城鄉統籌發展背景下的集體建設用地規劃管理研究

李素瓊

(德化縣三班鎮人民政府， 福建 泉州 362501)

城鄉統籌發展背景下的集體建設用地規劃管理研究

李素瓊

(德化縣三班鎮人民政府， 福建 泉州 362501)

城鄉統籌發展中重要內容是集體建設用地規劃管理工作。為此，本文將從現階段集體用地管理入手，分析其中所存在的問題，并制定出相應的解決策略與辦法。

城鄉統籌發展；集體建設用地；規劃管理；研究與探討

隨著我國社會的全面發展，“城鄉一體化”建設工作不斷深入，有效推動我國部分鄉村地區的發展。然而，在城鄉統籌發展背景下，集體建設用地規劃管理中所存在的問題日益突出，直接影響到我國“城鄉一體化”的建設質量，制約社會的可持續發展。

1 集體建設用地規劃管理中存在的問題

在我國城鄉統籌發展背景下，集體建設用地規劃管理中所存在的問題日益突出，主要表現為以下幾個方面：（一）法律法規不夠健全

通觀我國城鄉統籌發展下集體建設用地規劃管理的發展情況，《城市規劃法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》是當前僅有的城鄉集體建設用地規劃管理有關的法律體系，其中包含村莊規劃、鄉規劃、鎮規劃、城市規劃、城鎮體系規劃等方面。然而在整個法律規章中，有關集體建設用地管理規劃的框架較為粗糙，欠缺靈活性、技術性與實用性，在管理與監督方面存在一定的空白，導致集體建設運用管理職責無法落實，制約到城鄉統籌規劃的整體發展。

（二）編制體系可操作性差

從當前現行的各項集體建設用地規劃管理體系來看，并沒有對集體建設用地進行明確規劃，導致建設用地在開發與調整中多出現民事糾紛等問題，影響到集體建設用地的正常開發與利用。從編制體系中技術標準來看，其技術規章與施工內容過于泛化，取法精細性與嚴密性，導致實際施工內容與規章內容相互違背，集體建設用地規劃職責無法落實，降低城鄉統籌發展的實際效益。

（三）村莊建設水平較低

集體建設用地管理中因農村房建管理的思想觀念落后，導致農村房建工作無法順利開展。隨著人民生活水平的不斷提高，農村居民的生活也有了翻天覆地的變化，農村人民迫切想要改變現今所居住的生活環境，部分農民憑借自身的經濟實力，對房屋進行肆意改裝與重組，使農村房建工作呈現無序性、雜亂性等特點，影響“城鄉一體化”管理進程。除此之外，因農村居民不斷向城市遷入，導致部分地區呈現“空心村”的局面，制約“城鄉一體化”發展。

（四）村鎮規劃缺乏規劃性

從我國集體建設用地規劃情況來看，主要呈現雜、亂、散、多、小等特點，相關管理人員無法對集體建設用地進項統一管理，導致部分偏遠或者是狹小地區被忽視；從我國集體建設用地管理情況來看，管理工作主要呈現雜、亂、散、多、重等特點，部分管理人員因工作壓力感到力不從心，降低管理效果，影響城鄉統籌發展戰略的實施。

2 我國集體建設用地規劃管理的策略

為加快我國城鄉統籌發展，提升集體建設用地管理與建設，針對我國集體建設用地管理中所存在的法律法規不夠健全、編制體系可操作性差、村莊建設水平較低、村鎮規劃缺乏規劃性等問題，需要從改革入手，完善法律體制、提升編制體系的可操作性、提高村莊建設水平、合理規劃集體建設用地使用范圍，在政府主導型與市場主導型兩種管理模式的輔助性，加快我國集體建設用地規劃管理的發展。

（一）完善法律體制

針對我國集體建設用地規劃管理中法律與政策的相關問題，需要對《土地管理法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》等相關法律體系進行適當的修改與完善，各級行政單位根據我國相關法律體系，結合本地區的實際發展情況，科學、合理的制定出適合本地區發展的集體建設用地施工規范與標準，在原有管理體系上進行改革與創新，營造出新型城鄉統籌發展環境。除此之外，相關部門還需要完善集體建設用地和集體建設用地流轉部門的稅收管理正常和登記發證體制，明確集體建設用地規劃管理中每一個部門的職責與義務；政府部門做好宏觀調控工作，并增肌對集體建設用地的投入資金，使城鄉市場能夠協調發展。

（二）提升編制體系的可操作性

為提升編制體系的可操作性，應從集體用地規劃與發展入手，積極鼓勵農村居民開展土地股份合作社，實現土地的集中化管理，降低集體建設用地規劃編制與實際管理的交易成本，提升集體建設用地管理部門的工作效益，加快我國城鄉統籌發展的實施與改革。（三）提高農村建設水平

提高農村建設水平需要從產業發展、農民安置、配套設施的要求入手，合理規劃農村經濟產業的發展方向，集中種植地、居民地與公共用地，并將土地收益歸為當地的農民集體，利用留房出租、預留集體產業發展用地等形式確保農民的經濟效益，為期提供具有可持續性的收入來源。積極鼓勵農村集體產業加入到土地開發和規劃實施活動之中，實現農村的確集體非農產業發展。建設施工需要的量的資金，農村地區發展較為落后，施工資金較為匱乏，需要政府加強對農村地區資金的投入量，保證農民具有固定的收入來源。

（四）合理規劃集體建設用地使用范圍

對集體建設用地進行合理規劃應對建設用地采用“增減掛鉤”形式，在保證保證耕地面積的前提下，對農村建設用地實施個性優化策略，增加可建設區的彈性規劃，最大程度上擴大集體用地面積，對農村建設布局進行適當的調整，避免雜、亂、散、多、小等形式的出現。

（五）優化土地空間結構

對城鄉土地空間結構進行優化，需要政府發揮宏觀調控力度，即“政府主導型”集體建設用地規劃管理模式。在政府的調控工作下，能夠沖破地域空間的局限性，增加集體建設施工資金，切實保證規劃調整中農民的利益。這種管理模式政治色彩較為濃重，具有一定的強制性，在實際實施與改革的過程中能夠得到廣大人民群眾的支持。集體建設用力除居民用地、休閑用地之外，需要設置產業用地，提升居民就業率。尤其是對農村地區土地空間結構優化時，設置產業用地尤為重要，能夠保證農民有穩定的經濟來源。

（六）市場主導改革

針對部分發達地區，需要運用市場主導型改革策略。通過市場秩序推動集體建設用地規劃布局與調整，政府從主導位置轉變為指導位置，市場發揮主動作用。這種管理形式政治強制性色彩較為淺薄，政府服務與管理色彩較為濃重，集體經濟體制在其中發揮關鍵的指導作用。與政府主導型相比，市場主導型土地規劃管理策略具有旺盛的生命力，能夠充分發揮市場的主導性，當這種管理模式因缺乏政府宏觀調控的引導，容易土地資源浪費現象時有發生，需要切實做好政府規劃管理工作，完善集體建設用地規劃管理制定，提升農村建設水平。

3 總結

綜上所述，城鄉統籌發展背景下集體建設用地規劃管理正處于探索階段，尚且存在一定的問題，需要從完善管理制度、加強管理力度、提升建設水平、優化土地空間結構等方面入手，使“城鄉一體化”建設能夠順利展開。

[1]劉向南,許丹艷. 城鄉統籌發展背景下的集體建設用地規劃管理研究[J]. 城市發展研究,2010,09：85-89+95.

[2]許丹艷. 城鄉統籌與集體建設用地規劃管理研究[J]. 江蘇城市規劃,2010,10：11-15.

[3]倪鋒,于彤舟,張悅. 加強農村集體建設用地規劃管理初探——以北京地區為例[J]. 城市發展研究,2009,01：64-69.

TU723

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1007-6344（2017）09-0156-01