試析《北京市生活垃圾管理條例》“責令停業(yè)整頓”性質

李閩凱

一、背景概述

《北京市生活垃圾管理條例》（以下簡稱《管理條例》）自2012年3月1日起施行至今已近五年。自《管理條例》施行以來，通過社會各方的共同努力，北京市生活垃圾管理得到了顯著加強，城鄉(xiāng)環(huán)境明顯改善，生態(tài)安全得到維護，促進了首都經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。但是，在取得上述可喜成績的同時，也暴露出一些實踐中亟待解決的問題。

二、現(xiàn)存問題

自黨的十八屆四中全會通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》以來，依法全面履行政府職能，依法懲處各類違法行為，加大關系人民群眾切身利益的重點領域執(zhí)法力度，成為行政執(zhí)法部門開展工作的基本準則與首要任務。

由于生活垃圾不僅涉及到生態(tài)環(huán)境，更關系到廣大人民群眾的身心健康，成為執(zhí)法領域的重中之重。根據(jù)《北京城管96310綜合巡查系統(tǒng)》案件統(tǒng)計（見圖）：2013年3月1日至今，全市城管執(zhí)法部門查處“無資質單位和個人擅自收集、運輸餐廚垃圾”類案件共計1249起，罰款722.7萬元；與之相比，在查處的“餐飲服務單位未按規(guī)定收集、交運、處理餐廚垃圾”類的案件僅有83起，罰款94.59萬元。由于上述兩類違法行為類似刑法理論中的“對合”關系，因此處罰數(shù)據(jù)間的較大差距說明了“選擇性”執(zhí)法的存在。這種情況絕非僅存在于某個執(zhí)法人員或某個基層執(zhí)法隊，而是一種當前全市城管執(zhí)法部門的整體現(xiàn)狀。究其原因，主要存在以下三個方面因素。

一是法律條文語意不清，性質不明。由于《管理條例》對“餐飲服務單位未按規(guī)定收集、交運、處理餐廚垃圾”的違法行為在法律責任部分規(guī)定了“責令停業(yè)整頓”條款，造成執(zhí)法部門對該條款的性質產(chǎn)生較大分歧。

二是法律規(guī)定過于寬泛，執(zhí)行中難以把握。雖然執(zhí)法部門對“責令停業(yè)整頓”的性質存在分歧，但是在實踐中，全市城管執(zhí)法部門均將其作為“責令停產(chǎn)停業(yè)”一類的行政處罰來實施。由于《管理條例》中并未明確規(guī)定“責令停業(yè)整頓”的具體時限，由此又給執(zhí)法部門在處罰裁量方面帶來了新的難題。

三是程序制度缺乏配套，實踐中難以操作。由于缺失如何實施并監(jiān)督當事人“停業(yè)整頓”的行政程序和具體的配套制度，導致“停業(yè)整頓的標準是什么”？“怎么算是完成了停業(yè)整頓”？“停業(yè)整頓怎樣提前解除”？“當事人不停業(yè)整頓怎么辦”？以及“停業(yè)了但整頓不合格又如何處理”等實際操作問題均沒有明確答案或依據(jù)。

三、性質分析

徒法不足以自行。建設法治政府、推進依法行政、維護法治精神、捍衛(wèi)法律權威是行政執(zhí)法部門的光榮使命。但是，只有先對法律規(guī)定的具體條款學深學透才能更好地貫徹落實，否則很有可能違背立法初衷，偏離執(zhí)法方向，甚至損害廣大人民群眾的利益。就上文提出的問題，如何有效解決執(zhí)法不公與執(zhí)法難，當務之急是先要明確《管理條例》第43條中“責令停業(yè)整頓”的性質。

（一）“責令停業(yè)整頓”非行政處罰

眾所周知，法律解釋通常先從文義解釋開始。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第8條規(guī)定了“責令停產(chǎn)停業(yè)”的處罰種類，而“責令停產(chǎn)停業(yè)”與“責令停業(yè)整頓”的語義又十分相近，因此普遍觀點認為“責令停業(yè)整頓”應是“責令停產(chǎn)停業(yè)”的另一種表述方式，并且《管理條例》作為北京市的一部地方性法規(guī)，是有權對違法行為設定“責令停產(chǎn)停業(yè)”類行政處罰的，這也印證了上述觀點的可能性。

在其他法規(guī)中將“責令停業(yè)整頓”作為行政處罰的也不無先例。比如，《公安部法制局關于責令停業(yè)整頓屬于何種性質問題的批復》（公法〔2010〕484號）中就明確了《娛樂場所管理條例》“法律責任”一章中規(guī)定的“責令停業(yè)整頓”是行政處罰[1]。但是，將《管理條例》中“責令停業(yè)整頓”的規(guī)定作為行政處罰時，如果從邏輯解釋的角度出發(fā)卻又違背了“過罰相當”的原則。

通常，“法律責任”的條款是隨著違法行為的情節(jié)以及社會危害程度的不同，而采用處罰力度逐步增加的方式設立。

比如，在《娛樂場所管理條例》第45條第1款的規(guī)定中，就采用了先給予罰款、情節(jié)嚴重的再“責令停業(yè)整頓”的遞進順序。又比如，在《娛樂場所管理條例》第46條的規(guī)定中，雖然直接規(guī)定了給予“責令停業(yè)整頓”這一較重的處罰種類，但是對于造成嚴重后果的還將面臨“吊銷許可證”這一更為嚴厲的法律制裁。

相比而言，《管理條例》第64條對違法行為的處罰規(guī)定卻采用了先直接作出一個較重的行為罰，再根據(jù)情節(jié)以及社會危害程度的輕重，選擇增加相對較輕的財產(chǎn)罰方式。此外，由于《北京市燃氣管理條例》第44條與第49條中分別使用了“責令停產(chǎn)停業(yè)”和“責令停業(yè)整頓”的詞語，兩者的詞義顯然有所不同。鑒于施行相對較晚的《管理條例》中并沒有使用“責令停產(chǎn)停業(yè)”一詞，并且在處罰種類的設定上也沒有根據(jù)違法行為情節(jié)以及社會危害程度的不同而采用遞進方式。因此，《管理條例》中的“責令停業(yè)整頓”不能簡單地理解為等同于“責令停產(chǎn)停業(yè)”的行政處罰。

（二）“責令停業(yè)整頓”非行政強制措施

除了將“責令停業(yè)整頓”視為一種行政處罰外，還有一種觀點是將其視為一種行政強制措施，而且這種觀點通過歷史的解釋方法也能得到相應的支持。

在《北京市人民代表大會法制委員會關于<北京市生活垃圾管理條例（草案修改稿）>修改意見的報告》中有“在草案修改稿第62條中增加了停業(yè)整頓、暫扣運輸工具和對構成犯罪的，依法追究刑事責任” 的記載。由此可見，立法者有意賦予執(zhí)法部門在查處對合違法行為時，針對不同的違法行為人而采取不同方式的行政強制措施權力。但是，假設“停業(yè)整頓”真是一種行政強制措施，那么又該將其歸為哪一種類的行政強制措施，值得進一步探討。

根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第10條規(guī)定，作為地方性法規(guī)的《北京市生活垃圾管理條例》僅能設立“扣押財務”和“查封場所、設施或者財物”這兩類行政強制措施。顯然，“停業(yè)整頓”絕不等同于“扣押財務”，那么就只能將其歸為“查封場所、設施或者財物”這一類了。

筆者通過對《行政強制法》權威解讀工具書查閱發(fā)現(xiàn)，上述可能性是成立的。相關的權威解讀工具書認為：法律、法規(guī)中除使用“查封”外，還經(jīng)常用“封存”一詞。少數(shù)情況下也使用“封閉”、“關閉或者限制使用場所”、“禁止或者限制使用設備、設施”[2]。而“停業(yè)整頓”與“關閉或者限制使用場所”的目的比較相近，都是為了制止違法行為的發(fā)生及避免危害的擴大，因此也可將“停業(yè)整頓”視為采取臨時性“關閉或者限制使用場所”的又一種表述方式，且認為“停業(yè)整頓”是一種行政強制措施的理由顯然比將其作為行政處罰更為充分。不過，這里還有一個問題，即對于“責令停業(yè)整頓”這一詞組中文語法的理解。

“責令”是一個使令動詞，表示命令的意思，“停業(yè)”與“整頓”屬于一種表示動作行為的動詞。當把“責令停業(yè)整頓”作為一個動賓詞組來看時，“責令”起支配作用，“停業(yè)整頓”則是被支配對象。也就是說，行政機關采取此類行政強制措施時還需要通過“責令”的方式，讓當事人自我實施才可以，這與行政強制措施通常由行政機關自身主動實施的方式不符。因此，筆者認為，將《管理條例》中“責令停業(yè)整頓”作為一種行政強制措施的理解也存在不妥之處。

（三）“責令停業(yè)整頓”應屬行政命令

上文，筆者通過文義解釋、邏輯解釋與歷史解釋的方法試論了“責令停業(yè)整頓”屬于行政處罰或行政強制措施的可能性，但是均存在難以立足之處，因此不得不改用系統(tǒng)解釋的方法，進一步探尋答案。

除《管理條例》對“餐飲服務單位未按規(guī)定收集、交運、處理餐廚垃圾”的行為有所規(guī)范外，在《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》和《城市生活垃圾管理辦法》中也有所體現(xiàn)，因此選用這兩部規(guī)范性文件對比分析能夠更好地進行系統(tǒng)解釋。

在《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》第64條中，對餐廚垃圾產(chǎn)生者未按要求設置餐廚垃圾收集、貯存設施或違反清運規(guī)定的，“責令改正，并處罰款”。而在《城市生活垃圾管理辦法》第42條中，對違反《辦法》第16條之規(guī)定，即對賓館、飯店、餐館以及機關、院校等單位未按規(guī)定收集、存放、交付餐廚垃圾的行為，“責令停止違法行為，限期改正，處以罰款”。雖然“責令停止違法行為，限期改正”與“責令改正”的表述方式不同，但是不難看出，兩者的立意應當是一致的，并且法條中出現(xiàn)的位置均是在“罰款”之前。

因為《行政處罰法》第23條規(guī)定了行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為，所以“責令改正”或者“責令限期改正”肯定不屬于行政處罰的種類。那么，對于“責令改正”與行政處罰兩者之間的關系就成為必須要搞清的新問題。其實，“責令改正是指有權實施行政處罰的行政主體，責令當事人改正違反行政管理秩序行為的行政行為是一種行政命令[3]。

反觀《管理條例》第64條第1款中，對于違反《管理條例》第43條第2款 “餐飲服務單位未按規(guī)定收集、交運、處理餐廚垃圾”的行為，既未使用“責令改正，并處罰款”一詞，也未采用“責令停止違法行為，限期改正，處以罰款”的表述方式，而是更改為“責令停業(yè)整頓，并可處罰款”。因此，將“責令停業(yè)整頓”視同為“責令停止違法行為，限期改正”或“責令改正”一樣的行政命令極具可能性。

此外，從執(zhí)法實踐可得知，“餐飲服務單位未按規(guī)定收集、交運、處理餐廚垃圾”造成違法的主要原因一方面是該單位從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生了餐廚垃圾，另一方面則在于該單位未按規(guī)定單獨收集餐廚垃圾或未將餐廚垃圾委托有資質的專業(yè)服務單位收集、運輸和處理。而從整改條件考慮，餐飲服務單位通常需要經(jīng)過查詢調(diào)研、磋商談判、簽訂合同以及采購安裝等多個步驟和較長時間才能完成整頓，因此在徹底改正違法行為之前，行政機關有必要先責令其通過停止生產(chǎn)經(jīng)營活動的方式來預防餐廚垃圾的繼續(xù)產(chǎn)生，避免造成危害后果的不斷擴大。換言之，對于行政機關來講，在發(fā)現(xiàn)違法行為后通過行政命令的方式責令餐飲服務單位停止營業(yè)僅是手段，督促其盡快自覺履行整頓義務才是目的，并且只要餐飲服務單位及時改正違法行為完成整頓便可恢復營業(yè)。由此可見，上述理解也與行政命令的非處分性、限權性等特點完全相符。

綜上所述，筆者認為，將《管理條例》第43條中“責令停業(yè)整頓”的性質判定為是一種行政命令，比認為是行政處罰或行政強制措施更具合理性和可操作性。

四、對策與建議

“責令停業(yè)整頓”作為行政命令，如果當事人不遵守，行政機關應當通過何種方式對其實施進一步制裁的問題，雖然目前法律法規(guī)就此尚未作出明確規(guī)定，但實踐中當事人拒不執(zhí)行行政命令的類似情況，在立法技術上已經(jīng)有了新的突破，非常值得借鑒。比如，《中華人民共和國大氣污染防治法》第123條中，對已被責令改正且拒不改正違法行為的當事人，制定了按日連續(xù)處罰的相關規(guī)定。

法乃治國之重，良法乃善治之前提。正如本文開篇所述，自2012年3月1日起施行《管理條例》以來，通過社會各方的共同努力，北京市生活垃圾管理得到了顯著加強，城鄉(xiāng)環(huán)境明顯改善，生態(tài)安全得到維護，促進了首都經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，可謂功在當代，利在千秋。但是不可否認，《管理條例》仍有進一步完善的必要性和可能性。在此，筆者建議，有關部門應盡快出臺權威立法解釋或法律適用意見，進一步明確“責令停業(yè)整頓”的性質問題，并及時完善程序性規(guī)定和配套實施方案。

參考文獻

[1] 孫茂利.公安機關辦理行政案件程序規(guī)定釋義與實務指南[M].北京：中國人民公安大學出版社，2013.

[2] 全國人大常委會法制工作委員會行政法室.中華人民共和國行政強制法解讀[M].北京：中國法制出版社，2011.

[3] 胡建淼.行政法學（第三版）[M].北京：法律出版社，2010.

（責任編輯：李靜敏）