可持續水電開發利益分享探究

張銳連，施國慶，趙 思

(1.河海大學中國移民研究中心，江蘇南京211100；2.河海大學社會穩定風險評估中心，江蘇南京211100；3.環境保護部環境工程評估中心，北京100012)

可持續水電開發利益分享探究

張銳連1，2，施國慶1，2，趙 思3

(1.河海大學中國移民研究中心，江蘇南京211100；2.河海大學社會穩定風險評估中心，江蘇南京211100；3.環境保護部環境工程評估中心，北京100012)

水利水電工程建設會帶來原有的生態、經濟、社會、環境、人文條件的改變，導致受影響人群的原有生產生活方式受到限制或變化，特別引起貧困群體和弱勢群體的生計不可持續。為實現水電開發的可持續性，需對水電開發的利益分享進行探究，讓受影響群體享受到水電開發的真實效益，從而實現其生計可持續。從利益分享的概念、利益分享必要性以及利益分享的實現等3個方面，對水電開發利益分享進行了系統介紹，以期引起利益相關者的重視，并采取相應措施，以實現水電開發的經濟、環境、社會發展的可持續。

水電開發；可持續；利益分享；移民

0 引 言

我國的淡水資源總量為28 000億m3，占全球水資源的6%，僅次于巴西、俄羅斯和加拿大，位列世界第4位。但是，我國的人均水資源量只有2 300 m3，僅為世界平均水平的1/4，是全球人均水資源最貧乏的國家之一。為此，合理地開發水資源對于我國長久健康發展至關重要。

水能資源同時作為水資源和能源資源的重要組成部分，與國民經濟、社會發展、生態環境等問題緊密相連，其重要性不言而喻[1]。水電對于經濟社會的可持續發展發揮著重要作用。水電不僅具有提供能源、水資源的直接功能，而且還有可以發揮減貧、促進區域發展的間接作用。討論人的可持續發展以及水電開發的經濟、環境和社會影響時，不可避免地要對水電開發的利益分享進行闡述和解讀。為此，本文基于前人關于水電開發利益分享的研究，從利益分享的概念、利益分享必要性以及如何進行利益分享等3個方面進行分析，突顯可持續水電開發利益分享的緊迫性。

1 利益分享的概念

依據不同的標準，大致可將利益劃分為2大類：第一，依據利益主體的差別把利益劃分為個人利益、社會群體利益、社會共同利益。第二，按照利益的客觀內容，可以劃分為物質利益和非物質利益。其中，物質利益是指經濟利益；非物質利益是指文化利益和政治利益等[2]。在可持續水電開發情境下，物質利益包括經濟利益；而非物質利益則包括環境利益和社會利益。馬克思把利益區分為2種不同類型，即“人類的幸福”和“人們自身的完美”，如果說“人類的幸福”是“應當”的利益，那么“自身的完美”是“既有”的利益，2種利益之間相互統一，并不沖突，體現出應有的東西和存在的東西可以達到統一[3]。如果說補償是對水電開發受影響群體“應有的東西”的基本恢復，那么利益分享是對“存在的東西”的重新分配。

1.1 補償與利益分享的異同

為了從經濟學角度來區別補償和利益分享，將利益分享看做是對受影響群體恢復搬遷前的生活標準所必須給予的補償。在成本收益分析中，利益分享是分配的一種形式，通過降低凈收費或增加項目支持者的成本來實現。

利益分享是指水電收益的其他方式，主要是出口增長、稅收回報和廉價的電力等，能夠廣泛地被那些通常不受考慮的群體平等分享，包括當地利益分享、國家利益分享、跨國利益分享以及代際利益分享等[4]。水電工程中，地方利益分享是指項目通過提倡者的努力，使受到水電投資影響的地方社區受益，地方社區的利益分享隨著時間不斷演化。在水電工程中，分享利益最初從“涓滴效應”利益到地方社區，然后伸展到為了最小化負面影響進行的緩解和補償。目前所強調的是可持續發展要求，不僅僅是緩解和補償，進一步是最大化發展效益以及更多的公平產出[5]。

1.2 資金來源

利益分享的資金來源主要包括直接收益(如電費或水費、直接平等分享項目回報)，收入流，所在國的政府預算轉付到受影響國家、地區和行業、電力設施和水庫用地征收固定資產稅，對受影響社區的實物資助等。

水電工程所產生的效益包括發電、防洪、供水、灌溉、航運等多種效益。根據價值轉移理論，移民分享的范圍應該是淹沒區資源對水電工程的貢獻值，而不是資源對移民產生的自身效用價值[6]。水利水電工程的開發建設產生的效益包括發電效益、灌溉效益、供水效益、航運效益以及治澇、防凌、養殖、旅游等方面的效益[7]。效益分享機制不單是為移民的利益而建立的，作為對水電工程建設做出貢獻的其他利益相關者都應分享工程效益。水庫移民的搬遷安置給安置區的非移民造成了損失和影響，原住居民在吸納外來移民人口的同時，土地資源縮減、就業機會降低、教育資源競爭等因素在一定程度上影響了原住民正常的生產生活狀態[8]。水電站建設需要花費大量的資源，包括人力資源、物力資源和財力資源。首先，能夠帶動當地勞動力就業，解決部分剩余勞動力；其次，能夠帶動相關建筑行業發展，如水泥、五金、機械設備等；再次，能夠充分發揮當地政府的財政資金效用，最大化地實現地方政府的GDP增長，從而促進區域經濟發展，為利益分享提供了資金來源。

2 利益分享的必要性

2.1 現實挑戰

水電工程能夠產生可持續性的收益，包括發電、防洪，灌溉、漁業、工業和國內供水、航運、娛樂、旅游、稅收、土地費用和公司利潤等。但是，這些收益在利益相關者之間認為是不同的，特別是在政府、社區和企業之間。相關研究指出，最初的水電工程受益人可能遠離大壩壩址，而項目受影響地區卻承受著大部分的負面影響，承擔著工程帶來的相關的經濟社會損失沖擊，通常享受不到工程所帶來的電力。水利水電工程建設固然可以產生很多的效益，但這并不意味著那些受工程建設影響的人能夠因為這些發展項目的實施而脫貧致富，相反他們可能“因遷致貧”[9]。我國計劃經濟時期，水電工程建設中普遍存在“重工程，輕移民”和“重搬遷，輕安置”的傾向[10]。

水電工程建設完成后，部分水庫作為飲用水水源地，我國法律法規對水源保護區做了詳細規定，劃分一級保護區、二級保護區和準保護區等[11]。由于水源地保護的制度法規，區域內的人大多會失去原有的生存土地，而被鼓勵從事商業活動和林業種植等，以保護或改善水庫地區的環境狀況。

在我國的多數水電項目中，地方社區僅僅只是負向影響的承擔者，而非利益的享受者，即對他們的社會經濟生活是弊大于利的。當預期的宏觀效益不能受惠于地方社區時，該社區中的弱勢群體經常會受到最大的影響。當然，一個水電工程所帶來的影響可能是積極的也可能是消極的，可能是直接的也可能是非直接的。一方面，可以通過建設道路、學校、醫院、文化和娛樂設施刺激經濟增長。另一方面，在水電項目建設階段，突然大規模的外來勞動力的流入會導致當地人口局勢的緊張。

2.2 未來前景

就性質而言，補償既不是對遷移物體的“利”，也不是對他們發展的“投資”，僅僅是對這些遷移人口所被拿走的東西的不充分的恢復。移民的福利損失來源于多方面，包括實物資本、人力資本和社會資本的損失。而目前對于移民的補償往往只針對實物損失，遠遠不能彌補移民的福利損失，導致移民在安置后更加貧困[12]。在官方詞匯中，補償被賦予近乎神話般的美德，仿佛能連根拔起地治愈所有疾病，消除由于強制遷移所造成的經濟貧困。

利益沖突是人類社會一切沖突的終極根源，也是所有沖突的實質所在。社會主義和諧社會要求“人人享有公平的發展機會、共享社會發展成果”，堅持以人為本，堅持科學發展觀[13]。水電移民利益分享機制既符合我國社會主義和諧社會的發展理念，又適應了開發性移民安置的基本要求[14-16]。

利益分享能夠確保地方社區和受影響群體有機會從水電工程中直接受益，同時實現可持續發展。利益分享作為一種長期安排，能促進地方發展，能在大壩運營過程中應對不可預期的環境狀況，同時確保地方社區和受影響群體接受到足夠的利益。利益的公平分配能為地方社區和其他所有利益相關者提供一個合作范圍，避免沖突，協同合作，最大化地尋找地方發展機會，最終實現可持續性。

3 利益分享的實現

3.1 機理和原則

利益分享機理和原則的研究主要集中在理論層面，包括利益分享機理和利益分享原則2個方面。移民參與水電工程經濟效益共享的機理依據概括為：第一，水電工程運營可以帶來遠高于等資本金平均效益的經濟租金；第二，移民作為經濟財產、社會文化和精神心理全方位的受損者，不應該排斥在經濟租金共享者之外[17]。

從水庫淹沒區來看，由于工程的興建，使土地、礦產等部分資源使用權的價值客觀上轉移到水利水電工程上。在工程興建后，淹沒區內的資源使用權轉為水利水電工程所有，其使用價值取決于水利水電工程的效用價值。淹沒區內被淹沒資源的價值被轉移到水利水電工程后，這部分資源價值得到了極大的提升[18-19]。因此，對水利水電工程建設而產生的受影響群體的補償應該是對淹沒區資源所產生的價值的補償，而不僅僅是對淹沒區資源本身價值的補償。水利水電工程建設往往會造成一部分人受損，一部分人受益，這種受損群體與受益群體在一定程度上存在交叉，但更多的是分離，這樣就常常引發一些社會問題。解決這些問題的關鍵在于如何分配這種資源優化配置所帶來的增值部分，經濟學中把這種情況稱為補償原理，具體操作上體現為補償機制[20-22]。

水利水電工程移民利益導向機制本質上是通過利益的識別和有效供給，達到促進移民搬遷、安置和發展的一種誘導機制，主要有補償、扶持、獎勵、優惠、改善安置區設施條件和提高安置區社會融合水平等多種表現形式。朱東愷等人強調利益補償機制也要強調可持續性。為此，利益補償機制設計要遵循適度原則、造血原則以及公平與效率兼顧原則。朱文龍提出，所有對工程建成及正常運行有積極貢獻的所有投入，按照核算后的投入量比例，合理分享工程效益[23]。國外有學者認為，公眾參與水電開發非常重要，是一種新興的人權，公眾參與權利尤其是受項目影響移民的參與權利應該在國家立法中闡明，受項目影響的潛在各方在設計初始階段就應該被考慮進去。

3.2 利益分享機制

國內學者提出水電工程移民共享工程效益的機制，包括水電稅費共享、移民發展基金、移民入股水電開發、移民享受長效補償、移民享受優惠電價等[24-25]。世界銀行原移民專家邁克爾·塞尼提出了利益分享7個主要機制：①直接撥出一部分收入流，以資助特定的搬遷后發展計劃；②通過固定撥款設立循環發展基金，分享本金所產生的利息；③通過各種形式的共有權，在當地企業中分享股權；④向地區及地方政府支付特別稅以及一般稅，以補充本地發展計劃；⑤定期及法定授權的電力分配；⑥批出優惠電費率、較低的水費或其他形式的實物福利；⑦分享項目的非財務效益。邁克爾·塞尼之所以描述上述幾個持續的利益分享做法，是為了證明向遷移人口提供更多的融資不僅僅是一個烏托邦式的、深奧的理想，也是現實的、可行的，且在幾個國家也已經實施。

貨幣利益分享機制包括受影響社區分享部分水電項目大壩運營所產生的貨幣流。貨幣利益分享機制包括分享收入、發展基金、不動產稅和優惠電價。非貨幣利益分享是指來自于項目，但并非直接的項目收入。從經濟學角度來說，這些利益是項目支持者的成本。貨幣利益分享是指與地方社區分享水電工程運營產生的部分現金流，包括直接支付/紅利分享、優惠電價、環境或生態服務支付、社區發展基金。非貨幣利益分享是指項目主體為確保當地社區從非貨幣項目中受益于水電工程建設和運營所采取的辦法。在某些情況下，利益分享方案可以直接與當地或區域發展計劃相關聯，特別是與地方政府的貨幣收入分享。當水電公司向政府輸送一定比例的電力銷售時，政府收入可以成為實施地方發展計劃的資金來源之一。因此，當地社區將受益于特許權轉讓。

4 結 語

水資源的可再生性和清潔性將會促使未來水資源的大力開發。同時，伴隨著社會的快速發展，以人為本理念的深入實施，人文關懷的踐行，經濟、社會和環境和諧發展的要求，利益分享對于可持續水電開發至關重要。但當文本理想化與實踐可行性，以及地方政府、項目業主短期經濟視野與水電開發受影響群體的長遠生計考慮相交織的時候，矛盾、摩擦會使項目實施陷入兩難境地。因此，對可持續水電開發利益分享的研究顯得尤為重要。可持續水電開發利益分享的必要性和可行性需要更多的專家、學者深入探討和不斷實踐。

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ResearchonBenefitSharingofSustainableHydropowerDevelopment

ZHANG Ruilian1,2, SHI Guoqing1,2, ZHAO Si3

(1. National Research Center for Resettlement, Hohai University, Nanjing 211100, Jiangsu, China;2. Social Stability Risk Assessment Center, Hohai University, Nanjing 211100, Jiangsu, China;3. Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

The construction of water conservancy and hydropower projects will change original ecological, economic and social, environmental and cultural conditions, which will lead to the original production and life style of affected people being restricted or changed, especially the unsustainable livelihoods of poor and vulnerable groups. In order to realize the sustainable development of hydropower, it is necessary to explore the benefit sharing of hydropower development so that the affected groups can enjoy the real benefits of hydropower development and realize sustainable livelihood. The benefit sharing of hydropower development from three aspects of the concept, necessity and realization of benefit sharing are systematically introduced so as to attract the attention of stakeholders and take corresponding measures to realize sustainable economic, environment and social development．

hydropower development; sustainability; benefit sharing; resettlement

C914

A

0559- 9342(2017)09- 0015- 04

2017- 04- 28

國家社科基金重大項目(13&ZD172)；2016年度江蘇省普通高校學術學位研究生科研創新計劃項目(KYLX16_0690)

張銳連(1991—)，男，安徽鳳陽人，博士研究生，主要從事移民管理與社會風險評估研究；施國慶(通訊作者)．

(責任編輯楊 健)