生態文明法治建設的實現路徑

劉佳

生態文明是人類建設美好生態環境取得的重大成果，是人類文明發展的新階段，加強和推進生態文明法治建設正是保障生態文明建設的關鍵。黨的十八大以來，黨中央對生態文明法治建設賦予了更高的戰略層面。本文闡述了當前我國大力加強和推進生態文明法治建設的重要意義、現實狀況及存在的問題，從加強生態文明建設的立法、執法、司法和守法等方面，提出了生態文明法治建設的實現路徑。

近年來，我國在加快建設社會主義法治國家的進程中將生態文明法治建設提到了一個新的高度。2012年，黨的十八大首次單篇論述生態文明建設，將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局，并將其寫入黨章。隨后，黨的十八屆三中全會提出了生態文明制度體系建設，黨的十八屆四中、五中全會進一步強調了生態文明法治建設的理念和更加嚴格的法律制度。黨中央一系列生態文明法治建設舉措的提出，對打破傳統慣性思維模式、運用法治思維分析我國生態文明建設的現實狀況和存在的問題，深入探索、研究生態文明法治建設的實現路徑，具有十分重大和深遠的意義。

一、充分認識推進生態文明法治建設的重大意義

（一）生態文明法治建設是社會主義現代化建設的緊迫任務

改革開放以來，雖然我國的經濟建設和社會發展取得了巨大成就，但是由于受自身發展條件、外部環境等各方面因素影響，我國的經濟發展方式主要是以“粗放型”為主，在取得巨大成就的同時在生態環境建設上卻付出了沉重的代價：污染物排放量增大、酸雨面積擴大、霧霾成為常態，生態的急劇退化和環境的過度污染給人們的生產和生活造成了嚴重影響。2015年氣候公報和環境保護部公報顯示：

2015年，全國共出現11次大范圍、持續性霧霾過程。在全國338個地級以上城市中，有265個城市環境空氣質量超標，占78.4%；在對480個城市（區、縣）開展的降水監測中，酸雨城市比例為22.5%；在全國5118個地下水水質監測點中，水質較差級的監測點比例為42.5%，極差級的監測點比例為18.8%。根據第一次全國水利普查水土保持情況普查成果，我國現有土壤侵蝕總面積294.9萬平方千米，占普查范圍總面積的31.1%。其中，水力侵蝕129.3萬平方千米，風力侵蝕165.6萬平方千米[1]。

生態環境問題不僅僅是自然環境的一個領域，還有工業、農業、城市建設規劃等諸多領域的環境污染問題，部分高能耗、高污染行業轉軌轉型的進程還比較緩慢等。因此，亟需建立健全更為嚴格的法律體系和更為嚴格的環境保護制度，發揮法治在生態文明建設中的重要作用，通過法律的剛性手段，換取綠色發展和生態文明，為推進社會主義現代化建設保駕護航。

（二）生態文明法治建設是社會主義現代化建設的必然選擇

生態文明法治建設是生態文明建設的應有之義。首先，生態文明法治建設是全面推進依法治國的迫切要求。全面推進依法治國就是要求經濟、政治、文化、社會、生態建設領域的活動要按照法律制度開展，生態文明建設作為“五位一體”總體布局的重要組成，必須走法治化、規范化之路。其次，生態文明法治建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇。2015年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》提出了“推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化，努力走向社會主義生態文明新時代”，對生態文明法治建設進行了深化和延伸，生態文明法治化道路是走向社會主義生態文明新時代的必由之路。再次，生態文明法治建設是實現可持續發展的現實需要?！渡鷳B文明體制改革總體方案》提出了“以建設美麗中國為目標，以正確處理人與自然關系為核心，以解決生態環境領域突出問題為導向……推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局”[2]。生態文明建設的最終目的就是要處理好人與自然的關系，解決這一問題的路徑必須依靠法治，在生態文明法治建設進程中必須兼顧代際公平和生態和諧的發展需求。

二、客觀審視生態文明法治建設的現實狀況

（一）生態文明法治建設的主要成果

從門類和數量上看，我國生態環境法治體系已經基本形成。截至目前，我國先后制定和修改了30余部生態環境和資源方面的法律，另有數以百計的環境行政法規和部門規章，以及不斷增加的地方性環境法規[3]。這些法律法規基本覆蓋了大氣和水污染防治、自然資源開發利用、自然區域和生物多樣性保護、循環經濟發展等主要領域，門類比較齊全，基本做到了有法可依。特別是2015年1月實施的新的《環境保護法》，在注重環保理念、完善生態保護制度、強化法律責任、擴大環境公益訴訟主體等方面進行了諸多創新，為保護生態環境、建設美麗中國提供了更加強有力的法治保障。

（二）生態文明法治建設存在的問題

生態文明法治建設包括立法、執法、司法、守法等環節，每個環節都非常重要。從現實情況來看，我國的生態文明法治建設在實踐過程中還面臨一些問題和阻力。

1.立法層面缺乏綜合考慮，部分法律制度不健全。

當前，我國在生態文明基礎上的立法行為主要還是以憲法為統領，以《環境保護法》作為基礎，將污染防治和自然資源保護等作為主干，配合相關實施細則和行政法規、規章等作為補充。在生態文明建設的綜合指導性方面，《環境保護法》尚不具有全面性和綜合性，迫切需要出臺具有全面指導意義的生態文明基本法。同時，現有的環境保護法律更多側重于防止污染，對環境的保護和改善方面只是做了原則性的規定，沒有制定具體的配套措施。特別是一些專門性的法規存在相互矛盾的情況；一些環境法律的修改及配套法規的制定已經跟不上現實需要；有的領域還無法可依，存在立法空白。

2.執法層面缺乏有效手段，執法水平亟待提高。

雖然新的《環境保護法》在法律責任方面制定了更加詳盡和更加嚴格的規定，但是仍存在有法不依、執法不嚴的現象。比如，一些地方政府單純追求經濟發展，忽視生態環境保護，對部分企業的排污行為視而不見，執法不嚴、執法缺位。還有的地方由于體制機制問題，在環境污染治理上責任不清，相互推諉。

3.司法層面缺乏相關機制，訴訟機制亟待完善。

目前，我國在生態環境司法方面仍處于探索實踐階段。從機構設置來看，自2014年最高人民法院決定設立專門的環境資源審判庭后，環境資源審判庭由基層到最高法院在全國16個省市相繼設立。同時，新的《民事訴訟法》和新的《環境保護法》進一步完善了環境公益訴訟的主體和程序。但是，有些環境資源審判庭存在形同虛設現象，社會公眾對生態環境司法缺乏一定的認可和信任，很少有社會公眾通過司法程序進行生態環境方面的維權。此外，環境保護審判案件專業法官嚴重不足，成為生態環境司法領域的短板。

4.守法層面缺乏規則意識，公眾參與度低。

社會公眾的環境法治意識相對比較淡薄，認為環境問題與己無關，是政府的事，只要沒影響到自己的生產生活，對環境違法行為視而不見，也不會主動參與環境保護公益活動。公眾參與度低除與渠道不暢通有關，還有激勵機制不健全等問題，沒有形成全社會高度統一的環境保護規則意識的良好氛圍。

三、探索生態文明法治建設的實現路徑

在生態文明建設過程中，運用法治思維，建立和完善生態文明制度體系，運用法律的權威性推動生態文明建設十分重要。生態文明法治建設主要包括四方面內容： 一是立法層面。建立完善的生態文明法律體系，做到環境保護活動有法可依，有規可循，這是環境法治的前提； 二是執法層面。嚴格執行生態文明法律規定，這是環境法治的關鍵； 三是司法層面。嚴格追究環境違法、犯罪行為人的法律責任，這是環境法治的基本保障；四是守法層面。通過開展多種形式的宣傳活動，不斷提高公民的守法意識，這是環境法治的有效保障。

（一）科學立法，完善生態文明立法體系

法律是治國之重器，良法是善治的前提，所以一定要抓住提高立法質量這個關鍵，構建完善的生態文明法治體系。一方面，要擺脫“粗放式”發展的束縛，堅持全面、協調、可持續發展的理念，樹立全面、綜合、科學的立法理念，加快由全國人大進行立法，制定一部適應新形勢發展需要、綜合性的生態文明基本法，在內容設計上增加環境保護的基本原則和制度等內容，使之成為生態環境保護和污染防治并重的綜合性環境基本法律。另一方面，在生態文明法律體系的構建上，要進一步制定、修改、完善不適應發展的部分環境法律，比如制定不動產統一登記法，在國家不動產登記局已經成立的基礎上，加快形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源產權制度；研究制定國土空間開發規劃法，進一步修訂完善耕地、水資源、森林等相關法律，建立國家重點生態功能區和農產品主要功能區限制開發制度；研究制定生態補償法，逐步規范生態補償對象與范圍、補償方式、資金來源等[4]；在2016年1月新修訂的《大氣污染防治法》中增加 PM2.5監測和防治等內容，進一步形成比較完備的多層次、多領域的生態文明法律體系。

（二）強化執法，提高生態文明執法水平

針對生態環境執法過程中長期存在的“執法難”、“執法不力”等難題，新的《環境保護法》明確了各級政府對環境質量負責等更加清晰的法律責任和“按日計罰”、“行政拘留”等更加嚴格的處罰手段，為強化執法提供了法律保障。因此，如何更加有效地發揮政府職能作用是落實新的《環境保護法》的關鍵。一是進一步探索將生態文明建設納入政府績效考核，建立一套體現生態文明建設要求的考評機制。在《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》明確的25種黨政領導干部生態環境損害追責情形的基礎上，進一步建立環境保護目標責任制和考核評價制度，將考評結果納入黨政領導干部檔案，實行嚴格的問責制；二是針對權力尋租現象，探討在現行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度下，制定上級環保機構對下級機構執法監督的完備法規政策，規范監督行為[5]；三是加強執法人員法治宣傳教育，建立問責機制，切實將“權力關進制度的籠子里”。

（三）公正司法，完善生態文明司法機制

建立健全生態環境案件司法程序和相應的保障機制，讓受害者的權益切實得到保障，這是解決生態環境案件、加強生態違法行為監督的關鍵。一是充分發揮各層級環境資源審判庭的作用，有效保障生態環境案件立案的及時性和公正性，解決“立案難”；二是政府在環境執法時，要保留好有關證據和各種情況信息，及時向社會公開執法記錄，接受社會監督，避免“取證難”[6]；三是及時兌現“勝訴者”的權利，切實解決案件“執行難”；四是加強對各級法官的培訓，強化司法隊伍建設，提高環境糾紛案件處理水平；五是健全環境公益訴訟制度。2015年1月，最高人民法院發布的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和2015年7月最高人民檢察院發布的《檢察機關提起公益訴訟試點方案》，為環境公益訴訟進一步提供了法律依據。此外，還要探索建立環境公益訴訟公益律師參與制度，解決生態環境案件立案和“取證難”；探索建立訴訟獎懲機制，激勵特定主體積極參與環境公益訴訟。

（四）知法守法，提高公眾參與度

社會的每一個主體都是生態文明的法治建設者，生態文明法治建設離不開社會組織和公眾參與。要在新的《環境保護法》“信息公開和公眾參與”一章規定的政府依法公開環境信息義務的基礎上，加大對生態保護信息內容公開的覆蓋面。一是加大普及環境保護和環境法律法規知識，大力開展垃圾分類、廢物回收再利用等環境保護教育活動，深入培育公民的環境保護意識；二是通過開展綠色環保公益活動等方式，強化企業的環境保護意識和法治思維，促其在生產過程中自覺維護生態環境；三是充分發揮社會組織在環境影響評價中的作用，提高環評參與的有效性。

參考文獻

[1]中華人民共和國環境保護部.2015中國環境狀況公報[R].中華人民共和國環境保護部網站，2016.

[2]生態文明體制改革總體方案[N].人民日報，2015.9.22.

[3]王樹義.論生態文明建設與環境司法改革[J].中國法學，2014（3）.

[4]孫佑海.依法治國背景下生態文明法律制度建設研究[J].西南民族大學學報（人文社會科學版），2015（5）.

[5]張莉，鄭昆白.論生態文明建設的法治化路徑規制.佳木斯大學社會科學學報[J]，2016（6）.

[6]張帆，王丹.論生態文明法治建設[J].云南社會主義學院學報，2015（3）.

（責任編輯：李靜敏）