力發展民營企業，充分發揮市場作用，優勝劣汰，同時謀求體制突破。廣東“十二五”期間效仿龍港，加快強鎮擴權，積極試點，著力打造鎮級市，改變以“三來一補”為主的外向經濟，力爭經濟社會多元發展。

天津小鎮雖起步較晚，但天津強調秉承時代精神，大力建設特色小鎮，著力打造生態經濟，增強產業經濟輻射范圍。天津小鎮的新型城鎮化包容性發展擁有政策主導下內外資雙重驅動力，強調發揮市場機制，鼓勵民營企業與外資企業競相發展。只要能夠處理好以人為本的包容性發展，被譽為“中國經濟第三增長極”的天津就會給我國新型城鎮化建設和眾多小鎮發展帶來更多利好的消息。

五、案例啟示

本次研究通過對龍崗改革開放30多年來自費造城、小鎮崛起等發展歷程的梳理，為我國眾多正處在快速發展階段的小鎮提供了更廣闊的城鎮化思路。基于龍港模式，結合我國東部其他地區包容性發展的經驗教訓總結出以下幾點啟示：

第一，包容性發展有利于加速產業升級，經濟轉型。隨著海外市場需求近乎飽和，我國經濟增速放緩，我國應加大鼓勵拉動國內需求的消費，轉變發展模式，通過新型城鎮化刺激國內需求，促使經濟合理發展。

第二，包容性發展有利于實現全面、協調和可持續發展。包容性發展的本質是人的發展，要求以人為本。經濟社會的發展不能僅僅依賴經濟的單方面發展，其他發展也尤為重要。只有各方相互作用，相互協調才能使社會平衡發展。經濟發展過于超前將反過來阻礙地區發展。

第三，包容性發展有利于打造區域經濟一體化。龍港因體制創新而崛起，最后又因體制矛盾而改革，龍港之路正是我國諸多小鎮發展的一個縮影。在著力推進新型城鎮化建設的過程中，體制的創新，不僅是包容性發展的要求，也是解決區域矛盾，推動區域經濟協同發展的不竭動力，更是加速區域經濟一體化成敗的關鍵。

第四，包容性發展有利于加速轉變城鄉二元結構。城市是國家發展的載體，當前，我國仍存在許多與城市結構分離的農村。作為聯系城市與農村的紐帶，小鎮在城鎮化進程中起著至關重要的過度作用，小鎮建設的好壞將直接影響到城鎮化發展。只有以包容性發展為主線，著力改變小鎮發展模式，才能加快城鎮化進程，解決城鄉二元結構的難題。

綜上，未來中國經濟的增長將愈加依靠深化新型城鎮化發展，尤其是對小鎮的創新發展。這要求我們以包容性為核心，轉變發展方式為主線，著重強調民資和外資的有序競爭，協調發展；以科技創新為驅動，加速產業升級，提升地方企業競爭力；以可持續發展為目標，堅持生態環保，重點發展低碳經濟；以市場為中心，轉變政府職能，讓競爭更加充滿活力；以制度為標尺，建立健全企業產權責任，規范企業混業經營，大力扶持鄉鎮企業，合理轉換和利用農村剩余勞動力；以公平為底線，加大對小鎮發展的優惠力度，加強民生保障，關注底層群眾。

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（編輯：唐龍）

F291.4

A

1673-1999（2017）03-0058-04

黃彧（1992—），男，西南大學經濟管理學院2014級碩士研究生，研究方向為經濟統計；羅鵬庭（1989—），男，西南大學經濟管理學院2014級碩士研究生，研究方向為產業經濟；盧祥宇（1990—），男，西南大學經濟管理學院2014級碩士研究生，研究方向為國民經濟。

2017-01-09