淺談項目業主如何做好水電項目前期管理

李 志 龍

(中國國電集團公司西藏分公司，西藏 林芝 860114)

淺談項目業主如何做好水電項目前期管理

李 志 龍

(中國國電集團公司西藏分公司，西藏 林芝 860114)

水電項目前期工作是指水電工程開工施工前應進行的各項準備工作，是水電項目管理的重要階段之一。項目業主做好水電項目前期管理工作，對于科學制定項目投資決策、保證工程建設質量、確保項目投資效益，都具有十分重要的意義。作為水電項目管理人員，了解水電項目前期工作主要內容和工作程序，亦顯得十分必要。

水電項目；階段劃分；工作內容；主要問題；措施和建議

0 引 言

水電項目前期工作是指水電工程開工施工前應進行的各項準備工作，是水電項目管理的重要階段之一。項目業主做好水電項目前期管理工作，對于科學制定項目投資決策、保證工程建設質量、確保項目投資效益，都具有十分重要的意義。作為水電項目管理人員，了解水電項目前期工作主要內容和工作程序，亦顯得十分必要。

1 水電項目前期工作階段劃分

根據國務院關于投資體制改革的決定，企業投資建設水電工程實行項目核準制，投資企業需向政府主管部門提交項目核準申請報告，水電工程可行性研究報告是項目申請報告編制的主要依據。水電工程建設項目應符合流域規劃要求，工程建設必須履行基本建設程序，水電項目前期工作主要包括流域水電規劃、項目預可行研究、項目可行性研究、項目核準四個階段。

2 水電項目前期各階段主要工作內容

2.1 流域水電規劃階段主要工作

為合理利用水資源，水電項目前期工作開始之前，首先要進行電站所在河流的水電規劃，基本查明該流域水能開發條件(地形地貌、水文、地質、移民，環境要求等)，明確流域水能開發任務(水電開發、防洪、灌溉等)，協調綜合利用要求，優選梯級開發方案和推薦近期工程。河流(河段)水電規劃是水電開發建設的基本依據。河流(河段)水電規劃環境影響評價是水電規劃工作的重要組成部分，應當對規劃實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，并給出明確的環境影響評價結論。

水電規劃一般由政府委托開展，有條件的情況下項目業主可以參與水電規劃工作，并予以資金支持，配合地方政府和設計單位共同推進有關工作。國家發展改革委負責國家主要河流(河段)水電規劃的安排、管理和審批工作。國家能源局負責水電規劃的行業管理和組織實施工作。環境保護部會同國家發展改革委負責水電規劃環境影響報告書的審查召集工作。其他河流的水電規劃工作由省級政府主管部門負責安排、管理和組織實施。

2.2 項目預可研階段主要工作

項目預可研報告由項目業主根據國家或省政府及省投資(項目)主管部門同意項目法人開發有關資源點的文件，委托具有相應資格的水利水電勘測設計單位，按照《水電工程預可行性研究報告編制規程》(DL/T5206-2005)編制。項目業主應承擔報告書所需的編制費用，并提供必要的外部條件。項目預可行性研究，應根據國民經濟和社會發展中長期規劃，按照國家產業政策和有關建設投資建設方針，在經批準(審查)的江河流域(區域)綜合利用規劃或專業規劃的基礎上提出開發目標和任務，對擬建設的項目進行初步論證，初步查明、分析和評價工程建設的基本條件，對工程規模和選址提出初步意見。

預可行性研究報告按要求編制完成后，項目業主應協調主管部門會同技術單位主要根據國家中長期規劃要求，著重從資金來源、建設布局、資源合理利用、經濟合理性、技術政策等方面對建設項目進行技術審查。大型水電工程項目由國家發改委委托水規總院組織技術審查。中型水電工程項目，由省發改委組織技術審查；小型水電項目，由項目所在地的發改委組織技術審查。

2.3 項目可研階段主要工作

按照《水電工程可行性研究報告編制規程》的規定，預可研通過審查后，項目業主應委托有相應資質的設計、咨詢單位開展可行性研究工作。項目可研階段應對項目建設的必要性、可行性、建設條件等進行論證，并對項目的建設方案進行全面比較，作出項目建設在技術上是否可行、在經濟上是否合理的科學結論。經批準的可行性研究報告是項目最終決策和進行招標設計的依據。項目可行性研究報告投資概算應嚴格控制在預可行性研究報告批復的投資估算范圍內。如編制的項目可行性報告投資概算超過預可研報告批復的投資估算，在項目可行性研究報告審批前，項目業主應委托有資質的投資咨詢機構對工程投資概算進行專項咨詢評估。其中，項目可行性研究報告概算總投資超過預可行性研究階段批準總投資10%(含10%)以上的，應重新編制可行性研究報告，按程序報批。

可研階段，要對設計單位編制的正常蓄水位專題報告和施工總布置專題報告協調組織技術審查，同時要對樞紐布置格局專題報告進行咨詢。可行性研究報告報批前，項目業主應委托具有相應資質的專業咨詢機構或組織水電專家，對可行性研究報告中的重大問題，進行咨詢論證；設計單位應根據咨詢論證意見，對可行性研究報告文件進行補充、修改、優化和完善。可行性研究報告編制完成后，應按相關規定組織進行技術審查。大型水電工程項目由國家發改委委托水規總院組織技術審查；中型水電工程項目由省發改委組織技術審查；小型水電項目由項目所在地的地級市發改委組織技術審查。

2.4 項目核準階段主要工作

項目核準階段，項目業主需協調落實各項前置性手續，水電項目單位在向核準機關報送項目申請報告時，需附送一下附件：

(1)城市規劃行政主管部門出具的項目所在地城市規劃選址意見。

(2)國土資源行政主管部門出具的項目用地預審意見。

(3)環境保護行政主管部門出具的環境影響評價文件的審批意見。實行核準制的建設項目應當在提交項目申請報告前完成環境影響評價文件報批手續。

強調：應由具有權限的城市規劃、國土資源和環境保護行政主管部門作出。只有環評是一步程序，即報送申請報告前環保部門一次完成，土地、規劃是報送申請報告前先土地預審、城市規劃選址意見，待項目經核準后，再行辦理正式的土地和規劃手續。

(4)各投資方簽訂的投資協議或投資方的出資證明。

(5)審定的項目規劃依據：河流水電開發規劃、蓄能電站選點規劃、省級以上電力發展規劃。

(6)國家水行政主管部門出具的水土保持報告批復意見。

(7)省級人民政府出具的移民安置規劃大綱審批意見。

(8)國務院或省級移民管理機構出具的移民安置規劃審核意見。

(9)國家電網公司或南方電網公司出具的電站接入系統審查意見或同意接入電力系統的意見。

(10)金融機構出具的滿足項目融資需求的貸款承諾文件；

(11)項目可行性研究設計報告審查意見。

(12)按照國家法律法規需提交的其他文件：項目法人組建方案的批復文件、資金籌措方案、回收資金的辦法、工程招標范圍、招標組織形式、招標方式及招標初步方案等。

根據《政府核準項目目錄》(2016年文本)，水電工程項目核準權限如下：

(1)在跨界河流、跨省(區、市)河流上建設的單站總裝機容量50萬千瓦及以上項目，由項目業主報省發改委，由省發改委進行初審，并報省政府審定同意后，再由省發改委報國家發改委，國家發改委在綜合工程咨詢機構評估意見及國家有關部門意見的基礎上，按國家現行規定核準。其中單站總裝機容量300萬千瓦及以上或者涉及移民1萬人及以上的項目由國務院核準。國務院核準的項目，由國家發改委審核后報國務院核準。

(2)其余項目由項目業主報省發改委，省發改委在綜合工程咨詢機構評估意見及省級有關部門意見的基礎上進行核準。

(3)申請中央預算類投資(國家財政補貼)項目：項目核準程序和企業投資項目相同，項目申請報告需報國家發改委核準，預算內投資額度經國家發改委研究提出意見后報國務院審批。

(4)項目核準后，如出現項目法人、主要建筑物地址、壩型、結構形式等有重要變更或工程規模變動較大、工程總投資變動幅度達10%(含10%)以上等重要情況，應經原批準機關復審同意或重新核準審批。

3 項目業主在前期工作中存在的主要問題

3.1 對前期工作重要性認識不足

項目前期工作質量直接影響項目建設能否順利實施和投資效益能否實現，對項目的成敗起著非常重要的作用。但現實中很多項目業主對前期工作的重要性認識不足，“跑項目”花的心思多，“研究項目”下的功夫少，把更多精力投入到關系協調和各種前置條件落實方面，而沒有投入到工程方案研究和優化設計上，前期工作開展過程中業主主導作用發揮不夠，不能及時對設計單位提出的有關方案進行研究和回應，往往導致項目前期工作深度不夠、質量不高。

3.2 項目設計工作開展不夠扎實

部分項目業主在項目前期階段缺乏對設計單位的有效管理，設計單位前期設計投入不足，不嚴格按照規范要求開展地勘和方案比選工作，水文、地質等基礎資料收集不扎實，設計方案比選優化工作不深入，分析論證不充分，部分設計文件簡單套用類似工程成果，導致前期設計比較粗糙，設計文件質量不高，工程建設過程中設計變更多，投資控制難度大，對工程建設質量造成較大影響。

3.3 對項目前期各環節程序不熟悉

水電工程項目前期工作內容龐查，涉及程序較大，項目前期管理人員需要加強業務學習，熟悉前期工作內容和程序。部分項目業主前期管理人員經驗不足，對項目前期程序不熟悉，導致項目前期管理過程中容易出現節點安排混亂、相關工作相互制約，造成時間不可控、窩工返工等事件發生，拖延前期工作周期，增加工程投資，錯失投資機會。

4 項目業主做好水電項目前期管理的措施和建議

4.1 充分發揮業主主導作用，提高前期工作質量

水電項目前期工作涉及工程涉設計、征地移民、環境影響評價、土地征用以及各項前置性文件的審批，程序繁瑣，互相交叉，必須發揮好業主的主導作用。項目業主應該結合實際，統籌規劃并推進項目前期各項工作，研究制定具有可操作性的前期工作計劃，確保合理的工作周期，避免重視速度而忽略質量。征地移民、環境影響評價等工作難度較大、周期較長，往往是影響水電項目前期工作進度的關鍵，項目業主要提前做好謀劃，與主體設計工作協調推進。在前期工作階段，項目業主要主動參與重大工程技術方案的研究，要認真調研分析電力市場消納和能源發展規劃等外部環境，加強對項目經濟性的分析研究，加強風險分析和財務評價，切實提高前期工作質量，確保投資收益。

4.2 有效加強設計單位管理，做好設計優化工作

設計管理是項目業主前期管理的重點，在水電項目前期階段，要加強對設計單位的管理，切實發揮好龍頭作用。一是高度重視設計單位的選擇。設計招標過程中要重視招標文件的編制，注重投標單位的基本資質、設計方案的合理性、設計進度計劃、組織方案、人員配備情況以及主要設計人員的工作經歷以及綜合素質等，采取綜合評審法選定可靠的設計單位。二是切實加強設計過程管理。要研究制定設計考核辦法，加強對設計工作的考核管理，考核要堅持獎懲并舉，重點發揮好獎勵激勵作用，加強對設計優化成果的獎勵，調動設計人員的工作積極性，全過程監管，及時考核兌現，進而提升設計質量。三是加強設計成果的評估評價。項目業主應成立技術管理委員會，聘請經驗豐富的咨詢機構或專家，對項目重要勘測和設計成果進行評估評價，評價結果作為設計考核依據，同時及時向設計單位反饋有關意見，促進設計單位加強過程管理，優化設計方案，提高設計質量。

4.3 加強前期工作業務學習，熟悉工作程序內容

項目前期工作點多面廣，不僅需要較強的專業知識，同時還是涉及諸多政策法規，前期管理人員要切實加強業務知識學習，全面了解和掌握前期工作程序，熟悉前期工作每一個環節的工作流程，具備統籌推進項目前期工作的能力素質。一是要加強對水電工程技術知識的學習，增強專業技能，能夠分析技術方案的合理性，對設計優化工作提出科學建議。二是要加強對政策法規和工作流程的學習，系統掌握前期工作各個環節所需要開展的工作，具備系統把控前期工作的能力。三是要加強對電力市場、項目經濟評價等知識的學習，掌握項目所在區域電力市場情況和未來發展趨勢，能夠進行基本的項目經濟分析，宏觀判斷電力消納和項目經濟效益情況。

[1] 《政府核準投資項目管理辦法》(國國家發展和改革委員會令第11號)，2014年6月14日起施行。

[2] 《政府核準的投資項目目錄(2016年本)》(國發〔2016〕72號)。

[3] 《河流水電規劃報告及規劃環境影響報告書審查暫行辦法》(發改能源〔2011〕2242號)

[4] 《國家發展改革委關于調整水電建設管理主要河流劃分的通知》(發改能源〔2016〕1346號)

[5] 劉蕓，淺議水電項目前期工作管理[J].水力發電，0559- 9342(2006)06-0010-02.

[TM622]；C931.3

C

1001-2184(2017)06-0138-03

2017-08-16

李志龍(1984-)，男，甘肅通渭人，工程師，從事水利水電工程管理工作.

卓政昌)