我國水污染治理存在“四不清”

唐克旺

(中國水利水電科學研究院水資源研究所,北京 100044)

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我國水污染治理存在“四不清”

唐克旺

(中國水利水電科學研究院水資源研究所,北京 100044)

水污染治理;水資源保護;環境治理;管理體制

我國江河污染嚴重,黑臭水體治理已成為環境治理的重要任務。對于今后有關部門將建立哪些長效的機制以更好地解決跨行政區的流域和區域環境問題,相關部門回應稱,存在很多深層次問題,首先是按行政區域分割管理,導致區域、流域環境保護全局性不夠。一些地方政府因為各自的發展階段、利益訴求不完全一致，各自為政,各地在環保目標、政策標準、執法尺度方面難以統一。其次是職責關系、事權劃分有待進一步明確。一些需要各省(區、市)銜接配合的事項應該由中央直接負責,但這些事項往往涉及中央多個部門,沒有一個權威機構進行統籌協調,導致一些跨區域的環境問題比較難以解決。第三是現有的協調機制比較松散,權威性不足，協作力度弱,效率不高,對于涉及各方利益的問題難以達成共識。強調要開展建立跨地區環保機構、按流域設置環境監管和行政執法機構試點等舉措。

這些說法有一定道理,但沒有抓住河湖水污染治理的根本,且很多更實質性的深層次問題還沒挖掘到位。我國水污染治理工作需要在以下4方面進一步厘清。

一是進一步明確水污染治理的目的。水污染治理的目的是為了保護好寶貴的水資源,保證人民用水安全。而正在修訂的《水污染防治法》卻在立法初衷的第一條中只字不提資源二字,凸顯了我國“部門立法”的嚴重弊端。水環境是什么?是對人們有影響的水體,黑臭水體是典型的水環境問題。如果將水作為生活和生產資料通過勞動獲取并創造價值,這時的水體就不僅僅是水環境的組成部分,更是寶貴的水資源。如果說水質指標有100項,那么屬于環境屬性的指標不足10項,其他都是資源屬性指標。顯然,水污染防治的主導方向是水資源質量的保護。沒有落到水資源保護的目的上,環境和資源就是兩層皮,對水的波動性、循環機制和環境承載力的變化,污染監管者不清楚,導致水質改善的目標嚴重脫離實際。

二是進一步明確污染真兇并追究其法律責任。無論污染者是企業、農戶還是個人,每個人都要承擔環境保護的責任,而大家經常沉醉于市長約談、區域限批、行政督察等行政監管層面,對水污染真兇卻沒有建立嚴厲的法治體系。如,我國地下水硝酸鹽污染十分普遍,但對農業化肥施用者如何進行限制不清楚。我國的單位農田化肥施用量比美國高出幾倍。工業企業、城鎮污水處理廠等能夠排什么、排多少、濃度要控制在多少以下,這些針對環境污染真兇的標準、監測、監督、法律責任和懲罰制約體系不建立起來,依法治污無從談起,在這種情況下,環保部門權力再大也是蒼白無力。

三是要明確流域和區域的關系。自然界的水是不斷循環的,上下游左右岸相互影響。這種影響有水量分配問題,也有跨界污染糾紛問題。水量分配要從流域尺度統一分配水權,因為產水區和用水區不一致。但對于污染問題必須通過設定行政斷面的水質目標來控制,污染者都是在各個行政區的范圍內“活動”，絕對不是成立一個流域環保機構,甚至脫離水利部門的流域機構再重復設置一批人馬,流域跨界污染問題就解決了。污染的根子在行政區內,不落實行政區內各相關方面的治污職責,流域尺度成立再多的機構也毫無用處。不能搞污染負荷的空間轉移和跨界交換,污染控制單元必須按照所在流域水功能區的斷面水質目標要求,一絲不茍地把污染控制好。其實,我國水功能區劃及各區水質目標都已經通過國家批復,還為了協調上游水質對下游用水的影響,在省界設立了緩沖區,緩沖區內的斷面設置也都經過跨界省界行政主管部門包括環保部門的共同認定。難道為了一個部門的權力訴求還要再成立另外一個流域機構嗎?

四是進一步明確行業之間的協調機制。一些人總強調行業協調難度大。這個問題的確存在,但要分析清楚為什么部門間行政協調效率不高。根本原因是責任、權利、義務的關系沒理順、不明確,更深層次的原因是權力背后利益的驅動。以資源和環境部門為例,水利負責水資源的安全保障及供應,但所供應的水資源到底質量如何,是好是壞,水利部門居然沒有權力發布信息,要聽環保的。環保一手抓治污,一手發布水質信息,集運動員裁判員于一身,這樣效率就高了嗎?恐怕恰恰相反,也許問題更多被掩蓋了,因為數據造假更有主觀能動性了。美國對江河和地下水的水質、流量等的監測大都由美國內務部的地質調查局負責,并向社會公開。美國環境保護局也好,一個普通公民也罷,都可以隨時查看并獲得水質與流量的數據。美國西雅圖市水質監測化驗200多項,網上都可以看到。只要客觀真實,誰負責發布水質信息沒有任何差別。抓權不抓事,責任、權利、義務相互脫節。權力背后的利益(如財政資金使用、部門與下屬龐大的企業事業群體的利益關聯性等)更是需要考慮的因素，政、企、事之間的利益鏈需要逐步剝離。

我國目前處于轉型期,資源和環境之間、產業和資源環境之間、社會各階層之間、行業部門之間乃至地區之間的關系更加緊密,深層次的矛盾沖突更加尖銳。在這種情況下,一定要強調上述幾個維度的良性合作互動機制的建立,而不是把權力都歸到一個部門,卻把責任都分散到各個地區和各行業。權力、責任、義務要高度協調一致。不僅對政府,對個人也一樣。如北京的居民喝著北京的水,就有義務節約水并交水費以支付制水成本,也有義務支付所排污水的處理成本,哪怕為了改善污水處理出水水質而提高收費標準,居民也有義務支付。但不能僅強調居民的責任和義務,居民也應該有知道106項水質指標值的權利。居民不僅要有知情權,如知道制水、污水處理過程的成本控制等信息,還應該有更多其他權利,甚至一些決策權。

總之,我國水污染治理深層次問題的確很多,要全面厘清上面4方面問題,建立良性機制,最核心的是依法治污,不要片面強調行政力量的作用,不能強化行政色彩,應該讓集權思維早日淡出社會治理體系。

10.3880/j.issn.1004-6933.2017.01.003

唐克旺(1967—),男,教授級高級工程師,主要從事水資源管理與環境保護研究。E-mail:kwtang@iwhr.com

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1004-6933(2017)01-0015-02

2016-10-20 編輯：彭桃英)