臺灣石門水庫庫區保護經驗及啟示

黃在軍

（陜西省漢中市石門水庫管理局，陜西漢中723000）

臺灣石門水庫庫區保護經驗及啟示

黃在軍

（陜西省漢中市石門水庫管理局，陜西漢中723000）

臺灣石門水庫和陜西石門水庫都存在嚴重的淤積問題。通過與臺灣石門水庫管理管理機構深入交流和研究分析，發現臺灣在水庫保護方面法規政策健全、執法嚴格，把水庫集水區作為特定水土保持區域予以重點治理和保護，全民水保意識強、參與程度高，水庫淤積得到有效緩解。結合陜西石門水庫實際，建議創新庫區監督規執法機制，把庫區作為重點區域加強保護和治理，推進庫區群眾深度參與水庫保護，減緩水庫淤積速度。

庫區保護；水土保持；發展對策；石門水庫

臺灣石門水庫建成運營50年，淤積量0.92億m3，占總庫容的30%；有效庫容損失0.42億m3，淤積庫容占有效庫容的17%。陜西石門水庫建成運營42年來，淤積量達0.46億m3，占總庫容的44%；有效庫容損失0.13億m3，占有效庫容的21.7%。兩座水庫相比，盡管臺灣石門水庫庫區自然地理狀況更加惡劣，地質土壤更加脆弱，年均降水量是陜西石門水庫庫區的3倍，但水庫實際淤積程度卻相對輕了很多。關鍵原因是臺灣地區特別注重水庫保育工作，水保、環保監督執法嚴格，把水庫集水區作為特定水土保持區域“吃偏碗飯”，對水庫淤積持續實施綜合整治，民眾關注參與程度高促進水土保持工作。

1 臺灣石門水庫保護工作的亮點

1.1 法規政策健全，執法嚴格

臺灣在1976年頒布《山坡地保育利用條例》，規定海拔100 m以上，或海拔100 m以下但坡度在5°以上的地區，必須做好水土保持工作；要求山坡地的經營者、使用者、所有者必須按照規范和時限要求履行好水土保持義務。如果違反了條例，不僅要受到行政處罰，而且突出刑責，刑期短則6個月，最長可達12年。

1994年，臺灣頒布了《水土保持法》，更加全面地突出了保育水土資源、減免災害、促進土地合理利用的內容，細化了罰則和監督管理措施，依法確定了一般水土保持區和特定水土保持區。《水土保持法》及相關配套政策規定，實行水土保持技師和核發水土保持施工許可證制度，通過水土保持技師簽證來落實科學防治，監督管理水土保持。所有水土保持項目投資在2000萬臺幣（約合500萬人民幣）、或動土面積超過2000 m2、或挖填土方總和超過5000 m3的，在實施過程中必須通過核發水土保持施工許可證，經過有資質的單位和技師簽證，來強化對破壞及影響水土資源行為的剛性約束。同時明確了開工規定、繳納保證金、施工檢查、檢查驗收等一些列具體操作流程[1]。

為有效制止違規使用山坡地行為，臺灣自1990年起將全省劃分為1851個巡查區，指派巡查員1889人，負責查報違規使用山坡地行為。如果違反法規，無論涉及到政府機構、企業或者個人，都要受到行政、經濟甚至刑事處罰。因此，臺灣水土保持實現了多方位、全過程監管，違法成本高，不存在行政干預執法現象，有效控制人為水土流失。

1.2 把庫區作為特定水土保持區域特殊對待，加強綜合治理

第一階段治理：集水區治理20年計劃（1972-1991年），共投資約11億元，在大壩上游興建兩座水電站，攔蓄水庫上游入庫泥沙的同時增加發電量；建成排洪隧道，增加泄洪能力2400 m3/秒，同時提高排沙減淤能力。至1991年底，水庫平均淤積量降到每年167.5萬m3，是治理前平均淤積量的42%，集水區治理已經發揮實質成效。

第二階段治理計劃（1992～2003年）：全盤性治理規劃，內容涵蓋了集水區坡地和農路水土保持、崩塌治理、攔砂壩處理、溪流綜合整治、道路水土保持、工程維護管理等，投資16.8億元。到2004年3月，對所有的坡耕地實施了水土保持措施，工程措施體系基本健全，水庫年平均淤積量降低到137萬m3。

第三階段整治計劃（2004~2015年）：計劃總投資250億元，其中庫區上游坡面、道路、溝道等治理投資25億元。主要治理措施有：建成兩條攔污索，有效攔截入庫流草木；將電站2號機組壓力鋼管改造成排砂專管，增加水庫排砂能力300 m3/秒，每年大約可排放100萬m3入庫砂量，節約5億元清淤成本。每年利用機械抽取水庫淤泥25萬m3；2014年規劃興建阿姆坪、大灣坪兩條排沙減淤隧道工程，目前正在施工準備階段，建成后可增加年排沙量135萬m3。至2014年，水庫年均淤積降至125萬m3，比1996～2005年年均淤積181萬方減少近60萬m3。

1.3 深入開展環境教育，全民的水保意識和參與程度高

臺灣從上世紀80年代起，就注重建構完整的環境教育體系，既重視推動各級學校環境教育，又積極推動社會環境教育。運用正規中小學校和民間環保組織、環境志(義)工等多元化途徑，廣泛開展環境保育教育，提升公民生態環境保育的意識和環保素養。鼓勵民眾參與集水區保育、河流保育、濕地保護、海岸保育、生物多樣性保育、環境綠化等生態保育活動，學習生態知識，提升環保素養。臺灣實施《環境教育法》規定，各機關、公營事業機構、高中以下學校等職員及學生，每年都須接受4小時以上的環境教育課程，為進一步行政規范化推廣全民環境教育并取得成效提供了制度化的政策與法律保障[2]。

近30年來，臺灣的環境治理與生態保育取得良好成效的關鍵就是重視環境教育。臺灣地區通過環境教育，增進了民眾保護環境的知識、技能、態度及價值觀，民眾的環保意識、環境素質得到大幅度提升，臺灣經批準設立的環保NGO就有300多個，主動監督、參與環保和水保已經成為民眾的自覺行動。

2 陜西石門水庫淤積現狀以及庫區保護存在的主要問題

2.1 水庫淤積現狀

根據2016年庫區實測淤積資料分析，石門水庫死水位595 m高程以下的淤積量為3319萬m3，占死庫容4430萬m3的74.9%，595 m高程以上有效庫容淤積量1316萬m3，占有效庫容6070萬m3的21.7%。水庫淤積形態逐漸向錐體淤積形態發展，壩前淤積高程已經超過了底孔底檻高程(550 m)15 m，河床電站引水口處已經與淤積高程持平，已經嚴重威脅底孔安全、影響南干渠灌溉和電站發電。

2.2 水庫集水區保護存在的主要問題

水庫集水區面積3861km2，集水區內多年平均降水量775mm，而且時空分布極為不均；山高坡陡，河道比降大，洪水陡漲陡落；坡耕地占耕地面積的89%，土壤侵蝕模數2556萬t/km2.a，水土流失面積占集水區面積的42.6%；滑坡、泥石流和崩塌時有發生，面上水土流失比較嚴重。更為突出的是庫區經濟建設活動造成的人為水土流失加劇水庫淤積，二十世紀90年代沿庫區的316國道改建工程中，6年內年均增加入庫泥沙約60萬m3；當前在建的寶巴高速公路，盡管全社會的水保環保保意識大大增強，但由于沿庫區多為峽谷段，棄渣場選擇困難，同時水土保持方案編制和審查批準滯后、開工建設先行，各級水土保持監督執法機構在保障重點工程建設進度和盡可能地促進減輕水土流失兩方面，處于兩難境地，仍有大量渣土堆積河道及其兩岸，遇到較大洪水，必將分期分批進入水庫，造成新一輪淤積高峰；重點工程尚且如此，小微型更是隨意傾倒渣土，甚至將廢棄物直接傾倒入水庫。

3 加強陜西石門水庫保護的建議

3.1 創新監督執法機制，嚴格執行水保環保法規

（1）充分認識石門水在供水、防洪、灌溉、旅游、發電等各方面的重要性，利用漢中市人大及其常委會可以制定地方性法規的有利條件，結合即將向城區供水的實際，制定石門水庫保護法規，明確庫區保護范圍、相關縣區和部門的保護職、責禁止行為、投資保障等，強化石門水庫保護措施的可操作性。

（2）充分挖掘漢中市石門水庫管理局建立的庫區環境保護大隊的潛力，堅持巡回檢查、及時發現問題、制止違法行為、協助執法機構查處違法案件。庫區管護大隊聘請5~6名當地有威望的群眾參與環境保護的監督和宣傳，發揮他們生活在當地的優勢，既能及時發現問題、便于監督，也能起到很好的帶動宣傳作用。

（3）水保和環保監督執法機構將石門庫區作為監管重點，嚴格執法，尤其是要認真執行“三同時制度”，堅決杜絕開發建設項目實施過程中在河道和坡面亂倒、亂堆的行為。

（4）與漢臺公安分局石門派出所加強橫向聯合，充分利用石門派出所專門負責石門庫區、樞紐區域、灌區涉及水工程和水環境管理、保護的公安工作的優勢，加強聯合檢查，配合和依托他們打擊破壞庫區保護設施和生態環境、偷魚毒魚等違法行為。

3.2 把庫區作為特別區域，全方位加強水保綜合治理

（1）按照水庫的重要性，分級列入特殊區域予以重點治理和保護。省級政府將綜合利用的大型水庫、市縣對重要的中小型水庫列入重點保護和治理區域，在制定水土保持規劃和其他相關規劃中，將這些水庫的集水區作為特別區域對待。

（2）在預防和治理措施上，因地制宜。考慮到庫區的特殊性，在水土流失防治措施布局上，與面上水土保持區別對待，不規定坡改梯面積等硬性指標，在有效治理坡面的基礎上，更加注重實施溝道整治、河岸滑塌治理等措施，減少入庫泥沙；同時，對庫區的開發建設項目實行更嚴格的監督管理。

（3）綜合規劃，多管齊下。庫區應編制水保、環保綜合規劃并定期修訂。在實施中，實行政府統籌，相關部門按照規劃各司其職、各負其責、持續實施、嚴格考核，齊心協力推進庫區保護和治理。

3.3 加強庫區保護宣傳教育，推進群眾深度參與

在采取目前通行宣傳的基礎上，采取庫區保護機構的人員、水土保持工作者深入庫區鄉村與群眾座談交流的方式，提升廣大農戶庫區保護知識和保護意識；通過聘請文化程度較高、責任心較強的農村監督員，讓他們參與日常違法監督、保護知識宣傳、及時通報違法信息等，帶動周邊群眾自覺保護庫區環境，逐步形成庫區群眾、企事業單關注水土保持和保護水庫的良好氛圍。

[1]楊進懷.臺灣水土保持的特點及幾點啟示[J].中國水土保持2015年（2）：4-5.

[2]杜強.臺灣自然生態環境保育初探[J].現代臺灣研究2011年(3):22-25.

F062.2

B

1673-9000（2017）03-0047-02

2017-04-07

黃在軍（1968-），男，陜西寧強人，工程師，主要從事水庫管理和水土保持工作。